房地产税改革问题研究

魏琦 上海海事大学

房地产税改革问题研究

魏琦 上海海事大学

沪渝近年不断攀升的房价证明房产税在两地的试点对调控房价收效不理想，房地产税成为改革的新方向。本文从房地产税改革的必要性角度切入，分析试点地区调控房价不理想的原因，地方政府由于债务压力和长期对“土地财政”的依赖，客观上推高了房价，不利于经济的长期发展。因此有必要对政府财政收入模式进行调整，以房地产税取代土地出让金制度，同时注意不动产统一登记制度的完善，两者相互配合促进城乡房地产税制度的合理化发展。

房产税 房地产税 土地财政 不动产登记

一、房地产税的提出

房价问题是近年热议话题，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中就提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”。2016年12月19日，中国社科院2017年《经济蓝皮书》发布，就中国经济发展形势的建议，蓝皮书呼吁尽快实施房地产税和遗产税，积极推进个人所得税改革等措施。

《决定》和《经济蓝皮书》用的是“房地产税”而非 “房产税”，一字之差，两者的内涵却大相径庭。房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。房地产税征税范围却从单纯的房屋扩大到对房屋和土地都征税。

二、从房产税到房地产税改革的必要性分析

（一）沪渝两地房产税调控房价效果不明显

沪渝两地试验房产税已有五年，而沪渝的房价有增无减。究其原因，房产税是对房屋保有环节的征税，征税对象是房屋，纳税主体是购房者。随着城市化进程加快，中国民众对房屋是刚性需求，房屋交易市场是卖方市场，捂盘惜售的现象司空见惯。如此背景下，房产税真正打击的是有居住需求的房屋消费者，炒房者热情不会因此而受抑制。

（二）地方财政收入模式亟待转变

1.地方政府债务重。事实上地方政府债务问题近年一直受到重视，2014年中央政府就发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。而2015年地方政府的债务余额是16万亿元，当年的GDP是67.67万亿元，负债率达到23.6%，远超美国地方政府13%-16%的上限。

1994年的分税制改革，中央通过中央税和共享税拿走了税收的大部分，虽然中央通过税收返还和财政转移支付等手段，以期平衡地方财政。但鉴于我国行政层级多，中央的拨款要经过五级政府，到了基层政府所剩无几，从而造成了地方财权和事权不统一和“小马拉大车”的现象。

2.“土地财政”的流弊。除了刚性买方需求、房屋卖方市场和囤房、炒房者的推波助澜外，“土地财政”的财政收入模式长期没有得到扭转也是推高房价的重要因素之一。所谓“土地财政”逻辑框架其实是别无选择的:因为城市化必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租，就必须采取合法合理的有偿形式。“土地财政”主要的偏颇在于——地方政府只关注一次性把地价拿足，尽可能解决任期之内政绩需要，而如果没有其他的制度制约，就会一段时间源源不断涌现出“地王”，再往后则出现“无地可批”的窘境。

我国目前采取批租制，期限一般是 40年至 70年。地方政府获得大量的批地收入，可以在短期内大大缓解了地方政府的财政压力，使其对土地交易乐此不疲。由于土地资源的有限性，只考虑短期好处而大量批地，导致今后可用的土地资源迅速减少，无异于杀鸡取卵式的地方经济发展模式。在当前制度背景下，期望地方政府积极推进降低房价是不现实的，因为降房价必然令开发商消极租用土地进而会降低“地价”，地方政府是不愿意看到的。

从上述情况可以得知，有必要思考新的地方政府财政收入模式，否则依靠土地财政，在财政问题上无异于寅吃卯粮，土地是有限的，长此以往难以为继。

三、关于房地产税改革的建议

（一）关于重复征税的思考——以房地产税取代土地出让金

关于学界对试点的房产税是否构成双重征税的问题，有学者指出：征收土地出让金和房地产税是性质截然不同的两种公课。土地出让金并不是税，而是一种租，即国家作为土地所有者出让其使用权的收益。房地产税则是国家依托政治权力、履行提供公共服务职能的政治契约而征收的税收。二者是两种不同权力行使的体现，在法理上并存在双重征税的问题。从经济效益角度，实际上最终落到购房者肩上的仍是双重负担。如果将来采取房地产税将征收对象扩大到房屋的建设用地，则土地出让金是否还有存在的必要？笔者认为以按年收取的房地产税取代一次性缴纳的土地出让金是合理的。根据《物权法》第149条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。也就是说在不与公共利益相冲突的前提下，根据法律规定，房屋所有人是可以继续保有房产的。

（二）完善不动产统一登记制度

不动产登记越完备，就越有利于搞清楚居民的不动产拥有和财产拥有情况，可以了解城镇居民社会保障的实际需求，将社会保障投向那些更需要保障的人群。不动产登记作为一种物权的公示方式，前提是对不动产享有权利。因此，现实中存在的小产权房、违章建筑等房产，无法获得不动产登记机关的登记。这一点从国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（草案征求意见稿）第26 条规定“不能提供合法、有效的权属来源证明材料”属于“不予登记的情形”可得到印证。针对此部分未进入不动产登记的房产，按照税法上实质课税原则衍生的“经济实质重于法律形式”之原则，应当纳入房地产税征收的范围。还应当明确：即使缴纳了房地产税，违法建筑也不得转变为合法建筑。

所以综上可知，房地产税的征收范围大于不动产登记范围，建筑物的非法性不影响其可税性。因此，统一的不动产登记制度是开征房地产税的重要基础，但在不动产登记制度尚未完善前，房地产税的征收也并不能完全依赖该项登记。

[1]贾康，李婕.房地产税改革总体框架研究[J].经济研究参考,2014（49）.

[2]刘剑文.房地产税改革正当性的五维建构[J].法学研究,2014（02）.

[3]李宇嘉.全面理解开展不动产统一登记的作用和意义[J].中国房地产，2014（07）.

[4]姚海放.论房地产税改革的配套法制完善[J].政治与法律，2015（11）.

魏琦（1996-），女，汉族，安徽阜阳人，上海海事大学，法律硕士（法学）。