天津市劳动关系浅议

马静霞

[提要] 中国二元户籍制度改革之因在于户籍制度承担了额外的社会管理职能，使户口充当了城乡福利差额分配的工具。以户籍形式分配的社会福利在社会保障、就业、教育及住房等各方面表现出不平等，违背公平也损害效率。改革户籍福利须在政府推动下逐步剥离附着在户籍上的市民福利，多策并举还户籍制度本原功能。

关键词：户籍制度；城乡福利；分配；改革策略

中图分类号：D631.42 文献标识码：A

收录日期：2017年5月11日

中國二元户籍制度的症结是户籍制度承担额外的社会管理职能，使户口成了城乡福利分配的工具。与户籍制度有关的制度安排给农业与非农业两个户籍群体带来利益差异，形成了城乡不同的社会福利。二元户籍制度的产生有其合理性，但它违背了公平、平等原则，因为它剥夺了一部分人的自由权利。尽管20世纪80年代后对户籍制度进行了旨在推动迁徙自由的市场化改革，但并没有明显改变户籍附带的城乡社会福利差异，没有动摇二元户籍制度根基。

一、中国二元户籍制度福利差异化的根源

户籍福利不平衡根源于特定的国情和经济发展状况，随着经济发展与社会进步，户籍福利的不平等已显现出种种弊端。由于全国各地区状况各有不同，对于我国二元户籍福利不平等形成的根源应以历史的眼光和发展的角度来分析。

（一）历史条件的制约造成户籍福利不平等

1、新中国成立初期落后的社会生产力与经济发展的需要推动二元户籍制度的形成。在半封建半殖民地社会基础上建立起来的新中国，其二元经济结构和“追赶式”增长方式要求中国政府建立一整套社会管理制度，以确保“将农产品的一部分以剩余的方式抽取出来”以支持工业发展，为了使这种抽取达到理想效果，需要二元户籍制度等一系列相关制度的配合。

2、计划经济时期的经济体制要求对人口流动进行控制。国家于1958年出台《中华人民共和国户口登记条例》，实施限制人口自由流动的二元户籍制度。并对原料、产品、劳动力等进行计划配置，根据户口制定物价、工资、福利等。二元户籍制度可以对各产业部门劳动力有效配置，控制农村劳动力大量流向城市，为工业积累资本，满足了短缺经济的要求。

（二）片面注重二元户籍制度效益，忽视户籍福利的不平等

1、二元户籍制度促进城市工业化发展。于特定历史环境形成的二元户籍制度优势显著：可以有效转移农业部门的资金发展城市工业；能够避免大量农村剩余劳动力流入城市，稳定城市经济、社会环境；有利于中央统一管理调控，缓解当时农村与城市的综合性危机；有利于社会生产的有序开展与中国经济的整体协调，便于社会治安与人口登记。因此，为控制人口流动、保证物质供应，就业、福利、社会保障等制度也须同二元户籍制度相结合。

2、城市化落后于工业化，城乡间户籍福利发展差距拉大。我国长期实行计划经济体制和户籍制度的城乡分割使城市化落后于工业化，低水平的城市化制约着城乡福利均衡发展。因户籍制度而制定的就业制度、教育制度、社会保障等制度形成了城乡壁垒和城市内部自身发展壁垒，使城市发展所带来的经济和社会效益难以均等化惠及流动人口，在制度上排斥流动人口融入城市，也为外来移民融入当地社会造成障碍。随着工业化水平提高，城市人口受益于经济发展，福利水平远远高于农村人口，且由于我国东、中、西各地区经济发展水平不同，各城市间的福利水平也有很大差异。

二、中国二元户籍制度福利差异分析

现阶段二元户籍制度福利差异体现在：经济发达的特大城市人口的福利水平明显高于经济发展水平相对较低的城市。随着城乡人口流动的加剧，农村剩余劳动力、其他小城镇人口进入城市就业、居住，在城市常住人口中形成了新的二元户籍结构和二元社会结构，于是便形成“渗透式”二元户籍制度。现行“渗透式”二元户籍制度违背制度公平原则，城市户籍比农村户籍拥有更多社会福利，大城市户籍比中小城市户籍拥有更多社会福利。在城市户籍附着的利益中教育和就业为第一类福利，社会保障为第二类福利，以下针对这两类福利的城乡差异进行对比分析。

（一）教育方面体现出的福利差异。户籍因素是造成受教育机会不均等的众多因素中极为重要的一条。因全国各地区经济发展水平及对教育的重视程度各有不同，使得经济落后地区的农民子弟上学难，上好学校难，贫困者甚至上不起学。城市化时期，流动儿童规模庞大，为他们提供的基础教育影响到下一代城市人口的总体素质与社会稳定。现阶段从教育方面体现的福利差异表现在以下几个方面：

1、教育经费投入差异。我国义务教育实行的是在国务院领导下的地方负责、分级管理体制，义务教育的经费主要由地方政府承担。2000年，我国开始在农村实行费税改革。在此之前，我国农村义务教育主要依靠乡镇财政收入、农村义务教育费附加、教育集资、举债和学校按超过地方政府规定的杂费标准或巧立名目收费等来保证农村中小学教师的基本工资和维持学校低水平运转。由于我国城乡经济发展水平差异大，城市义务教育经费往往能够实现各级财政投入的足额到位，而农村义务教育经费不足、办学困难问题一直长期存在。从教学条件看，城市的学校教育设施齐全，大多数学校已使用现代化的教育教学手段，建立了微机室、实验室、语音室等现代化教学设施，而农村学校教学设施简陋，物力资源奇缺，甚至难以保证最基本的校舍、教学仪器、图书。

2、教育机会差异。从教育机会来看，由于户籍障碍，一些地方对外来人员的子女在就学上存在着程度不一的歧视。表现之一是学校实行双轨制收费。把前来就学的流动人口子女视为择校生，学费高于当地户籍子女，另有名目繁多的赞助费、借读费等。提高了外来务工人员子女接受基础教育的成本，造成流动人口中适龄儿童失学；表现之二是在入学手续上设置新门槛，比如必须暂住证、计生证、就业证、户口所在地证明等多证齐全才能办理入学；表现之三是高校招生存在户口歧视。北京、上海、天津等高校聚集的大城市，本地考生的录取分数线大大低于外地考生。这严重损害了公立高等教育的公平性，使原本公平择优选才的高考制度产生地域性不公，也滋生了诸如高考移民之类的社会不良现象。

（二）就业机会不平等。户口等级造成了就业机会极大不均等。政府就业促进政策对城市和外来劳动力待遇明显不同。政府长期以来把促进就业工作的重点放在城市，对城市下岗职工再就业采取“保护一激励性”就业政策，在税收、信贷、工商、职业培训等诸多方面提供优惠。而对外来劳动人口则是“限制一歧视性”的就业政策。在就业机会上，同等条件下受到社会偏好的影响，外来务工人员得到的就业机会比城市居民少。在就业待遇上，同工同酬与享受相同的劳动保护和就业保险难以实现。为促进城市经济发展，对外来务工人员就业促进政策现已逐步放宽，但城乡间户籍福利差异依然存在。

（三）户籍政策限制下的社会保障差异

1、我国社会保障制度城乡分割。我国社会保障制度存在严重城乡分割。

（1）与城市相比，农村社保功能很弱。中国城市现行的以社会保险为核心的社会保障制度是从计划经济时代的免费住房制度、公费与劳保医疗制度、粮油价格补贴制度、保证就业制度等高福利制度为特征的社会保障过渡而来。而农村具有市场经济特征的正式社会保障制度是从人民公社体制下脱胎的农业合作社自然就业制度、合作医疗制度、农村社会救济制度、孤寡老人养老院供养制度、五保户制度等过渡而来，而目前农村社保功能发挥的功能只是杯水车薪。

（2）城乡社会保障水平严重失衡。统计显示，农民占国家总人口80%左右，而社会保障支出仅占全国社会保障费的11%。而占20%左右的城镇人口却占有89%的社会保障费。且社会保险关系转移难、衔接难，因我国社会保险体系中地区保险各异，各省的社会保险政策各有不同，甚至同一省的各市、县的规定也有差异。而农村主要由基层组织解决社会保障问题，城乡保障水平差异大。

2、户籍制度造成社会福利对接问题

（1）户籍制度使社保对接产生地域差异。在当前社保管理制度下，个人缴纳的社保资金进入个人账户，而单位为个人缴纳的资金被划进社保统筹账户。目前，政府辖下的社保托管部门对异地就业而转移社保或退保只退还或转移个人账户的保费，对单位缴的部分进行截留。而单位替雇员缴交的保费属于参保者的财产，当异地就业发生时，该地方社保托管机构对统筹账户资金截留，实质上是对个人财产权的侵犯。而在大城市接受贫困地区参保人员后，若直接承认转入者过去的参保年限，并按该市的标准给其发放社保，那么该市的社保资金就会出现缺口。

（2）户籍制度造成城乡社保对接障碍。除离开户籍地工作的城镇企业职工，农民工群体的养老保险关系更无法转续，造成了农民工参保率低，而退保率却非常高。据有关报道，在许多发达地区农民工回乡退保的案例层出不穷。显然，城乡社保对接要求更多合理政策搭配。城市人口有等待社保异地对接无障碍的政策选择，而农村地区社保制度相对空白，退保似乎是农民工回乡时的唯一选择。无论是划入个人账户的资金，还是进入统筹账户的社保资金都属于参保者的财产，所以社保应具有人身属性，应随劳动者的流动而无障碍转移。实现社保有序流动须尽快在全国范围内设置无障碍通道。各地社会福利系统的不兼容制约着人口省际迁移，有的省份已在省内统一城乡户籍，但人口跨省自由迁徙依然阻碍很大。

三、中国户籍福利差别化改革策略

人口专家杨云彦说，“长期对城市倾斜和保护的政策，使我们得以尽享现代经济发展和廉价服务，同时习惯地把城市发展过程中出现的种种问题归咎于农村人口的涌入，这是行不通的。即便有证据证明外来劳动力冲击了本地劳动力市场，采取人为限制劳动力流动的做法，也是不合适的。”农民工区域间流动推进生产要素的活化，沟通城乡关系，利于建立全国统一劳动力市场，并带动户籍、就业等方面的制度改革。而现行户籍制度限制了人口迁徙自由，造成不同户籍人口的社会福利差异。因此，户籍制度改革关键在于剥离附着福利，须各体制改革相关政策与之配套。具体来说其对策如下：

（一）剥离户籍福利关系事关户籍制度改革的成败。户籍制度改革目标在于实现由二元户籍制度向自由迁徙户籍制度的转变。但这种改变不能一蹴而就，因为地区间巨大的福利落差可能导致人口大规模地盲目流动，给大城市造成难以承受的压力，出现许多发展中国家城市化过程中的“城市病”问题，进而造成新的社会危机。要建立自由迁徙户籍制度必须基于我国实际，走渐进式道路。通过就业、教育、社会保障等制度的改革，减少城市人口的特权福利待遇，增大农村人口的平等福利待遇，减小福利落差，在小城镇、小城市全面放开基础上，逐步实现中等城市、大城市、特大城市的開放，最终走向自由迁徙。

（二）地区间福利制度的有效衔接是推动户籍制度改革的重要环节。人口自由迁徙要求地区间福利制度的有效衔接。目前，农民工城乡间流动或跨区域在不同城市之间的转移已是长期存在的现象。这就要求社保制度衔接城乡与不同城市，充分考虑人口流动的需要，巩固现有改革成果并不断扩大社会福利的覆盖范围，为人口自由迁徙打好基础。我国户籍制度改革主要是以省级为单元、以城市为中心展开，地区间经济发展不平衡应体现在效率工资上，而不应体现在作为公共物品的社会福利上。劳动力在地区间流动时其社会保障积累也应随之流动并具有延续性，只有统一全国户籍才有实现意义。否则，人口自由迁徙就是一句空话。

（三）政府有力推动是剥离户籍福利的根本保证。社会福利体系是由国家提供的公共物品，户籍制度改革的实质性进展只有靠中央、地方各级政府加大力度积极推动户籍附着福利的剥离才能实现。因而，政府一要改善财政投入结构，加大中央财政对农村基础教育、社会保障的投入规模和比例。在投入增量上向农村特别是贫困地区倾斜，逐步缩小城乡福利差距；二要建立统筹城乡、各城市间的就业促进协调体系。将农村剩余劳动力就业问题纳入国家就业政策和就业服务体系中，并针对其自身特点提供有效的就业服务。建立全国统一的劳动力市场并出台各地的就业、福利衔接政策才能促进人力资源的合理流动和有效配置；三要将长期在城市务工的农民纳入城市社会保障和住房福利体系，降低入市门槛，促进农民工向市民身份转变。加强劳动力市场的监管力度，严格执法，降低外来农民工的维权成本，保护非城市户籍人口的合法权益。

（四）推动户籍福利改革需多方政策并举。（1）渐进推进户籍和社会福利脱钩，平衡地域差异。户籍改革的方向应使流动人口能拥有 “低门槛、渐进式”获取城市户籍权益的制度通道，缓解“低门槛、一次性”获得户籍方式给城市公共财政造成的压力。相比传统“高门槛、一次性”获户籍的方式给流动人口提供更多获取城市户籍与福利的机会；（2）渐进缩小不同城市发展差距，通过更多优惠政策引导投资、人口、社会资源向中小城市流动，逐步削弱大中城市间的福利差距，促进城市发展格局的平衡。另外，逐步为流动人口提供更均等化的公共服务和社会福利，填平本地居民和流动人口的福利差；（3）对福利不平等项目，各部门需要有针对性地协调治理。对基础教育投入、对就业特别是失业保险中的政府补贴应由中央财政统一划拨，这样才能减少地区间的差异；做好城乡间及不同城市间社保的衔接，逐步从省内不同城市的对接逐渐过渡到不同省份间的对接；至于生活服务设施完备、繁华的大城市财政投入的福利项目可以通过对居住行为征税来适当提高大城市的居住成本，这样不仅能增加地方政府财政资金来源，也是对地方政府改进社会公共设施的激励。

总之，政府推动户籍制度改革应在理顺各方利益关系的基础之上出台相关法律法规，只有根据各城市、地区经济发展水平采取配套财政体制改革措施，才能使户籍福利的改革在推动城镇化进程中取得突破性进展。

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