对公安机关执法办案场所管理与使用的思考

摘 要 规范公安机关执法办案场所管理和使用，既是公安机关执法规范化建设的客观要求，也是提高公安机关履职能力和执法公信力的必然选择。当前部分基层单位还存在执法办案场所设置不规范、民警对在执法办案区办案思想认识不到位、办案区硬件设施无法适应规范化执法的需求等问题。本文认为只有有效解决执法办案场所在管理和使用中存在的问题，才能推动公安执法工作健康规范的发展。

关键词 公安机关 执法办案 场所 管理 使用

作者简介：马毅军，新疆边防部队训练基地高级讲师，主要从事法律教学培训和研究工作。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.367

执法办案场所既是公安机关开展执法活动、打击违法犯罪的“主阵地”，也是公安机关推进执法规范化建设、提高履职能力和提升执法公信力的“主阵地”。近几年，各级公安机关根据公安部下发的《公安机关执法办案场所设置规范》（简称《规范》）和《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》（简称《规定》），积极推进执法办案场所规范化改造，加强使用管理，有效提升了执法办案安全和规范化水平。规范管理和使用执法办案场所是“双刃剑”，对维护国家和政府形象、尊重和保障违法嫌疑人的人权具有现实意义。笔者有幸走访了23个基层派出所，通过实地查看执法办案场所、查阅档案资料、开展问卷调查、与执法骨干交流座谈等方式，学习到了基层单位在推进执法规范化建设方面的一些好的经验和做法，同时也发现执法办案场所在管理和使用中存在的问题。这些问题的存在，极易产生执法安全隐患，阻碍公安执法工作健康规范发展。

一、在执法办案场所管理和使用中值得借鉴的方面

（一）基层单位高度重视执法办案场所的建设，建立健全各项规章制度，有效促进了执法规范化建设

多数单位都能严格按照《规范》和《规定》提出的要求，对执法办案场所进行建设和改造，全面实现办案区与其他区域的物理隔离，办案区门口有明显标识。对办案功能区进行科学规划，设置了人身安全检查室、信息采集室、候问室、讯问室、询问室、调解室、物证室等相对独立的功能室，并按照办理案件流程的要求，从人身安全检查到涉案人员处理形成规范的流程化设置和管理模式，实现执法办案场所声像监控的全覆盖，清晰记录办案全过程。办理的案件大部分能够按要求对场所使用情况予以登记，对同步录音录像资料予以保存刻录，做到逐人登记、专人管理、规范保存。通过出台《讯问室工作规范》、《询问室工作规范》、《违法犯罪嫌疑人员进入办案区域流程图》等相关规章制度，规范民警的执法行为和执法语言，强化民警的证据意识，有效促进了民警良好执法习惯的养成，最大限度从执法源头上预防和消除了在执法过程中容易出现的执法问题，为提升公安执法公信力，深入推进执法规范化建设奠定了良好基础。

（二）通过执法办案场所的规范化设置，民警规范执法意识不断提升，“尊重和保障人权”的执法理念更加牢固

2012年修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》将“尊重和保障人权”的宪法原则写入总则，对公安机关在执法办案场所使用管理方面贯彻落实“尊重和保障人权”原则提出了新的、更高的要求。多数民警能够站在深入推进执法规范化建设和深化公安改革的高度，自觉遵循执法办案场所“四个一律”规定，“进场办案”已成为民警的普遍认同和自觉行为。大多数派出所在执法办案场所设置上，办案民警需要通过输入指纹的方式才能进入办案功能区，有效保障了办案过程的绝对隔离；在办案区内，设置的人身安全检查是执法办案的第一个环节，有效排除了嫌疑人身藏凶器等安全隐患；在嫌疑人候问、讯问等场所设置上，对墙体不仅采用了防火材质，而且做了软化处理，提高了防撞、防火安全系数。墙上悬挂了被害人、证人、违法嫌疑人、犯罪嫌疑人权利义务告知牌匾，在询问（讯问）室醒目位置张贴公安部举报电话，并提供了监护人及律师专用座椅等。通过执法办案场所的规范化设置和管理使用，既能最大限度地保护涉案人员的人身财产安全和诉讼权利，又能提升公安机关打击违法犯罪的效能和质量，实现打击违法犯罪与保障人权的双赢。

（三）因地制宜，科学建设执法办案场所，为民警高效履职提供有力保障

一些基层单位能够在场地受限情况下，结合自身所（站）特点，合理设置执法办案区功能室，将人身检查室、信息采集室、物证室集中设置在一间房内，用屏风隔开，既解决了面积受限问题，又不违反执法办案场所设置的相关要求。有些单位创设性的设置了即符合规定又能更好预防紧急情况和突发事件的得力措施和设施改造，在办案区设置了非警务人员指引线，将进入办案区人员行进过程中与可能发生的撞窗、撞门等突发事件进行了人为隔离。有些单位根据实际情况，对询（讯）问人安全座椅进行改装，使改装后的座椅更有利于预防犯罪嫌疑人脱逃、行凶、自伤、自残等问题发生。

二、执法办案场所管理与使用中存在的问题

面对当前日益复杂的执法形势和上级对执法规范化建设的强制达标要求，执法主体在执法办案场所管理和使用上仍然存在一些不足和问题，在一定程度上制约了执法规范化建设进程。

（一）部分民警思想认识不到位

据了解，部分民警对公安部关于加强执法办案安全的各项规定存在模糊认识，不能正确理解设置执法办案场所的意义，缺乏执法安全意识，在执法过程中仍然存在靠习惯办案、靠旧模式管理的现象。认为在执法办案区办理案件会约束和限制自己的执法行为，不利于自己开展执法工作，故意规避使用执法办案场所，存在在办公场所以及其他非执法办案场所办案的现象，致使很多案件“体外循环”，规范执法和安全执法的意识有待于提高。

（二）执法办案区设置存在不规范的现象

主要表现在两个方面：一是视频监控设置不规范。有的单位监控存在盲区，无法全程监控违法犯罪嫌疑人在办案区内的活动情况；有的单位監控设备存在故障，无法使用，损坏后无人维修，使用时无专人值守；多数基层单位还存在监控录像储存时间为一个月左右，不能达到办案区的声像监控资料应当保存不少于三个月的要求。二是功能库室设置不规范。部分单位办案区的各功能室，不能按照办案流程（人身安全检查→信息采集→讯问、询问、候问、辨认等）设置。有的单位的应急报警装置不合理或者不能正常使用，难以起到应急报警作用；墙面未使用阻燃材料，室内悬挂支点较多，排风扇、电子钟、办公设备、电脑等电线设置不规范。个别单位执法办案场所由于办案区面积过小，部分功能室设置不齐全，无等候室或候问室，无厕所，无应急电源及安全应急预案等；有些单位办案区设在地下室，办案设施长期处于阴暗潮湿、冰冷不通风状态，致使设备使用效率降低、寿命缩短；有的执法办案区还与其他各类库室合并使用，甚至与处突警械、劳动工具、健身器材室并存，无形中为违法嫌疑人提供了“方便”。个别单位甚至将讯（询）问室设在二楼。

（三）执法办案场所管理和使用不规范

有的单位区别对待进入办案区人员的人身安全检查，对违法犯罪嫌疑人能够严格人身检查，而对证人、被害人（被侵害人）的人身检查则降低标准，特别是对有抵触情绪、不主动配合检查的证人、被害人（被侵害人），办案民警怕影响警民关系，检查过程流于形式，检查不彻底，留下安全隐患。有的单位使用了同步录音录像，但未将录音录像资料刻录光盘。通过对同步录音录像进行比对，发现有部分案件没有按规定使用讯（询）问室、候问室，存在执法办案场所管理不规范，使用率不高等现象。

（四）教育培训不到位

有些派出所辖区发案率低，民警办案的机会少，加之缺乏系统的教育培训和学习，个别民警存在不熟悉办案流程、讯（询）问技巧和音视频资料制作经验不足等问题，致使办案民警不愿、不会、不敢在办案区办案。一些地方虽然组织了执法资格培训，但大多都是为顺利通过考试作铺垫，真正涉及执法实务培训较少。目前，警官执法办案能力培训，还没有完全纳入到警官岗位规范体系建设和职业发展规划中来，没有建立系统完善的培训体系。

三、执法办案场所管理与使用存在问题的原因

（一）部分执法民警的思想认识存在偏差

在走访中发现基层所（站）领导对执法办案区的管理和使用要求较高，思想认识到位，并积极推进执法办案区改造和管理制度的落实和完善。但部分民警对建造执法办案区的认识却参差不齐。一些民警受传统执法观念的影响，不能充分认识到在办案区办案的现实意义，欠缺合理规避职业风险、依法保障人权和依照程序办案的意识。认为在办案区办案太麻烦，程序繁琐。对在全程监控下开展执法工作有抵触情绪，认为执法行为受到监督和约束，担心自己不当的执法行为被视频监控后承担法律责任，因此存在不愿按程序办案、把建成的执法办案区当摆设的现象。

（二）执法实战培训力度不够

为加强办案区的管理与使用，公安部先后出台了《规范》和《规定》，但部分单位没有及时开展办案区规范使用管理方面的相关技能培训，导致警官对办案区的使用管理存在不会使、不敢使的畏难情绪，认为办案区规矩多、制度严，担心不规范的执法行为被监督、或被留存电子档案、或被当事人当成投诉的口实。

（三）办案区硬件设施无法适应规范化执法的需求

个别单位由于面积受限，没有设立单独的耳房，执法办案区是在原有房屋的基础上改造形成的，业务用房数量有限。根据《规范》和《规定》的要求，办案区至少需要有人身检查室、讯（询）问室、信息采集室、调解室、物证室、辨认室等库室。基于现状，部分单位只能缩减部分功能室，或者压缩已经很紧张的其他业务用房，导致不能满足执法办案区标准化硬件设置的要求。

四、加强执法办案场所管理与使用的途径和对策

2013年6月，公安部长郭声琨在《国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告》中要求，“要规范场所设置和严格场所管理，有效推动民警规范执法习惯的养成。”

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》中提出，要“构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高，全面建设法治公安，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”各级公安机关应认清形势，高度重视执法办案区的管理和使用。要教育引导广大民警，规范执法办案场所的管理和使用，是执法规范化建设的一个重要方面，它不仅能提升公安机关打击违法犯罪的效能和质量，而且是执法民警正常履行职务的安全保障。为此，各级公安机关应重点抓好以下方面的工作：

（一）严格责任追究，加大投入建设

各级公安机关应该把执法办案场所的管理与使用，作为执法规范化建设的重点工作来抓。只有严格落实公安部的《规范》和《规定》，才能有效预防和控制执法办案区安全风险和不规范执法行为。督察、法制部门要密切配合，贴身跟进，采取定期和动态相结合的方式，对执法办案场所使用情况进行检查督导，及时发现问题，督促限期整改。对上级要求落实不到位的单位和个人，加大督导力度，必要时启动领导问责机制。目前部分基层单位执法办案区硬件改造，面临的最大困难是缺乏资金。建议将执法办案场所建设纳入年初工作计划并设专项资金，同时抓住国家加大对公安机关基础设施建设转移支付力度的有利机遇，积极争取地方党委政府的支持，多方筹措资金，加大投入力度，为完善执法办案场所建设的整体推进提供资金支持，杜绝留下执法办案场所的安全隐患。

（二）通过建章立制规范办案流程和执法行为，切实落实安全措施

逐步细化执法办案场所的每一项管理使用制度，实行专人管理，严格各项登记制度，严密安全检查。把当前文字图表的工作流程图改造成空间立体多维多功能的工作流程图，方便民警完成各项规定动作。进一步规范办案场所各功能库室的管理与使用，组织民警认真学习在执法办案场所内发生的涉案人员自杀、自残等事件以及办案民警违反规定在执法场所外办案导致的执法安全问题的典型案例，深刻吸取执法场所安全事故教训，切实增强执法责任心。各级要形成合力，对执法办案场所适时监督检查。通過培训、专项检查、定期通报、审核监督、纪委监督等多种方式，强推“四个一律”等制度的落实，达到规范执法行为的目标。严格落实向法制、纪检和督察部门的报备制度，法制部门在审核案件时，对在办案区内制作的笔录，通过抽查核对同步监控录像与笔录制作时间、地点等要素，可以视为办案区的使用、管理情况纳入案件审核范围。把执法办案场所规范使用纳入绩效考核之中，依靠机制、绩效考核倒逼警官自觉遵守，促使习惯养成。同时要把执法办案场所规范使用与信访案件评查等有机结合，逐步提升民警执法能力素养，实现执法效果。

（三）健全执法办案培训体系，实行法律要求与实战应用相结合的执法培训模式

要进一步规范警官岗位培训体系，逐步形成按职、衔分级，专业分类的培训模式，充分考虑培训对象的实际，区分少数民族干部与汉族干部的培训，建立相应的培训人事档案，强化法治思维养成教育，加强对基层单位领导尊法学法守法用法和依法决策情况的考核监督，推动警官培训工作的规范化进程。坚持实战实用，学习借鉴一些好的经验做法，通过狠抓安全制度落实，不定期地开展执法办案区应用实战培训、执法安全防范教育培训和应急处置演练，提高民警的综合素质和实战能力，使民警自觉规范执法行为、自觉接受监督，克服民警在执法办案场所内不敢说、不敢为的畏难情绪，不断强化执法办案场所的使用和管理，坚决杜绝在非办案场所办理案件现象的发生，提高执法安全水平。

（四）抓好典型培树，加强宣传力度

执法办案场所建设不仅体现在“建”上，关键要落实在“用”上。对在执法办案区建设、管理和使用中涌现出来的典型单位和好经验好做法，要在认真总结、全面提升的基础上，通过编发简报、媒体报道、召开经验座谈会、走访交流等方式，大力宣传推广，积极营造执法办案场所强管理、重应用、抓规范的浓厚氛围，从根本上提升公安机关执法办案场所规范化管理应用水平，不断回应人民群众对执法工作的新期待和新要求。

参考文献：

[1]公安机关执法办案场所设置规范.2010.

[2]公安部关于进一步推进执法办案场所规范化改造加强使用管理的通知.2012.

[3]公安机关执法办案场所办案区使用管理规定.2013.

[4]关于深化公安执法规范化建设的意见.2016.