跨区域环境监管制度研究

摘 要 环境污染常常涉及多个区域，需要处理好有关主体的利益，跨区域环境管理势必将是未来环保的主要方向。本文通过对该制度的概念和理论进行分析，探究目前我国跨区域环境监管中存在的问题，借鉴西方发达国家跨区域环境监管的经验，提出促进我国跨区域环境监管的建议，从而完善我国跨区域环境监管制度，提高我国生态环境保护的效率。

关键词 跨区域 生态环境 环境监管 协调 合作

作者简介：渠雅君，山西财经大学硕士，研究方向：环境与资源保护法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.295

一、跨区域环境监管的概念

在谈到环境保护方面的“区域”，其指的是通过自然、行政区域划分等形成的界限，“跨区域”能够超越特定的行政区域和生态环境范围。在政府的领导下，根据相关法律要求，进行环境监管，对生态环境进行保护，不局限于某一个具体的行政区域，而是全国的范围，对环境保护进行管理和监督的工作，除此以外还有对社会环境的保护权力。跨区域环境监管涉及多个部门，需要不同部门之间相互配合。跨区域环境监管是一个系统工程，通过不同地区、不同部门之间的协作，实现环境保护的目的。

跨区域环境监管与传统的区域环境管理有着较大的区别。跨区域环境监管是指根据环境的自然形态进行管理范围划分，而传统的行政区域环境管理则是以行政区划的管理范围划分。不仅如此，跨区域环境监管是从整体出发，系统全面地考虑环保问题，解决传统行政區域管理难以解决的问题；按照行政区域进行环境管理则主要以行政区域范围为着眼点，对社会属性的环境资源进行监管。

二、我国跨区域环境监管制度的现状及其存在的问题

（一）我国跨区域环境监管制度现状

我国在生态环境保护方面相继制定了一系列法律法规，初步建立了跨区域生态环境监管制度。2014年我国修订《环境保护法》，对跨区域环境污染和生态破坏问题进行了一些原则性的规定。

海洋环境保护中，也有相似的规定。《海洋环境保护法》要求为了实现生态环境的保护，各沿海城市要积极进行协商解决，或者由上级政府进行协商解决。在水资源保护中，《水法》、《水污染防治法》等相关法律，以及《水污染防治法实施细则》等相关行政法规，对水资源保护进行了明确的规定，按照自然流域进行综合管理。2015年修订的《大气污染防治法》专章规定了“重点区域大气污染联合防治”。

（二）我国跨区域环境监管制度存在的问题

1. 缺少政策基础

跨区域环境监管一般来说都不仅涉及一个政府部门，往往牵扯多个政府部门，所以如果想进行跨区域环境监管的相关合作，就会需要牵扯其中的多个主体的同意。这意味着跨区域环境监管方面的政策的顺利出台和执行效力都将受到双方或多方的意愿影响，甚至其中一方的人事变动都会影响到这项政策的最终的实施效果。除此之外，跨区域环境监管的立法和政策是需要在统一规划的前提下来进行的，而这项要求又过于空泛，缺少详细具体的规定。

2. 立法不完备

现有的关于跨区域环境监管方面的法律规定并不多，通常零散的规定在一些法律文件中，没有形成一部完善系统的专门立法。这就使得在进行跨区域环境监管的执行过程中缺少规范性和程序性的执法规定。此外，目前我国法律规定的关于跨区域环境监管的适用范围并不全面，大多数是针对水资源和大气污染方面的，还有很多其他类型的环境污染缺乏专门的规定。

3.配套制度不健全

我国的环境监督管理制度，都是以行政区域来进行划分设置的，各部门根据要素设置进行相应管理，比如林业、矿产、土地等部门。它们在对环境监督管理的过程中，缺少系统性、结构性、整体性的考虑，不利于对生态环境的整体保护。首先，这种划分方式不适应环境保护的实际情况，容易产生统管部门与分管部门之间关系的紊乱，使监管过程中发生互相推诿的局面；其次，一些执法机构重复设置，会造成机构职能的交叉重叠；最后，在实际的执法过程中，如果没有协调性的组织和机构，也不利于跨区域环境保护。

现有的跨行政区域环境监督管理制度，急需建立环境资源使用交易权制度。虽然我国对排污权交易进行了一定的试点，但现在制度尚不成熟。现阶段，我国还未建立完善的环境污染损失转移制度，所产生的污染造成的损害难以及时进行赔偿，造成社会矛盾激化，不安定因素增加。

4.缺乏纠纷解决机制

环境纠纷常常涉及到多个利益主体，如果处理不好这些利益主体的利益诉求，就会发生冲突和矛盾。公平、公正、公开地处理环境问题，是保障环境监管制度有效实行的基础，是保障跨区域环境监管顺利实现的前提。现目前我国虽然对跨区域环境保护做出了相关规定，但是缺乏纠纷解决程序，需要制定明确具体的，能够切实解决纠纷的相关机制。

三、国外跨区域环境监管制度介绍

在跨区域环境监管方面，西方发达国家进行了一系列有益的尝试，经过长期的摸索，取得了很多有益的经验。这些成功的经验，可供我国参考借鉴。

美国的环境保护行政机构是美国联邦环保署，主要负责制定和落实环境保护政策、法令和标准；对各地方、个人、组织环境保护提供帮助；协助环境委员会向总统提供和推荐新的环境保护政策。联邦环保署下设了十大区环保分署。美国早在20世纪60年代就通过了《水资源规划法案》，建立新型流域机构，进行河流管理，并进行纠纷协调。

英国的皇家环境污染委员会是对议会负有提供决策建议的义务的专门机构，而且英国还有很多环境保护协调机构，分别负责清洁空气、水域风景区等具体的环境保护问题。英国还设立了10个水管局，由各局对水资源问题进行全面管理，负责水资源保护、水分配、污染处理、下水道管理等问题。

法国在20世纪70年代成立环境部，标志着法国开始进行环境集中管理模式。法国环境管理特别重视咨询和协调，通过相关委员会，对各地区和各部门的相关问题进行协调。法国还规定通过多种方式进行区域联合，在法国称之为“广域联合”， 通过联合的形式管理跨区域环境保护。

四、完善我国跨区域环境监管制度的建议

下面我将针对我国跨区域环境监管中存在的问题，结合我国的实际情况，借鉴西方发达国家的经验，提出几点完善对策和建议：

（一）改变观念，扩大区域协调与合作

首先需要改变传统的发展观念，发展经济的同时要重视对环境、资源的保护，重视资源的节约。第一，只有改变传统的经济优先的发展模式思维，才能真正解决环境问题。第二，要转变原有的以行政区域的划分管理方式，要从整体出发，系统全面地考虑环保问题，解决传统行政区域管理难以解决的问题。

（二）明确跨区域环保协调机构

《环境保护法》对跨区域环境保护协调机构进行了明确具体的规定。可以在环保部下设专门负责跨区域环境保护的管理机构，对区域内各部门、各地区的环境保护相关事务进行协调配合，提高环境保护的工作效率，加强区域之间的协调配合。环境监管协调结构要由有关部委成员组成。环境监管协调机构不同于以往的环境咨询委员会，主要负责跨区域环境问题的协调工作，而不是专家咨询。此外，还要设置区域性和流域性的执法机构，进行垂直管理。

可以在不改变行政区域负责管辖的情况下，根据具体区域的具体情况，逐一分析当地的生态系统和遭受污染的程度来进行区域环境执法，对跨省、跨流域环境进行具体的管理。在全国范围内推广流域管理机构。此外，还应该建立和推進环境保护垂直管理机制，这样可以有效避免地方政府的干预。应该对现有的跨区域环境保护协调机构作进一步的完善，发挥其最大效率。

以水资源保护为例，首先需要进一步加大对水资源检测平台的建设力度，增强平台的预测预警能力，及时发现问题，从源头减少水资源污染。其次，可以在对跨区域的水域进行监测时，应用一些现代的高科技技术，例如卫星遥感，提高检测的效率。最后，还应该从大局出发，从整体出发，综合考虑生态环境的保护，不能搞地方主义，只负责各自水域的保护而影响别的区域，出现问题提出利益兼顾的解决方案，保护水资源整体的生态环境。

（三）促进跨区域环境监管法制化

我国政府实行依法治国，要在政策层面上将跨区域环境监管地位提升，为立法提供依据。要重视跨区域环境监管的立法，不仅要对基本的原则和制度进行规定，针对具体的情况也要制定相关的政策和措施。要把跨区域环境监管的范围扩大化，不局限于行政区划的要素，还要考虑到生态系统中的尽可能多的要素，把这些要素都纳入跨区域环境保护的范围中来。此外，要对跨区域环境监管方面进行专门立法。

对跨区域协调管理，我国缺乏足够的法律规定和法律依据。目前的现状是只在《环境保护法》和《水法》有关于跨区域协调管理有规定，还有一些地方性法规和部门规章有规定，但并不系统全面。因此应该在法律效力更高的法律位阶制定法律文件，为以后地方立法和部门立法提供足够的法律依据。

另外，还应该为跨区域环境监管制定相应的程序法，做到每一个具体的程序都有对应的规定，提高办事效率。

（四）建立完善相关配套制度

首先，应该建立和完善相关的信息沟通机制。在出现跨区域环境问题时，涉及其中的政府部门和相关的管理部门应该及时沟通，第一时间分享彼此信息，而一个完善的信息沟通机制将提供一个良好的信息交流平台。应该根据实际需要，在各区域间建立和完善环境保护的信息沟通机制，保证跨区域内的各个部门、单位、公众之间都可以及时的、顺利的完成信息的交换和交流。这样做不仅可以为解决环境问题提出建议，还能够加强社会各单位和公众对环境保护的参与度，切实保障了每个公民的权利。

其次，应该建立和完善环境资源使用权交易制度。应该对这项制度的主体、范围、内容、规则都进行明确具体的规定，将政府的行政管理和市场的经济刺激结合起来，如资源的有偿使用、环境保护合同、排污交易制度等等。尤其是对于跨区域的环境资源使用权交易，更应该对其进行明确具体的规定，因为跨区域的环境资源使用权交易更容易产生纠纷，应该对跨区域的纠纷主体、奖惩措施和补救措施都作出详细规定。在法律上有明确的依据和专门的立法，不仅有利于提供一个良好的跨区域交易环境，也有利于后期解决矛盾和进行监督。

参考文献：

[1]于文轩.论我国跨区域环境监管制度之完善.长春市委党校学报.2014（3）.

[2]王雅楠.跨行政区域地表水环境管理的合作机制分析.社会科学：文摘版.2016（6）.

[3]蔡秀锦.我国区域大气污染联防联控法律制度研究.苏州大学.2014.

[4]殷培红、王彬.温室气体排放环境监管制度研究.环境与可持续发展.2012， 37（1）.

[5]韩兆坤.协作性环境治理研究.吉林大学.2016.

[6]曹厚良.跨界环境污染治理的环境执法研究.山东大学.2013.

[7]汪小勇、万玉秋、姜文、缪旭波、朱晓东.美国跨界大气环境监管经验对中国的借鉴.中国人口·资源与环境.2012（3）.

[8]王小钢.与时俱进，发展和完善一般性环境监管制度.绿叶.2011（1）.

[9]刘灿嘉、万玉秋.第三方服务在我国跨区域环境监管机制构建中的应用.环境保护科学.2010， 36（1）.

[10]倪咸林、杨志云.环境治理的制度创新与逻辑——以山西省为例.天津行政学院学报.2013， 15（1）.