福建省档案信息化发展研究报告

2017-07-12福建省档案学会

海峡科学 2017年8期

福建省档案信息化发展研究报告

福建省档案学会

为适应新形势下档案管理的新要求，本文对福建省档案信息化发展进行了系统研究，通过现状调查和总结，发现不足，比对国内外优势典型，面向未来发展趋势，从政策、机制、技术等维度提出了提升福建省档案信息化发展能力的对策和思路。

档案信息化发展

信息化正成为人类认识世界、改造世界的重要推动力。信息资源建设将成为国家信息化的核心内容。档案是重要的信息资源。档案信息化必将成为档案事业适应时代发展的战略选择。当前是档案事业改革发展的难得机遇期。福建各级档案部门要以“为党管档、为国守史、为民服务”的政治责任感和“时不待我、只争朝夕”的紧迫感，积极作为，科学谋划，以信息化为引领，推动全省档案事业实现超越发展，建成与经济社会发展水平相适应的全省档案事业发展体系。

1 福建省档案信息化发展现状

“十二五”期间，福建省档案部门高度重视档案信息化建设，立足福建档案工作实际，稳步推进档案信息化建设取得阶段性成果。

1.1 档案信息化组织领导

各级党委、政府更加重视档案信息化工作，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步加强和改进新形势下档案工作的实施意见》,7个设区市和部分县市区相继出台具体落实意见，对全省档案信息化工作进行全面规划和安排。财政投入加大，档案信息化建设经费作为专项经费列入各级财政预算，2014年以来，省政府批准设立省档案馆馆藏档案数字化专项资金近7300万元。

1.2 档案信息化基础设施建设

推进福建省分布式档案基础数据库项目，建成网络版的数字档案管理系统。结合全省各级国家综合档案馆馆库项目建设，构建了局域网、政务网、因特网三个物理隔离的网络平台，全省共有20个档案馆完成了数据机房和网络平台建设、18个档案馆正在建设中，为加快档案信息化工作奠定良好基础。

1.3 档案管理应用系统建设

2012年，省档案馆数字档案馆基础网络平台建设和应用软件开发工作基本完成。2013年至2014年，部分市县区全面完成分布式档案基础数据库项目(二期)建设和数字档案综合管理应用系统建设。电力、公安、银行等行业系统建成全省同业垂直统一的档案管理应用系统。完成福建省电子文件与电子档案数据接收系统、公共档案馆综合管理平台、档案查询利用管理系统、公共档案信息共享平台、福建档案信息网和档案实体安全认证智能管理系统等建设;完成福建省分布式档案网站升级改版，实现信息管理一体化、信息处理自动化、信息传输网络化。

1.4 档案信息资源建设

（1）推进档案数字化。截止2015年底，全省各级综合档案馆已数字化馆藏纸质档案122.85万卷，共6992.9万页；纸质档案157.9万件，共639.1万页；照片档案26.2万张，录音、录像、影片档案总时长2181h，其他档案数字化13.1万件。（2）电子档案接收进展顺利。省直机关共向省档案馆报送电子档案目录519005条；全省各级综合档案馆共接收文书类电子档案92933件，数码照片类电子档案97670张。（3）加大档案信息资源采集。其中，省档案馆采集1825期“福建新闻联播”，299期“八闽之子”，备份光盘1078张。

1.5 档案信息化管理制度建设

2011年以来，先后印发《福建省档案数字化工作安全保密管理规定》《福建省电子文件证照共享服务技术指南（试行)》《福建省电子文件管理暂行办法》，转发《关于推广应用电子证照创新政务工作模式的实施意见》《福建省档案馆收集档案范围实施细则》，公布《福建省国家档案馆管理办法》政府规章，助推福建省档案信息化和电子证照管理与应用工作。

1.6 档案信息化服务利用

省档案馆通过局域网开放的案卷级目录达25万条，文件级目录68万条，可查阅的数字化全文超过33万件。五年来，省档案馆提供档案资料127681卷（件）。整合分布式档案网站系统、公共档案信息共享平台和政府公开信息查询管理系统为福建档案信息网，实现全省档案信息和政府公开信息“一站式”共享服务。截止2015年年底，通过公共档案信息共享平台发布了开放档案目录6.6万条；专题档案44个专题6.61万条；网上展厅共285个7449张图片；视频档案166个专题324个视频，共享平台访问量达20万人次。通过政府公开信息查询管理系统发布政府公开信息5.1万份，查询浏览36.7万人次。全省10家综合档案馆建立微信公众号，实时发布档案相关信息，为社会公众利用档案提供便利。

1.7 档案安全管理工作

（1）强化档案数据安全。建立市、县档案馆档案数据在省档案馆的集中备份机制，全省已有88家市县级档案馆数据集中备份至省档案馆，福建省档案馆与广东省档案馆互为档案数据异地备份基地。（2）重视档案管理系统安全。配备了防火墙、入侵检测与防御系统、内网安全管理系统、网页防篡改、上网行为管理系统、网络防病毒系统等安全产品；开展档案信息系统定级备案、等级测评工作；档案系统安全工作纳入省档案局档案执法检查和监督指导的内容；定期组织档案信息系统安全应急预案的处置演练。确定档案门户网站安全管理责任，对接省网安办预警监控平台，实时有效地处置网站安全事件，实施24h网站安全监控。

我省档案信息化发展虽然进步较为明显，但也存在一些比较突出的问题体现在：一是档案信息化发展不平衡，区域和城乡之间差距明显；二是较多单位档案信息化基础设施薄弱；三是档案信息资源体系不够完善；四是档案信息开放与共享程度不高；五是档案干部队伍信息素养亟待提高。

2 国内外档案信息化发展现状及对比分析

近年来，国内外关于档案信息化建设的实践探索、理论研究非常活跃，在制度构建、标准制定、运转模式等方面的研究取得了长足的进步。

2.1 国内方面

2.1.1 档案信息化建设发展规划先行。海南、江苏、四川、上海等多个省市档案局均制定本省档案信息化建设实施意见或档案信息化建设规划纲要，力争在档案发展中取得先机。

2.1.2 档案数字化工作快速推进。除了涉密档案外，各地区都把档案数字化作为本地区档案事业发展规划的重要内容，提出了明确目标。档案数字化工作实行外包服务已成首选。

2.1.3 普遍重视电子档案接收问题。国家和部分省市相继出台了电子文件和电子档案的归档与管理的有关规定，多数省市档案馆已颁布《文书档案电子版接收规范》，开展相关技术培训，加强规范管理。

2.1.4 数字档案馆（室）建设成为主要抓手。一些地方依照国家《数字档案馆建设指南》，在推动数字档案馆建设方面已经先行一步，对档案信息化建设进行了尝试，并积累一定经验。青岛市档案馆在全国率先建成第一个数字档案馆，实现档案资源“数字化”、档案实体“虚拟化”、档案管理系统化、信息传递网络化、档案利用知识化等为标志的档案管理工作转型升级。

2.2 国际方面

2.2.1 数字档案馆研究方面。国外制定了大量数字档案馆建设和有关电子文件管理的相关标准和规范，建立元数据标准，成为国际数字档案馆标准体系的框架与基础。在美国、英国、法国、澳大利亚等西方发达国家，数字档案馆系统应用十分普遍，采用信息化手段管理电子档案已成为共识并在行业领域普及。同时，他们更倾向于建设向公众开放的、查询利用方便的数字档案馆系统。

2.2.2 档案信息资源建设方面。在“社会记忆观”“大档案观”理念影响下，国外档案信息资源内容涉及人类生活的方方面面。各档案馆非常重视地域特色和人物（家族）特色档案或某一方面专门档案的征集，形成独具特色的馆藏。档案信息资源由原有的单主体开发模式向社会化方式转变，有众多的志愿者参与档案各种业务，包括对馆藏档案或档案工作有浓厚兴趣、有某种专业特长、拥有某类档案的公民，高校、科研院所、教育部门、图书馆、博物馆、数据库开发商等组织机构的非档案专业人员都能参与档案管理，对档案信息进行开发和编研，档案工作人员扮演“辅导员型的档案工作者”的角色。

2.2.3 数字档案馆的利用方面。国外大多档案馆都向公民提供数字档案服务。美国国家档案馆从2010年至2014年的利用率逐年增加，拥有上百万访问量。相比，我国一些数字档案资源利用率不高。主要原因：一是档案利用方面思想还没有完全解放。受传统“档案”认知的影响，大多数档案馆只是提供数字档案给政府部门内部使用。二是宣传工作还不够充分。即便提供数字档案给“特定”人员利用，其实际访问量也不高。同时，应用社交媒体创新档案服务成为国际潮流。我国各级档案部门也积极开展档案服务手段、方式的创新工作。

3 档案信息化的发展趋势

以档案利用需求为引领，以信息化新技术为手段，两者的深度融合构成了档案信息化的未来发展趋势。

3.1 法制化方向

档案管理的目的是利用，社会化利用的前提之一是档案信息具有法律证据作用。信息化条件下，加快赋予电子文件或者电子档案法律证据地位是大势所趋；同时，档案信息化建设离不开电子和网络两个基本要素，必然产生信息安全问题。法制化趋势要求档案信息化建设既要符合国家记忆、国家证据以及信息科学发展的要求，亦要秉承安全原则，在加强监督以及运营管理的要求下，实现社会服务和法制规范的统一。

3.2 人性化方向

利用先进的信息技术为民众利用档案信息提供方便。搭建可靠技术平台，广泛接收各领域全门类多层级的电子档案数据，是服务的基础。利用高效逻辑分析技术，想民众之所想，减少操作环节，快速检索和定位信息，以声音、图像、视频等多媒体方式展示各类信息。根据个人的偏好和兴趣以及历史检索行为构建个人的信息管理空间，提供延伸、拓展的人性化信息服务途径，让更多人享受到更快、更便捷的信息网络技术，满足民众及社会发展的信息需求。

3.3 智慧化方向

智慧档案馆是智慧城市背景下档案馆发展的高级形态。结合云计算、大数据、物联网等最新技术，全面推进档案馆信息化建设，丰富档案馆藏资源信息，共享馆际IT 基础设施和馆际信息，建立全面感知的一站式服务，应用“智慧因子”转化档案信息为知识，实现知识的移动式主动推送服务，实现档案管理人员之间及其与利用者之间的业务协同和服务交互。

4 福建省档案信息化面临的发展机遇

4.1 国内外档案信息化发展新环境带来新机遇

《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要》）提出，从国际上看，开放政府和信息技术发展将档案推到政府治理和公共服务的重要位置。电子政务建设极大推进和实现了电子档案的形成、管理；云计算、大数据和移动网络技术的发展，给信息安全、隐私保护和数字记忆留存带来挑战。从国内看，“四个全面”战略布局、国家大数据发展战略和“互联网+”行动计划的推进，深刻影响档案工作的理念、技术、方法及模式；档案日益成为国家基础性战略资源；档案工作领域更加广泛、内容更加丰富、需求更加多样，地位和作用越来越重要。《纲要》给福建省加快推进档案信息化工作带来了新机遇。

4.2 福建省更加重视档案信息化建设

《福建省档案事业发展“十三五”规划》提出加快档案信息资源建设，推动档案信息化建设纳入各单位信息化建设和各地区智慧城市建设规划，探索档案数字化数据与电子档案的整合模式，实现不同格式数据的同平台有效利用，推进福建省分布式公共档案信息共享平台建设等规划。此外，《福建省档案信息资源服务与共享管理办法》、《福建省公路建设项目文件数据化管理规范》等地方行政法规、标准规范的编制为档案信息的服务与共享、组织机构文件数据化管理和应用提供了规范和指南，也给福建省档案信息化工作带来了新机遇。

5 福建省档案信息化面临的挑战

5.1 建立原生性电子档案凭证保障体系方面

建立原生性电子档案凭证保障体系，实现无纸化管理，是档案资源价值得以充分发挥的重要基础。当前福建省绝大多数领域还未建立起原生性电子档案凭证价值保障体系，电子档案的法律地位目前尚未得到承认。

5.2 建立文件过程控制规范体系方面

文件过程管理代表国际文件管理的先进理念。文件过程管理需要建立一系列规范体系，包括元数据、封装，以及管理平台的系统功能需求。目前，福建省绝大多数领域还未建立相关标准规范。

5.3 建立统一的档案管理软件标准方面

福建省缺乏统一的档案管理软件建设标准，各地区档案管理软件标准不一，导致形成的数字档案格式不一致，阻碍全省档案资源的整合利用。地区发展不平衡也增加了推动标准规范的执行难度。

5.4 互联网环境下档案信息共享平台的安全问题

一是外部人员（黑客）非法入侵导致安全性问题。据权威部门统计，在外部人员入侵网络的案例中，近25%来自于系统实施方有意留下的后门或者植入木马，以达到自己的目的。二是内部人员的违规操作或人为失误导致系统安全性问题。三是资金投入不足，导致硬件设备不稳定产生的问题，给储存的档案信息资源带来安全隐患。

5.5 档案信息化基础设施建设方面

与国内先进省份相比，福建省档案信息化资金投入相对较少，信息化基础设施建设相对落后，部分档案馆信息化管理设备配备和性能受限，既有的信息共享平台水平不高，也面临后期维护困难的问题。

5.6 复合型人才培养方面

新形势下，档案管理工作人员不仅需要扎实的档案专业知识，也需要熟悉互联网、物联网、数据分析等技术，才能满足档案管理需求。培养多层次、复合型、一专多能、一专多才的适应档案信息化建设需要的人才是个亟需解决的问题。

6 档案信息化的新型关键技术

新型技术应用是福建省档案信息化发展的重要技术支撑，要重点开展以下几个方面研究。

6.1 电子签章技术

电子签章在文件相应位置盖章时，系统能够识别签名者的实体印章，并在相应盖章部位为电子文件附上电子印章。这种技术能够通过识别实体印章确认盖章人身份，防止代签现象的发生。

6.2 档案信息隐私保护的新技术

传统的受限或自由访问情况下的隐私保护技术无法适应新要求。基于访问策略的档案信息访问控制能够确保信息资源利用请求是经过正确授权的；基于知识的信息匿名保护和隐私推理防范技术能够切断语义关系，从而确保信息发布者隐匿档案信息不被搜索者推导而发现。

6.3 档案数字资源整合方案

不同区域之间文档格式和存储介质的不兼容是档案资源整合共享中的一个关键问题。Digital Vellum档案数字资源整合方案采用云技术，整合不同来源、不同格式、不同历史时期的数字档案，为档案资源存储提供足够空间，有利于向用户高效提供快捷、便利的服务。

6.4 射线识别技术（RFID）

射线识别技术是物联网在档案管理中应用的关键技术。它通过采用无线射频方式，无需借助机械或光学接触，自动识别目标对象然后获取所需数据，从而“感知”实物档案生存环境。

6.5 数据挖掘技术

档案资源信息加工或者转化为知识，离不开数据挖掘技术。数据挖掘技术通过数据建模对海量数据的整理与分析，帮助档案管理人员查找数据分布的关联性，探索客户行为规律，提出管理优化或调整服务内容和方式的建议意见。

7 福建省档案信息化建设目标

按照《关于进一步加强和改进新形势下档案工作的实施意见》的精神，对照我省档案信息化现状，当前和今后一段时期，福建省档案信息化建设目标主要是：

一是加快推进、全面完成全省分布式档案基础数据库项目建设任务；二是建立全省统一的档案管理系统（软件）标准；三是加大档案信息化基础设施、设备建设的投入；四是培养适应档案信息化建设需要的复合型档案工作人才；五是出台相关规范标准，为推进档案信息化提供制度性保障；六是开展电子档案移交工作，逐步实现立档单位电子档案或纸质档案的数字化副本同步向同级国家综合档案馆移交；七是探索档案数字化数据与电子档案的整合模式，实现不同格式数据的同平台有效利用；八是加快档案信息资源建设，推动档案信息资源建设纳入各单位信息化建设和各地区智慧城市建设规划。

8 福建省档案信息化建设思路

要紧盯目标，坚持稳健与快速相结合的方针，推进福建省档案信息化建设发展。为此，必须重视以下几方面工作：

8.1 完善环境保障

完善环境保障包括人们思想观念的转变、档案事业管理体制和机制的理顺，以及构建纳入机制和相关社会服务体系的健全完善等。

一要转变思想观念。不断深化认识是有效推动全省档案信息化发展的前提，推动福建省档案信息化水平的提升，需要建立在对全省经济社会活动及其信息化环境正确认识的基础上。

（1）加深对“档案是资产”的认识。档案作为人类社会的原始历史记录，不仅是人类社会的宝贵资源，也是社会的重要资产。机关、社会团体、企事业单位从事各项职能活动都会同时形成两种“产品”，一是“物质产品或服务”，另一就是记录和反映这些活动的“精神文化产品”，即档案资产。档案既然是资产，资产责任主体就有责任和义务管理好并使其世代传承。

（2）加深对“没有信息化就没有现代化”的认识。计算机技术和通信技术的融合与应用，从根本上改变了信息的产生、处理、传输、存储的方式。这种改变推动了经济社会结构、生产方式以及人们生活方式的彻底变革，也从根本上推动了档案事业的发展与变革。档案信息化成为新时期档案工作的核心任务，是推动档案管理科学化、现代化的必然选择，更是推动档案信息资源面向社会实现共享的必由之路。

二要理顺管理体制和机制。档案事业管理体制和机制科学与否，关系档案事业中各个要素能否得到合理配置、各方力量能否得到有效激发的关键因素。必须明确福建省各级人民政府和各单位内部的档案部门、业务部门、信息部门、效能监督部门之间的分工与协作关系。

（1）档案部门负责监督、检查和指导各业务部门档案信息的生成和归档工作，并接收具有保存价值的档案信息，为各机关和公众提供档案信息服务。

（2）各业务部门接受档案部门的监督、检查和指导，并负责按统一要求向档案部门归档。

（3）信息部门按照档案部门提出的需求和标准，为档案部门提供开展档案信息化所需要的信息设施和信息技术支撑。

（4）效能监督部门对档案部门、业务部门、信息部门档案信息化工作进行考核和审计。

（5）必要时，组建跨部门的协调机构，协调和处理档案和档案信息化管理领域中的各机构的关系和重大问题。

（6）对于企业，所在地的档案行政管理部门负责加强对企业档案信息化建设的引导。

三要建立同步纳入机制。能否科学统筹和构建档案信息化发展体系，事关档案信息化事业的成败。从信息资源的归属和安全角度来看，信息化工作中产生的信息资源如果没有统一归集，终将散失在各级、各单位的存储介质中，造成信息失存、失控和失密。而档案信息资源的统一归集管理，正是档案管理部门的重要职能，也是档案信息化的重点任务。将档案信息化事业同步纳入全省信息化战略，势在必行。

（1）在制定全省信息化发展战略、规划各类具体信息化建设项目时，应充分考虑档案信息化的需求，充分征求和采纳档案部门的意见。

（2）将档案部门负责同志纳入全省信息化建设领导小组成员名单。

（3）将档案信息化专家纳入各信息化项目建设的顾问或咨询专家团队，在项目论证、评审鉴定时充分听取档案信息化专家意见。

（4）将档案信息化项目建设的人财物保障纳入全省信息化战略的保障内容。

四要培育和完善社会服务体系。单靠档案行政管理部门并不能完全胜任档案信息化的所有工作，档案信息化工作需要多方社会力量的参与。

（1）出台政策吸引社会力量参与档案信息化工作。鼓励档案管理系统软硬件提供商、信息安全服务商、高等院校、科研机构、咨询机构、行业协会等各类服务组织，投身档案信息化事业，承担部分重复性、技术性或智力性工作的外包业务。

（2）制定标准规范服务过程和服务方法。随着信息化事业的推进，要逐步提高信息化行业服务标准，引导市场竞争向高质量、高效率、低成本方向良性发展。

8.2 加强保障条件建设

档案信息化建设所需的保障条件包括硬件设施和部分应用软件。

一是完善网络条件。继续推动全省机关政务网的互联互通，实现省、市、县、乡、村政务网全面覆盖；不断扩大全省机关内部办公网络横向互联和纵向贯通；加快推进政务网和内部工作网络与档案数据网络的接入工作，为档案信息资源的统一归集提供基本条件。提高网络技术标准，确保满足不断提高的安全、速率和带宽要求。加强网络的运行管理，维护网络7×24h安全、可用和畅通。

二是配置和更新必备硬件。加大政策支持，积极筹措资金，配置必要的机房、计算机设备、输出设备等硬件设施。更换或升级部分不能适应新要求的老旧设备，定制或者研发特定要求的设备设施。

三是单独规划特定的基础设施。针对档案信息化的基础设施，如档案数字化加工常用的各类扫描仪、照相机、存储设备等，需要进行单独考虑和规划。设备投入使用前，严格安全检查或进行相应改造；加强使用全过程的安全管理，防止失密或泄密事件发生。

四是推广档案信息管理系统全覆盖与应用。档案部门只有率先实现信息化管理，全省档案信息化才有成为可能的条件。当前，要加快推进电子文件管理系统和数字档案馆的建设和运行，建设大容量的信息资源数据库，大规模开发用户的访问服务管理系统，配置大型、高速、便于扩充的规模型集群系统，以及高可靠性的信息安全存储系统、数据库管理系统和其他相关系统等。

8.3 推进规范建设工作

省档案行政管理部门应积极组织贯彻落实国家档案信息化相关标准和规章，结合福建省情和档案信息化发展实际，加快制定与档案信息化工作相关的法规、规范、标准、制度指南及其实施细则等规范性文件。

8.3.1 健全法规政策

档案信息化也是一项动态发展的工作。电子化、自动化、网络化、智能化的工作内容和方法本身也是不断发展和变化的过程，这个发展和变化的过程必然产生许多新的问题，一些重大问题需要上升到法律法规的层面进行调整和规范。

（1）电子文件的凭证作用。电子文件是档案信息化后档案管理的根本对象，其凭证作用涉及权利和义务关系的重大问题，也涉及到档案信息化工作的价值问题，迫切需要进行调整和规范。一方面“电子文件”这个名称在不同规范性文件里说法各异，有的称之为数据电文，有的称之为电子公文，有的称之为电子数据，有的称之为数据信息或信息数据等等，没有进行顶层规范和统一。随着对“电子文件”认识的加深，有必要规范早期出现的各种称呼。另一方面，我国《电子签名法》虽然对电子签名的效力进行了确认，在具体的法律诉讼中，国内法官也采信了诸如手机短信、微信聊天记录等一些电子文件的证据作用，但还没有系统、全面和直接阐述电文文件凭证作用的法律或法律条款。

（2）电子文件开放原则和内容。中办、国办《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）对开发信息资源的战略意义和政策导向做了深入阐述。福建省在推进档案信息资源开发利用的过程中应高度重视电子文件这一数量庞大且具有独特价值的战略资源，将其纳入开发利用的总体战略，积极实施推进。但是，电子文件不当开放的风险也十分突出，这种风险不仅会导致电子文件自身的损失，而且会造成历史文化、政治、经济、军事安全等方面的连带损失，造成社会公众的间接损失。应将电子文件开放原则和内容纳入全省风险管理框架，也就是说，将确定电子文件开放原则与内容视为“全省安全体系中的关键要素”，从全省战略层面予以高度重视，从战术层面对电子文件的开放界定其原则和内容。

（3）支持和引导的政策。档案信息化这项新事业的定位和发展途径，都离不开政策的引导和支持。当前，迫切需要将档案信息化作为信息资源开发利用的重要内容，纳入省委省政府、行业、地方信息化之中，纳入相关地方和行业信息化发展的战略行动中，并制定与信息社会发展要求相适应的档案信息化规划和攻关计划。档案行政管理部门应当推动并牵头促成这种政策引导，但绝不是档案部门“单打独斗”或关起门来推进档案信息化事业。

8.3.2 制定标准和规范

档案信息化过程中遭遇的各种操作规程问题，需要通过标准规范来解决，并通过标准或规范普及优秀的档案管理实践经验，统一管理方法，减少低水平重复，促进信息共享和交流。

（1）尽早构建标准体系。信息技术日新月异，早期的标准规范逐渐不能适应技术和管理的新态势，技术发展也不断产生新的标准需求。应当全面梳理文件和档案管理领域现有标准的基本情况，厘清哪些标准已经失效，哪些标准需要修订或完善，哪些标准需要加快制定以填补空白。实际操作中，优先考虑急需的标准和规范，如电子文件存储格式的标准、电子文件永久保存的管理规范、电子文件全程管理（一体化管理）标准等。在标准搭建的过程，要认真考虑各种标准的一致性和协调性，科学部署，有序推进。

（2）考虑国家标准制定过程较长，建议近期出台福建省档案信息化工作指南或实施意见，出台电子文件相关规范制度，逐步提升全省电子文件管理工作的规范性、标准性。

（3）积极采纳和借鉴国际标准，执行国家标准。国际档案理事会提出的ISO15489标准已成为多数国家的共识，采纳国际标准与否成为一个国家文件管理水平高低的评价标准之一。福建省也应该全面贯彻落实ISO15489标准，并据此细化相关规范，并完善和改进我省标准，推动福建标准上升为国家标准，引导全省档案信息化工作和文件管理水平再上新高度。

（4）加强标准的宣传贯彻。加大新标准和规范的宣传教育力度，提高标准推广和实施的效果。

8.4 提升档案信息资源管理水平

档案信息化的任务之一就是把档案作为一种资源，结合新技术新手段，对档案进行加工、分析和整理，挖掘档案价值，服务社会经济发展。

8.4.1 创建和扩大资源

档案信息资源通过信息化手段，成为计算机能够识别和处理的数字档案信息资源。档案信息资源是档案信息化的立身之本。在技术手段不断更新的背景下，资源本身的重要性更为彰显。档案管理部门应抓住机遇，千方百计扩大档案信息资源。

（1）融入业务职能归集档案资源。从档案管理角度来说，资源来自于业务职能，什么样的业务职能产生什么内容的档案资源。要深入梳理各级政府机关、社会团体业务流程，发现信息资源产生点，确定信息资源管控点，依据内容，采用价值判断方法，完善这些文件或电子文件信息资源的收集归档范围，结合信息化技术，实现颗粒归仓、应归尽归。

（2）加大监控力度归集档案资源。从长远来看，要赋予档案管理部门全程监控各业务职能产生的电子文件的权限和职能。这也符合电子文件全生命周期管理理论。档案部门全程监控电子文件管理也符合业务流程优化的基本精神，在这种全程监督下，克服政府机关、社会团体或有关单位政出多门、职能分割、过程失范的弊病，使之具有整体性、统一性，促进信息透明化、行政高效化。而监控过程，既是文件或电子文件质量与效率的管理过程，也是文件或电子文件等信息资源归集的过程。

（3）加快存量档案数字化工作。存量档案数字化后，形成内容相同的数字形式的档案信息资源，可以实现快速检索、异地传输、远程利用，大大提高档案信息的易用性；也可以减少档案利用时对原件的物理接触，有利于档案原件的保护；同时，数字化后的档案信息资源，可以汇集存储、跨库检索和综合开发，满足更广阔的资源整合和资源共享需求。

（4）注重全格式数据信息收集。档案原文信息可能包含文本、图像、数据、声频、视频等多种媒体格式，应采取措施，确保各类格式的档案原文或原生电子文件统一归集，提高档案信息资源的数量和质量。

（5）有计划地建立全省电子文件中心。将我省各级政府机关的内部业务数据和履职政务数据全部归集到一个数据信息平台，具有永久保存价值的电子文件，应进行集中管理。这对于提高信息化时代全省对内的资源控制力与对外的综合竞争力都具有十分重要的意义，也为日后建立或接入国家电子文件中心提前做好准备。

8.4.2 实施高效资源管理

档案信息资源创建后，需对其实施有效管理。

（1）改变档案管理方式。信息化条件的档案管理的主要对象，是海量产生的电子文件。依靠传统的分类、著录、整理的方法处理电子文件，无法适应信息化要求。海量的电子文件，单靠人力手工永远也无法完成处理。对此，必须依靠计算机技术，在电子文件管理平台上，实现档案分类、著录、整理、统计、查询检索等业务的自动化高效和精准处理。而传统档案的编研、分析、展览、价值传播等工作，可以借助计算机语义网技术、泛在学习技术、数据挖掘和大数据技术、物联网技术，推进档案管理泛在智能化，实现我省档案管理质的飞跃。

（2）构建新型档案管理方法。强化传统的好做法，引入新的管理方法。第一，要强化集中统一管理原则。但有别于传统方式下的集中统一管理，在档案信息化事业中，强化集中统一管理是从对档案（管理对象）的集中统一管理扩展到档案信息管理过程（文件全生命周期）的统一管理，同时，档案信息管理也要从部门机构层面的集中管理扩展到全省甚至国家层面的集中管理。第二，要强调档案部门在档案信息集中统一管理过程中的全程监管作用和职能。在传统方式下，档案部门居于文件或档案管理流程的后端，是最终永久保管文件的专业部门。但信息化条件下，保障档案信息或电子文件真实性、完整性、可用性、安全性的许多要素都贯穿于文件管理的各个阶段，应由档案部门负责全过程的监督管理，提前控制文件管理质量，克服分段式、分散式管理弊端。第三，试点建立档案信息审计制度。推动将档案信息的管理作为我省政府机关绩效的评估指标之一，纳入职能部门审计项目之中，纳入领导人员离任审计内容，促进政务数据部门提高管理水平，更好地使用档案信息等公共资源。

（3）加快“双套制”向“单套制”的过渡。电子文件保存“双套制”或“双轨制”是过渡时期的权宜之计，无法全面应对电子文件的运行和保管。第一，音视频、数据库、多媒体等类型的文件无法打印，第二，一些电子文件被打印后，因脱离其计算机系统而损失证据效力，第三，“双套制”大大增加管理成本，也耗费纸质资源。福建省应克服对“双套制”的依赖，加快缩短“双套制”过渡时间，尽早实现“单套制”管理。

8.4.3 创新资源服务方式

通过信息化手段，提升档案管理水平，其目的是为了实现档案信息资源的有效利用，促进档案信息资源的价值转化，服务经济社会发展。

（1）开展多元化网络服务。第一，完善档案信息服务平台功能。应全面具备检索、复制、下载、咨询和开放利用服务等基本功能，以满足公众的基本信息需求。第二，提高查询速率，优化平台构架和技术参数，考虑足够的并发带宽，提升公众的使用的良好感受。第三，扩展信息开放内容。转变“保密前提下的开放”观念，在涉及公众切身利益方面的档案信息，基于“开放前提下保密”的理念，不断挖掘和扩大档案信息的开放程度，简化审批手续，还公众知情权，避免把“鲜档案”管理成“死档案”。第四，试行实时咨询方式，通过档案信息服务平台积极开展与用户实时互动交流，解决公众在档案业务上的实际问题。第五，加快利用网络社交媒体。积极推动社交媒体的运用，吸引最广泛的民众参与档案信息服务工作，提高档案信息服务的号召力和影响力。

（2）开展专属定制服务。第一，依据客户需求，按照客户课题或者内容偏好，组织档案管理专家，采用大数据技术和泛在智能技术，专题、专门、专项开展深度编研，实现高端知识专属服务。第二，逐步培育和扩大客户群体，逐步实现档案信息服务大众化高端化兼有。条件成熟时，按市场机制，引入社会力量，不断提升服务质量。

（3）开展定向咨政服务。有针对性地开展人大提案、政协建议的分析调研工作，发现基层百姓需要解决的迫切议题、当前社会治理热点提议，挖掘档案信息，提出决策辅助、资政参政服务。

（4）开展文化传播服务。积极开展内容丰富多彩的档案文化宣传活动，挑选极具档案味的题材，举办3D档案网上展厅、专题文化展、对外交流展、电子出版物等等，形成对社会公众的视觉冲击和心理冲击。吸引广大民众像在图书馆、科技厅、电影院过双休日一样，双休日到档案馆发现历史、发现文化、发现与自身密切相关的信息。

8.5 规范应用系统建设

只有构建档案管理应用系统，才能履行信息化条件下档案管理的职能。从技术角度来说，主要包括应用系统的设计、实施和维护，从管理角度来说，主要是控制好系统功能和推广应用等。

（1）制定和完善福建省档案管理系统通用功能需求标准。国家已经出台了《数字档案馆建设指南》和《电子文件管理系统通用功能需求》等相关标准。福建省要贯彻落实这些标准，必要时应结合管理实际，提出不低于此标准的全省档案管理系统通用功能需求标准。

（2）禁止采购不合格或未经测评认证的档案管理系统。从管理和审计角度，加强检测和监测，严要求、高标准搭建档案管理系统。

（3）遵循模块设计、分层实现，循序渐进原则，推进档案信息系统设计建设。第一，档案信息系统应与政府机关各职能管理系统相衔接，确保档案部门能实时对各业务职能部门产生的电子文件、电子档案的收集、整合、控制和传输。第二，留有一定的预留接口，能够适应政府机构调整、职能变化后有关业务系统的接入。第三，要依据国家和福建省档案信息化建设的规定、规范设计档案信息系统的软件。第四，要具备适应多种文件存储格式、适应复杂权限控制、满足电子文件全过程监控和综合利用的需要。

（4）加强档案信息数据库的灾难恢复与备份管理。为防止系统故障或操作失误或意外灾害造成档案信息丢失，应对档案信息数据进行容灾备份，采取合适的备份方式，并实现异地备份，加强系统常态化实体巡检和技术巡检，确保重要档案信息安全。

8.6 完善安全管理体系建设

档案管理部门要联合相关业务部门，从技术和管理两个方向的四个要素，共同构建严格的安全制度，切实维护档案实体和档案信息安全。

8.6.1 提高管理安全水平

要从顶层制定统一的档案实体和档案信息的安全管理方案，包括规划、预案、应急措施、检查手段和惩处等方面。其次，要逐层逐级贯彻落实安全方案，明确操作规程和职责分明且相对独立的岗位责任，明确不越权管理常态和越权限制条件；定期开展预案演练和应急处置演练，积累经验，提高快速反应能力，防患于未然。

8.6.2 提高环境安全水平

从网络环境安全和防范自热环境破坏两个方面开展工作。在确保网络环境安全与信息传输通道安全方面，第一，要明确什么内容范围的档案信息可以在互联网络或社交媒体上公开，什么内容范围的档案信息可以在内部办公局域网上运行。第二，对于不同的功能应用，需要在技术上采取不同层次的安全技术，如远程访问安全技术、传输层安全机制和应用层安全机制，或者进行多种安全机制的综合运用，采用身份认证、数字签名、加密技术、统一权限控制、防病毒等技术手段，防范人为破坏或病毒感染。自热环境破坏方面，要提高风险防患意识。我省各地均有自身独特的自然环境，沿海和山区的自然灾害发生也呈现一定的规律性。各地区各部门和单位要结合本地区特点，做好防御性工作，雷区加强防雷，山区加强防山洪、泥石流、山体滑坡等地质灾害和防潮措施，沿海做好防台风海啸工作，震区加强防震演练和应急管理。

8.6.3 提高档案工作人员的安全工作水平和能力

对相关档案工作人员进行有效的安全教育和管理，是维护档案信息安全的重要手段之一。首先，要制定清晰的安全操作规程，以此规范和约束档案作业人员行为，提高其安全操作能力。其次，加强培训提高档案工作人员的安全意识和管理技能，促进档案工作人员理解并自觉遵照操作规程进行规范化作业，掌握文件安全管理的方法，甚至引导工作人员激发主动性，发现和改进档案信息安全管理方法。再次，加强外包人员的安全管理。档案信息化过程中，社会力量参了一些重复性劳动、技术性工作和智力性工作的外包任务，但业务外包不等于不管。任何外包性质的工作都必须在档案管理部门的控制之下，防止档案信息被人为窃取，保障档案信息安全。

8.6.4 提高数据安全水平

数据安全是维护档案信息安全微观层面的首要技术要素。第一，为减少甚至杜绝因为系统漏洞造成文件的损失，要选用质量过硬的符合国际标准、国家标准、行业标准和我省标准的软硬件系统设备和存储载体。第二，采取标准格式存储。系统差异性造成文件格式不兼容，导致电子文件不可读，是档案信息化发展的一个攻关难题。当前，福建省要优先使用XML文件格式或PDF文件格式保存电子文件。第三，开展备份工作。备份可以应对系统崩溃、天灾人祸、误删除操作等风险。备份硬件时，只需备份关键硬件；备份软件和信息时，需要全部备份，以便系统崩溃之后快速还原。第四，开展电子文件迁移。若电子文件系统改变或者电子文件不能采用标准格式存储时，把电子文件从原有系统向新的保存或管理系统复制，维护档案信息安全。

8.7 重视高端人才培养

档案信息化事业所涉及的专业知识正在快速更新。档案信息化事业不仅需要既懂信息化技术又懂档案专业的复合型人才，也需要更为专业的档案人才、技术人才、管理人才。福建省要加快建立以管理型人才为基础、复合型人才为重点、高科技专门人才为骨干的档案队伍体系，满足档案信息化建设和发展的需要。

8.7.1 加强师资队伍建设

扩大视野，立足全国甚至国际，引入符合档案信息化各专业需求的高层次人才，进入档案管理部门任职或者高校任教，推动福建省档案信息化建设事业或者为我省档案信息化事业培育先进人才。加快高端人才内部培养，有计划地发现、培养、储备一批专业型、技术性强的高端人才后备梯队，提升现有档案队伍的综合素质，促进全省档案信息化发展战略实施。

8.7.2 加强教材体系建设

进一步促进教材建设，提高档案管理人员和工作人员编写教材的积极性，编印更多符合信息化未来发展方向的教材、对当前工作比较有指导意义的实务教材。同时，引导管理人员、高校机构和社会力量加强协同合作，鼓励与省内外高校、社会团体和企事业单位中有档案专长的专家进行合作，利用多方资源提高教材总体质量。

8.7.3 深化在职实训教育

坚持在实践中锻炼和培养人，积极搭建多种多样的人才培养平台。一是开展同业交流，拓宽横向视野，吸取同行智慧和经验做法，实现共同提高。二是组织专题研讨，细分论题，开展深入研究和分析，攻克急需解决的难题。三是开展对台交流，发挥地缘优势和文化优势，积极借鉴和学习台湾地区先进理念和做法。四是坚持项目带动，部署一批专门项目，指派相关部门或单位推动项目落地，通过项目建设，培养和促进人才成长，实现项目和人才双丰收。

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