扬子江城市群发展的多维度审视

沈迟

《国家新型城镇化规划》提出，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。2015年中央城市工作会议也指出，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。江苏谋划把长江沿江城市作为一个大的板块，打造扬子江城市群，促进沿江地区发展能级的整体提升，使之成为未来江苏八个城市协同发展最主要的增长极，是顺应城镇化建设发展趋势、适应长江经济带发展战略要求，立足当前、惠及长远的重要选择。

当前，城市群建设引发各方关注和讨论，但对城市群标准的界定却莫衷一是。笔者认为，包含扬子江城市群在内，研究城市群发展不可忽视城市之间的关联要素，这些关联要素可以概括为城市群的几个重要维度，包括速度、密度、尺度和制度等。

速度是城市群联系的基本条件，它决定了城市群内部交通网络的运行时间和效率，保证了密集便捷的社会经济联系，是界定和考量城市群的第一个维度。

以“京津冀”为例，到2020年，京津冀将形成以北京为中心、50公里到70公里半径范围内的“1小时轨道交通圈”。北京-天津轴线将成为京津携手展开各领域深度合作的重要战略空间，将成为聚集两地人流、物流、信息流、资金流的主通道。

江苏计划进一步加密提速交通网络，于2020年实现全省的“1.5小时交通圈”。目前看来，长江作为天堑，依然在一定程度上分割了江苏的区域空间，削弱了江北与上海的联系。从沿江八市来看，江北各市与上海的联系相较于长江以南的城市要弱一些。上海-南京轴线，铁路每天有231个车次，历时1-2小时不等，高铁每天有184个车次，间隔10钟，运行1-2小时；反观盐城-上海轴线，铁路无直达列车，需中转换乘，最短6小时左右，盐通高铁在建，通车后对接沪通高铁，运行2小时左右。在与上海的交通联系上，无论从车次还是时长考虑，长江以北城市与长江以南城市相比仍存一定差距。但随着连淮扬镇、徐宿淮盐、沪通等铁路的建成投用，长江南北交通将进一步得到改善，沿江区域经济地理也将得到重塑。

城市群之所以为“群”，需要有一定的紧密联系。密度使城市群的集聚效应与规模效应能够显现，但密度只有放在一定的尺度空间内才有意义，不同尺度上的密度、速度，决定了空间组织的效率。

世界银行曾在其报告中提到，高密度地区即城市地区，在经合组织国家中，城镇人口密度较高的地区人均GDP水平通常高于全国平均水平。从NASA的夜间卫星照片来看，美国最发达的城市带是东北部城市带，国土面积只占美国的2%，人口比重为 17%，GDP比重（2010年）达到了20%，是经济最密集和发达的地区；日本东海道大都市带涵盖日本最重要三大都市圈和主要工业地带，在经济和人口方面具有统治性地位，总人口占日本的2/3。从国际大都市带的发展经验来看，人口数量和GDP规模往往是不均衡的。如果人均GDP趋于均衡，那么人口的大量流动就会趋于缓和甚至是停止。而当人口密度与经济密度存在着一定差距时，人口流动就自然发生了。

高密度能在多大的尺度上延续，是区分大城市、都市区和城市群的重要参考标准。城市规模大，高密度地区范围就要大一些；城市规模小，高密度地区则要小一些。大城市主城区是以“百平方公里”为尺度的，都市圈以“千平方公里”为尺度，而城市群则是“万平方公里”尺度上的考量。在尺度这一维度上研究清楚城市、都市区、城市群的区别，而非脱离实际一拥而上建设城市群。

扬子江城市群是以“万平方公里”为尺度的地理空间，沿江八市总面积为4.85万平方公里，集聚了江苏最为丰富的经济、科教、人文等要素资源，人口密度、经济密度较高，是江苏省经济发展的重心所在，在“万平方公里”尺度上实现了较高的空间组织效率。

城市群的规划建设，不是不问尺度随意圈画出来的，也不能过度局限于现有行政区域的分割，而应更多地考虑地区之间的实质性联系。当下研究城市群，可以借助大数据的力量，更好地了解地区之间的实际联系。例如通过城市群的热力图，研究长三角各个城市间联系的程度，可以发现上海对外联系具有鲜明指向性，形成明显的两翼，北翼沿苏锡常至南京，南翼连接杭州、嘉兴。其中，上海与杭州、苏州紧密联系，与南京、无锡、嘉兴、常州、宁波是强联系，与南通、绍兴等则是弱联系。宁镇扬一体化中，面临的则是宁镇、宁扬联系较为密切，而镇扬联系则较弱。

制度是城市之间联系的重要成本所在，作为一种无形的分割，制度分割有时比空间上的距离更加难以逾越或打破。决定速度、密度、尺度的制度因素主要有户籍管理、土地管理、规划管理、行政管理等。

土地所有制的差异造就了城市的不同发展轨迹。深圳的发展史，是一部改革开放引领城市化快速发展的历史。同样是经济特区的珠海，不同于前者逐步征用土地的做法，而是一次性全部征地变为国有，导致集体和民营经济发展动力不足，大大影响了其发展速度。上世纪80年代江苏乡镇企业异军突起，农村经济蓬勃发展，也在很大程度上受到了土地制度的影响。现在，积极探索集体经营性建设用地的入市，将对城市群的发展产生深远的影响，而“土地财政”的运行无疑削弱了地方政府推动集体经营性建设用地入市的积极性。很长一段时间，部分地方土地出让金占据了财政收入的半壁江山。要改变集体经营性建设用地入市带来的失衡情况，需要进一步深化改革降低地方对土地财政的依赖。

现行城市规划中的很多管理规定也较为滞后，适应不了日益变化的经济社会发展需求。例如土地的混合使用可以为城市的可持续发展提供更好的支持，但现行的城市用地分类与规划建设用地标准限定了用地的单一属性，在一定程度上限制了城市的发展。此外，1998年以后我国新设市的步伐基本停止。设市工作的停止，实际上是对城镇化发展进程的不适应。在层级管理上，由于土地指标是自上而下、层层分解的，因而土地指标的分配更加有利于行政级别高的城市，而不利于行政级别较低的城市，当中市场对土地资源的配置作用也大大被削弱。

改革开放以来的城镇化历程，从允许农民“自理口粮进城务工经商”到经济体制改革“从农村包围城市”，从乡镇企业带动小城镇发展，到“城市群”为主导，再到新一轮“特色小镇”热，从开发区的“一抓就灵”到新城新区两极分化，速度、密度、尺度的背后无不看得见制度的作用。城市群之所以成为“群”，跨越行政区的制度安排是关键，不仅需要看得见的纽带相联系，更需要看不见的区域一体化的制度来保障。因此，扬子江城市群规划建設，要在科学准确把握密度、速度、尺度的基础上进行制度设计，使这个群能更具有活力。□

（作者系国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任，总规划师，规划院院长）

责任编辑：王 婷endprint