新时期中国农村精准扶贫的模式选择*——兼论湛江市基本公共服务均等化战略实施

司俊霄

三农研究

新时期中国农村精准扶贫的模式选择*
——兼论湛江市基本公共服务均等化战略实施

司俊霄

(广东海洋大学管理学院，广东湛江524088)

以经济新常态为背景，回顾了精准扶贫模式的学理和案例研究现状，认为精准扶贫模式创新应与农村基本公共服务均等化实践结合起来，建构具有地方特色的多元扶贫模式将是未来研究的重点。对比湖南省“四跟四走”、陇南市“电商扶贫”、阜平县“金融扶贫”等成熟经验，结合湛江农村基本公共服务均等化战略推进情况，建议从教育扶贫、金融扶贫、项目扶贫、医疗扶贫、电商扶贫五个方面着手，提高扶贫的精准度，以期持续改善人民生活质量。

精准扶贫;基本公共服务均等化;农村;模式

我国的反贫困战略大致可分为三步:其一，邓小平提出共同富裕思想，先富带后富;其二，2010年我国GDP达到41．3万亿元，人均GDP突破3万元，基本达到总体小康水平;其三，十八大确立到2020年全面实现小康社会的宏伟目标。目前，我国已进入脱贫攻坚的重要时期，每年的10月14日定立为扶贫日，出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于进一步加强中西部扶贫协作工作的指导意见》为精准扶贫工作指明了方向。

精准扶贫与农村基本公共服务均等化具有高度的契合性。开展精准扶贫能够精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，物质和精神扶贫两手抓，能够增强农村公共产品供给能力。农村是反贫困的主战场，推进农村基本公共服务均等化可为全面脱贫提供兜底保障，改善人民生活质量。尽管“十二五”期间，贫困治理成绩显著，但以年人均2 300元的标准计算，2015年仍有5 575万人处于贫困线以下［1］。

如何将中央精准扶贫政策落实到位，关键在于精准扶贫模式的本土化，借鉴他山之石，因时因地制宜地创新扶贫模式。做到“扶持对象精准、扶贫项目精准、资金使用精准、扶贫措施精准、驻村帮扶精准、脱贫成效精准”，以脱贫摘帽为支点，撬动整个农村地区基本公共服务均等化水平再上一个新台阶。

一、新时期我国精准扶贫模式研究进展

(一)学术理论探究

根据我国当前扶贫开发的实践，主要的实施模式包括:产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳动力转移培训就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、基础设施扶贫、科技扶贫、金融扶贫、文化扶贫、生态旅游扶贫模式［2］，各地根据资源禀赋、区位优势和政策供给，合理选择扶贫方式，形成各具特色的扶贫秩序。互联网、新媒体、云计算、大数据等研究的成熟与应用，为精准扶贫提供了新的研究工具，推动了扶贫治理理论的革新与升级。区域经济、空间资本和社会资本等基础理论，为集中连片特困地区的扶贫开发工作提供了智力支撑［3］。

近年来我国学术领域的创新与突破均实现了学科交叉、理论交叉、领域交叉，且以问题为导向的理论融合与渗透也促进了学术理论的发展。关于精准扶贫问题的研究，该研究结果依然适用。不同的学者从不同视角进行探究，为实践工作者提供了新的启发。张鸿雁指出贫困已成为一种社会性问题，要彻底解决这样的“特殊短板”，就必须实施精准化社会治理［4］。向运华运用实证研究方法，得出结论:教育、医疗、基础设施等保障性公共服务对居民家庭收入和贫困状态起着显著作用，完善的社会救助体系可以发挥减贫的效用［5］。同春芬利用“互联网+”技术进行精准识别、管理和帮扶，实现二者的有机融合，搭建扶贫信息综合平台，形成政府、市场、社会合力治贫的新模式［6］。莫光辉从精准识别贫困人口、精确把握致贫原因、滴灌式的精准帮扶和共享发展成果进行精准扶贫内涵解读，提出贫困治理突破路径在于坚持人本理念，构建全面全程的精准化机制，完善政府主导的多元参与格局和贯彻五大发展理念的价值导向［7］。宫留记则强调政府主导与市场化耦合的扶贫新机制，主张设立《扶贫法》，明确政府与市场的边界，总结出三种扶贫新模式:公私合作、政府购买服务、资产收益扶贫和电商扶贫［8］。向延平进一步研究了农村资产收益扶贫模式，指出土地资源收益扶贫模式、旅游资源收益扶贫模式、劳力资源收益扶贫模式、投资收益扶贫模式、理财收益扶贫模式等是现阶段农村精准扶贫的最优选择［9］。张永山以四川为例，指出目前民间资金参与精准扶贫过程中存在诸多困难和问题，主要模式有PPP、“政企银农”、村企共建，以后者为主［10］。

新中国成立以来，长期将消除贫困作为政府工作的头等大事，出台了一系列扶贫政策和计划。早期主要以政府救济的形式进行帮扶，随着家庭联产承包责任制度的推行，扶贫工作才正式步入正轨。《国家八七攻坚计划(1994)》《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010)》《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020)》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，充分体现了政府顶层设计的连续性，扶贫对象由贫困县、贫困村到集中连片贫困地区，区域性扶贫步伐加快。多学科、多工具、多途径的精准扶贫模式遍地开花，传统“大水漫灌式”的扶贫模式逐渐被淘汰，精准化的扶贫模式将带领群众共同奔向小康，见图1所示。

图1 我国扶贫模式演进轨迹

(二)个体案例研究盛行

精准扶贫的重心是帮助贫困户脱贫，在帮扶过程中形成了大量的扶贫个案，新闻媒体报道也层出不穷。诸多学者对地方开展精准扶贫的创新案例进行剖析总结，凝练核心制度，产生了一批具有代表性的成果。李鵾对恩施龙凤镇综合扶贫综合改革试点进行跟踪观察，发现七项“到户到人”①“到户到人”是指扶贫到户，定位到人。具体有:精准识别到户到人，分类动态管理到户到人，结对帮扶到户到人，产业扶持到户到人，搬迁改造到户到人，教育与就业培训到户到人，供养救助到户到人。制度［11］，陈希勇提出“五力”模型［12］，即政府、专业合作社、专家、咨询机构和贫困农户共同构成产业扶贫的核心力量，而庄天慧等提出“政府―市场―社会―社区―农户”五位一体的贫困治理模式［13］，张桥分析了海南省贫困地区的四种旅游扶贫模式［14］，毛峰评述了重庆乡村旅游扶贫模式推广价值［15］。谢玉梅介绍了贵州雷山县银保互动小额信贷精准扶贫模式［16］，杨云龙比较了政府主导型、金融机构主导型、产业金融、互联网金融、电商平台+金融、国际金融组织、社会扶贫组织等七大类金融精准扶贫模式，进行了优劣和效果分析［17］。

研究区域有民族地区、集中连片特困区、农牧区。尼玛次仁等从拉萨净土健康产业为考察对象，指出农牧业特色产业帮扶是西藏精准扶贫的典型模式，其帮扶机制包括组织参与机制、利益联结机制和自我发展机制［18］。李武研究“互联网+”背景下农产品供应链的精准扶贫模式，分析“沱沱工社”运营机制，提出少数民族地区扶贫路径［19］。王苏敏探讨了蒙古族村落新型脱贫模式［20］。王晓毅主张在生态补偿机制和碳汇交易机制基础上，实行生态扶贫模式［21］。赵金成等根据甘肃、贵州的实践，总结出林业精准扶贫的“三挂钩，六到户”模式［22］。

此外还有拉美地区“社会养老”“发展极”“满足基本需求”“社会保障方案”等国外扶贫模式对我国的启示与借鉴，对新时期扶贫起了重要的推动作用。由于开展精准扶贫的时间还不长，很多模式和机制处于探索中，扶贫措施各不相同，使得相关研究比较零散，存在诸多局限。新媒体、新技术的应用，给精准扶贫增添了一抹亮色。精准扶贫实质上是对农村基本公共服务均等化“作业”进行“查漏补缺”的过程，而离“作业”上交时间只有3年了。精准扶贫的时效性、紧迫性和阶段性要求新时期研究重点是精准扶贫模式的应用，通过比较筛选出符合地方实际的精准扶贫流程，规定动作与自选动作相结合，从而持续改进农村基本公共服务质量。

二、基于案例的精准扶贫模式研究

结合地方政府精准扶贫创新实践，通过对比分析湖南省、陇南市、阜平县三地的扶贫模式，深化对模式内涵的理解。中国扶贫由单纯经济扶贫到多元化扶贫，注重基本公共服务均等化的实现。传统输血式的扶贫转变为造血式扶贫，强调脱贫内生动力。

(一)产业扶贫——湖南“四跟四走”

湖南的贫困面广和程度较深，有51个扶贫工作重点县，其中国家连片特困地区县37个。贫困村8 000个，占行政村总数的19．23%，主要分布于武陵山和罗霄山片区。目前，湖南还有贫困人口445万人，贫困发生率为7．8%［23］。通过建立贫困对象的动态监控调节机制，坚持实施产业扶贫战略，“十二五”期间减少贫困人口540余万人，脱贫成效显著。其主要经验表现为以下方面:

1．主要内容

坚持精准施策，建立贫困对象一家一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施的政策制度，推动水、电、路、气、房、环境改善“六到户”;在产业扶持上，探索“资金跟着贫困对象走、贫困对象跟着能人走、能人和贫困对象跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”新模式;助学就业上，实施雨露计划和“一家一”助学就业工程;在扶贫绩效考核中，坚决杜绝搞平均主义、吃大锅，指定符合各地情况的考核指标，出台激励措施;确立湘西地区为扶贫主战场，重点是集中连片地区的脱贫工作。

2．扶贫方法

财政扶贫。利用财政专项扶贫资金的60%以上用于产业扶贫，其中70%以上用于支持有劳动能力的扶贫对象发展生产，将普惠政策与特惠政策相结合，形成差异化扶贫政策，按人均2 000元的标准精准扶持建档立卡贫困人口，确保扶贫专项资金向贫困农户倾斜。针对有脱贫愿望和发展能力的贫困户，由政府出面进行帮扶，以贷款贴息/以奖代补的方式予以支持。

企业带动。大力扶持龙头企业，打造精准扶贫“企业+”新引擎，吸引贫困户就业。由贫困户个人或团体提出利益诉求，以购买社会服务的方式，将国家专项扶贫资金委托给社会信誉好、经营良好和责任担当的涉农企业、农业合作社与家庭农场，进行项目统一开发、管理、经营和核算，各方建立起契约关系，确立责权利边界，将项目取得的收益同贫困户按比例进行分红。

分股到户。根据贫困户自己或团体意愿，通过将贫困户的政府扶持资金、自留地、林坡湖塘等生产资料按市场平均水平进行折价，以股份的形式投入到涉农企业、农业合作社或家庭农场，实施统一管理和集约经营，形成由多方组成的利益共同体。贫困户不仅可以取得劳动收入，还可以获得股份分红，进一步增加了贫困户的收入来源。

3．主要优势

“四跟四走”模式的创新之处在于充分调动了贫困户的能动性，避免了扶贫资金被滥用，改变贫困户“等拿要”的心态。农户拥有股份后，能够激发他们的劳动积极性，主动关心和了解农产品市场，依靠自生劳动走出贫困。在村支部、乡贤的引领下，利用政府的扶贫政策优势，从而实现集体脱贫，大大降低了返贫率。

(二)电商扶贫——陇南模式

由于山区地理位置，起步晚，基础设施落后，陇南市在相当长的一段时间里都是甘肃省乃至全国扶贫的重点对象。贫困人口曾占到甘肃省总贫困人口的15．6%，贫困发生率高达53%，居全省第一。到2015年，贫困人口降到36．9万人，贫困发生率降15%［24］，脱贫成果引起社会广泛关注。以2013年成县书记微博推销核桃为触点，电商销售农特产品一跃成为全市的发展战略核心。通过整合农产品优势资源，发展农产品特色产业，将本地农特产品通过互联网与市场有效衔接，闯出一条贫困地区发展电子商务的新模式。累计开办网店9 600多家、微店5 000多家，销售超过43亿元，2016年陇南市被评为电商扶贫示范市［25］。主要经验有:

1．利用媒介，广泛宣传

由2 900多个政务微博、377个政务微信公众平台、385家政务网站和众多个人微博微信组建起“新媒体矩阵”，加上传统的报刊、电视、广播等平台，举全市之力对陇南农特产品进行全方位宣传。编印《陇南网店大全》和《陇南政务微博》两本书，开辟出新的推介窗口。贫困户思想悄然发生转变，树立起风险、诚信和品牌意识，互联网意识得以扎根。

2．四级联动，量体裁衣

按照贫困户“五清”(底数清、问题清、对策清、责任清、任务清)和贫困村“六有”(有村情档案、有问题台账、有需求清单、有村级规划、有单位帮扶、有脱贫时限)要求，通过摸底排查，公示监督，逐步建立贫困人口信息资料库。深入剖析贫困村户致贫原因，量身制定脱贫计划，逐户落实帮扶责任，增加农民可支配收入。

3．网络覆盖，基建先行

针对农村网络发展滞后的实际，同步推进农村信息化建设和电子商务融合发展。采取政府补助的办法，支持电信、移动、联通运营商加快新增1 000个行政村的宽带网络建设步伐。引导群众自发组织起来，采取集资的办法架通光缆，大幅提升通信和宽带网络行政村覆盖率，在有线宽带不通的地方积极发展无线上网，为电子商务发展提供了较好条件。

4．电商培训，人才储备

政府每年投入2 000多万元，推动电子商务发展。依托陇南师专，成立了陇南电子商务职业学院。通过“走出去、请进来”等办法，多层次、多渠道培训电商人员9．9万人次。与阿里巴巴合作，建成农村淘宝武都和成县运营中心及82个村级服务站。支持鼓励大学生村官、农村返乡青年、未就业大学生、农村致富带头人、残疾人带头开办网店。

(三)金融扶贫——阜平模式

1．健全机构，形成合力

由阜平县政府出面组织各类金融机构进行现场办公，设立金融服务中心，乡镇依托财政所设立金融工作部，村设立金融工作站，统一办公并提供金融产品宣传、咨询服务，为企业和农民提供一系列金融服务。以农业保险全覆盖为目标，构建金融扶贫服务体系。围绕金融服务扶贫开发设立服务网络、开展融资担保、兜住经营风险、开辟融资通道、优化信用环境，鼓励金融扶贫模式创新，构建金融脱贫攻坚的新动力。

2．加强贷款贴息扶持，完善诚信体系建设

开展政银合作，建立“风险共担”扶贫信贷机制。设立了1．5亿元的担保基金，阜平县政府成立惠农担保公司，引导合作银行按1∶5的比例投放惠农担保贷款。运用国际先进小额信贷理念，在贫困村发挥“熟人社会”的监督约束作用，建立“三户联保”免抵押扶贫信贷机制。农户通过“三户联保”并结合保单质押，可获得5万～10万元贷款。政府与人保财险公司共建“联办共保”机制，充分利用好财政资金，推行灾害险、产品质量安全险和成本价格损失险全覆盖。保费由政府承担60%，农户承担40%，政府和保险公司保费对半分成、理赔对半分担，核查定损由政府相关部门和保险公司共同实施，赔付率为95%［26］。同时，阜平县政府筹资148万元，为全县所有农户办理农户平安综合保险。逐步采集农户信息，建立起电子信用档案，培养农户的诚信意识。不断改善金融信贷环境，开展专项行动打击骗贷、逃贷行为，逐步确立起守信激励和失信惩罚机制。

3．搭建扶贫开发投融资平台

注册成立国有控股阜裕投资有限责任公司，通过“政府主导、购买服务”方式，撬动政策性银行贷款，向易地扶贫搬迁、山区综合开发、基础设施建设等项目提供贷款扶持。同农业发展银行签署合作备忘录，达成信贷意向，为易地扶贫搬迁提供资金保障。

四、以精准脱贫实现农村基本公共服务均等化

湛江市地处粤西地区，经济条件较为落后，目前仍有贫困人口20多万人，占到广东省总贫困人口的八分之一。根据广东省委省政府的总体部署，2018年全省贫困人口将全部如期脱贫。虽然湛江经过两轮“双到”扶贫，很大一部分群众走上致富道路。当今湛江贫困人口的特点表现为致贫原因复杂、贫困程度深且脱贫难度大，精准扶贫迫在眉睫。

精准化与均等化是农村公共服务发展的趋势，需要脱贫的领域也是农村基本公共服务重点关注的领域。2017年湛江市政府工作报告明确提出“提高底线民生、扶贫济困、教育、基层医疗保障水平，改善群众生产生活条件，提高基层公共服务水平”。民生顶层的设计将推动湛江不断加强精准识别、帮扶、管理、考核，进行工作流程和政策制度设计。建立脱贫任务责任制，层层分解脱贫指标，出台扶贫责任清单，强化关键环节督查。实地调研农民需求，建立扶贫对象的需求表达机制和贫困户退出机制，推动政府与社会资本合作。扶贫要雪中送炭而不是锦上添花，调整好扶贫靶向，进行精准扶贫痕迹化管理。

(一)以教育精准扶贫提升农村整体文化素质

2016年湛江市大幅提高农村经济困难学生资助标准，学前儿童1 000元，小学1 150元，初中1 950元，基本实现农村义务教育体系全覆盖。大力发展乡村教育，统一城乡义务教育学生“两免一补”①两免一补是指免学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补贴生活费。政策，促进教育均衡化发展，确保每一个孩子不会因贫退学，从根本上阻断贫困代际相传的通道。继续实施农村义务教育营养餐计划，完善质量监督机制，对政策执行不力的领导干部进行追责。统筹城乡教育资源，壮大乡村教师队伍，提高支教教师的福利待遇，让乡村学校成为留得住人才的宝地。当地部分农民文化程度低，只会讲雷州话，可通过鼓励开办村农民夜校，强化农业技能培训，推广普通话，降低文盲率。

(二)以金融精准扶贫助力农村创业创新干劲

政府与银行签订战略协议，为新型职业农业提供金融知识分享，为贫困地区青年创业提供金融支持。广东南粤银行作为湛江市政府金融顾问，根据实际企业需求创新金融产品，大力扶持涉农企业，为农民提供了数以万计的就业岗位;邮储企业针对湛江地区的优势产业，支持水产养殖、电饭煲、配件制造等行业开发，开发出香蕉贷、菠萝贷和养殖贷等特色服务，主动迎合“三农”贷款需求。通过定制农村地区的金融政策、产品和服务，为贫困户提供资金支持，助其拔掉“穷根”。加强农村地区的信贷投入，实施差异化的授信政策，为贫困地区开辟“绿色通道”，降低贷款门槛，激发贫困户创新创新热情。引导农民工企业家返乡创业，带动贫困村、贫困户脱贫。对建档立卡贫困户信用考评，在可控金融风险范围内，最大程度地提供金融扶持。为贫困户提供多种保险服务，降低风险机会成本。

(三)以项目扶贫为载体，增强持续发展动力

湛江市农村经济底子薄，公共服务设施落后，资源优势尚未得到有效发挥。挖掘贫困村特色农产品、旅游资源，开发出“南极村”等特色项目，发展民宿产业。利用政府、NGO和国际扶贫组织的扶贫项目，推进村道、水利、自来水等设施建设，拓宽集体经济收入来源。建立农民合作社，实施股份分红，充分照顾贫困户和弱势群体。落实定点帮扶制度，协助贫困村筛选有发展前途的项目，完善基础设施配套。不断延伸村庄产业链，加强产业转型升级，着力开发农家乐、农(水)产品深加工等。针对部分劳动了缺乏的贫困村，开发适合老弱病残群体的扶贫项目。针对比较分散的五保户和建档立卡贫困户进行摸底排查，造表统计危房(尤其是茅草屋)，派专人督办，加快危房改造速度。(四)以医疗扶贫为工具，推动健康湛江市发展2009年湛江市建立统一的城乡居民医疗保险制度，2012年率先开展城乡大病保险，2014年实施县镇医疗卫生服务管理一体化改革，走出了一条欠发达地区医疗扶贫路子。优质医疗资源向乡镇延伸，基层医疗服务水平得到提升。建立起较为完善的医疗报销机制，大大降低了因病致贫的概率。未来湛江市医疗扶贫的重点应是发展村级医疗卫生站，创造条件发展远程问诊和保健咨询服务，建立全科型的乡村医疗队伍。组织广东医科大学附属医院、市人民医院的专家团队，定期开展下乡扶贫义诊活动，宣传健康保健知识，提高农民疾病防范能力。与湛江卫生学校等合作，实施乡村医生订单培养，定向就业，加强农村医疗队伍建设，实现“小病不出村”的目标。加强村民休闲场所建设，配套相关体育器械，引入广场舞等文体娱乐活动，举办农民健康知识竞赛等活动，提高农民身体素质。

(五)以电商扶贫为契机，改善村民生活质量

驻湛扶贫工作队通过网络淘宝店成功帮助农民销售产品的经验不断推广，成立了湛江市驻村人扶贫专营店，贫困村的产品都能在上面进行展示和销售，销售平台扩展到微店、京东。与电商企业建立订单式合作，以保底托销的方式取得农民信任，大大减少农产品滞销带来的损失。下一步，湛江市应依靠电商平台优势，进行农产品品牌包装，扩大销售范围，以品质换效益，带动贫困户走出困境。推进宽带下乡、光纤入户工程，提高网络质量，为农村电商发展提供保障。开展电商扶贫“头雁孵化”计划，通过实地考察、网络培训以及农超对接等方式，培养一批电商领头人。引导贫困户加入到特色农产品生产队伍，创建一批绿色土特产品牌。搭建电商交流平台，定期开展业务交流，提高贫困户电子商务运营能力。

结语

湖南省“四跟四走”、陇南市“电商扶贫”、阜平县“金融扶贫”的成功不是偶然的，而是因地制宜的必然结果。通过研究发现，三地扶贫模式有一个共同特征:政策引导、机制放活、全民响应，政府与农民之间形成一个联动的链条，有效遏制了返贫。湛江市推进基本公共服务均等化是几种扶贫模式的融合之举，以教育、金融、项目、医疗、电商扶贫为抓手，有的放矢地开展工作。因此，实现全面脱贫目标需要聚焦农村精准扶贫模式，加快推进基本公共服务均等化。不同的扶贫模式不是孤立存在的，各地需根据本地情况合理选择，积极探索多元扶贫减贫模式。

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(责任编辑:杨燕萍)

The Model Choice of China’s Rural Precise Poverty Alleviation in the New Era——Study on the Implementation of the Equalization of Zhanjiang Basic Public Services

Si Junxiao
(School of Management，Guangdong Ocean University，Zhanjiang Guangdong 524088，China)

In the economic development has entered a new normal as the background，reviews the precise poverty alleviation model theory and case research status，think that the precise poverty alleviation model innovation should be combined with the equalization of rural basic public services practice，and construct a multiple model with local characteristics is the emphases for research．In contrast to the mature experience of Hunan province“four to four”，Longnan City“electric poverty alleviation”and Fuping County“financial poverty alleviation”and so on．Combined with Zhanjiang rural basic public service equalization strategic promotion，recommendations from education poverty alleviation，financial poverty alleviation，project poverty alleviation，health care poverty alleviation，electric poverty alleviation in five aspects，to improve the precise poverty alleviation quality，in order to improve the quality of people’s lives．

precise poverty alleviation;equalization of basic public services;rural area;model

D632．1

A

1672－7991(2017)01－0028－06

10．3969/j．issn．1672－7991．2017．01．005

2016年广东大学生科技创新培育专项资金(攀登计划专项资金)一般项目(PDJH2016B0230);广东海洋大学研究生教育创新计划资助项目“湛江农村基本公共服务均等化实证研究:以50个自然村建设实践为例”(201611)。

2016－12－31;

2017－03－13

司俊霄(1992－)男，四川省南充市人，在读硕士研究生，研究方向为地方政府管理和农村公共政策。