具有区域特征的脱贫攻坚长效机制

虞洪　骆希　王蔷

通江县地处秦巴山连片扶贫开发核心区域，是集“老、山、边、穷”于一体的国家扶贫开发工作重点县。在脱贫攻坚新形势下，通江县构建具有区域特征的脱贫攻坚长效机制，在推进贫困群众脱贫解困上取得显著成效。一是特色优势产业快速发展，2016年全县农业产值同比增长4.8%。二是居住条件得到有效改善，叠加实施易地扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁、危房改造等房屋建设项目，创新性地解决13424户贫困户47072人的住房问题。三是贫困群众收入大幅提高，2016年贫困家庭人均纯收入为7677元，是2015年的2.43倍。

通江县近年来的脱贫攻坚工作实质上就是以问题为导向的精准扶贫创新性实践。通江县努力构建农村主体利益均衡机制、产业发展多元带动机制、发展要素系统整合机制、贫困群众持续增收机制等四大脱贫攻坚长效机制，对于破解精准扶贫战略下贫困村与非贫困村以及贫困人口与非贫困人口之间的矛盾、贫困群众产业发展乏力以及扶贫资源分散化、扶贫取向短期化等问题具有重要的推广价值。

?构建农村主体利益均衡机制

一方面，坚持“均衡精准”扶贫理念。在将更多的扶贫资源向建档立卡贫困户倾斜的基础上，通江县建立了非贫困户受益机制，比如：易地搬迁项目资金中40%用于补助贫困户，60%用于全村受益的公共服务配套。另一方面，创新扶贫项目实施方式。构建贫困户与非贫困户共同参与的民主决策机制，探索出“不超标、不豪华、不闲置，搬得准、搬得顺、搬得富，政府主导、群众主体、市场主力”的易地扶贫搬迁模式，并采取联拼联建等方式，在严格控制人均占地面积、住房面积的情况下解决单人户、两人户等难以易地搬迁建房的问题，有效破解面积控制标准与实际需求、建设资金投入与负担能力的双重矛盾，同时创新购买非贫困户闲置房屋、土地由远到近多轮置换等方式，并引导农户之间商讨解决。

通过构建农村主体利益均衡机制，将群众的主体作用和政策的引导作用有机结合起来，不仅有利于发挥贫困群众的主观能动性，以更低的成本和更高的效率解决贫困问题，更有利于利用农村熟人社会的内在亲和性，有效防止精准扶贫中因巨大的利益悬殊而人为造成农村社会的内部矛盾，并同步解决贫困地区发展滞后的基础性制约问题。实质上，这是实现脱贫这个民生问题和增进和谐这个稳定问题的双赢机制。

?构建产业发展多元带动机制

一是“熟人”带动模式。针对无劳动力或长期外出打工的贫困户，采用委托本村亲戚、养殖大户为其代养猪、牛、鸡等畜禽的方式实现双方收益共享，提高扶贫资源使用效率。二是合作社带动模式。贫困户将获得的扶贫资源投入合作社，在使合作社获取发展资源的基础上让贫困户分享到更具持续性的收入来源。三是企业带动模式。引导企业优先将贫困户纳入企业基地范围，贫困户将获得的小额信贷资金及其他扶贫资源以参股、代养、合作等方式投入企业实现发展成果共享。

通过构建产业发展多元带动机制，将贫困户的脱贫与本地经营主体的发展有机结合，形成了多元带动、多方共赢的发展格局。对本地新型经营主体而言，破解了发展壮大所需的资金、资源等瓶颈问题；对于贫困户尤其是无劳动能力、无技术的贫困户而言，仍可以参与产业发展并分享到发展成果；对于地方政府而言，有效提高了扶贫资源的配置效率，并有利于促进特色优势产业集中连片发展。

?構建发展要素系统整合机制

一方面是有效整合财政扶贫资源。成立脱贫攻坚资金整合领导小组并出台资金整合办法，将涉农项目资金和社会投入资金整合用于贫困村“摘帽”和贫困人口稳定脱贫。同时对当年发展产业实现“增量”的贫困户按照人均1000元进行“奖补”，有效提高贫困户发展生产、扩大产能的积极性。另一方面是撬动整合社会扶贫资源。采用政府建立扶贫贷款贴息基金和风险防范基金等措施，引导金融机构量身定制“特色产业贷”“扶贫搬迁贷”“巴山新居贷”等多种金融产品撬动金融扶贫。截至目前，通江县落实“扶贫搬迁贷”8亿元，累计发放“特色产业贷”2亿元、“巴山新居贷”4亿元。同时，引导企业扶贫，按照“公司+基地/合作社+农户”等模式参与整村、整乡推进。截至目前，采取PPP（私营企业、民营资本与政府合作）、BOT（建设—经营—转让）等模式共计吸引社会资本2亿多元。此外，为社会各界参与扶贫、奉献爱心搭建组织动员平台，并促进扶贫开发协会、老促会、商会“三会合一”，高效开展“结对认亲、爱心帮扶”等社会扶贫公益活动，募集各类社会资金1.3亿元。

通过构建发展要素系统整合机制，通江县将贫困群众自身的发展要素、政府的扶贫资源以及企业、金融机构和社会力量有机整合，形成多方共同参与、资源有机整合的大扶贫格局，不仅摆脱依靠单一主体和资源不足的弊端，而且形成了多管齐下、优势互补共促脱贫的良好局面。

?构建贫困群众持续增收机制

在产业选择上，因地制宜精准发展水果、核桃、青花椒、银耳、香菇等特色种植业和小家禽、猪、牛、羊等特色养殖产业，而且采取“长短”结合的方式对产业进行合理配置。在模式选择上，打破主要以行政化推动为主的“输血式”扶贫，形成政策引导下以市场化方式推进的“造血式”扶贫。最为典型的是探索了企业参与扶贫的“1331模式”，即每个村引进1个龙头企业，企业与农户采取整体流转、保底分红、折股分红3种利益联结方式，推动贫困村发展规划及实施、贫困户用工、特困户持续结对帮扶3个社会责任全覆盖，县政府为企业出台1整套专门扶持政策措施。在投入方式上，将每年新增财政收入的60%用于当年扶贫项目，并形成制度化、统筹化的扶贫投入机制。同时，通过财政扶持资金长期滚动利用、财政投入股份量化等增强贫困群众脱贫增收的长效支撑和持续助力。

通过构建贫困群众持续增收机制，将短期增收解困与长期脱贫奔康有机结合，不仅构建起了一条从脱贫攻坚走向全面小康的有效衔接路径，而且建立起一条从政府主导逐步走向政府引导下内生动力和市场驱动为主的自我良性发展道路，有利于破解“年年扶、年年贫”和“脱贫—返贫—再脱贫—再返贫”的扶贫困局。（作者单位：省社科院农村发展研究所）（责编：陈晖）