京津冀产业协同创新中政府职能转变对策分析

卢兴文+刘文轩+李俊梅

[提要] 在推进京津冀产业协同创新系统建设和运行中，政府需要进行角色和职能转变。政府职能在协同创新系统中的定位，决定它既要营造良好的创新环境，又要协调好各节点、各环节的利益关系，以充分发挥各方面的积极性和创造性，为协同创新营造良好的发展环境。

关键词：京津冀协同发展；产业协同创新；政府职能转变

基金项目：河北省社会科学发展研究课题民生调研专项：“京津冀协同发展：河北产业创新升级中政府的职能和作用”研究（立项编号：201501335）

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2017年5月15日

一、明确角色定位和作用，强化职能转变观念

协同创新是指创新资源和要素有效汇聚，通过突破创新主体间的壁垒，充分释放彼此间“人才、资本、信息、技术”等创新要素活力而实现深度合作。其关键是形成以大学、企业、研究机构为核心要素，以政府、金融机构、中介组织、创新平台、非营利性组织等为辅助要素的多元主体协同互动的网络创新模式，通过知识创造主体和技术创新主体间的深入合作和资源整合，产生系统叠加的非线性效用。

政府作为协同创新系统的重要主体要素，既是创新活動规则的制定者，又是创新活动的直接参与者，它能够直接而有效地调控创新系统的运行，对市场机制无法发挥作用的地方，凭借其特殊身份完成其他创新主体无法实现的系统功能。一般来说，政府在促进协同创新中主要扮演主导者、协调者和管理者的角色。其中，主导者角色主要是指政府制定促进京津冀产业协同创新的激励规则，通过协同创新计划将不同主体纳入协同创新之中，这些规则主要有资金补助、产权界定、立法支持等；协调者角色是指政府在协同创新计划实施过程中，具有统筹及沟通的职能；管理者角色是指政府应全面跟踪并监管协同创新的启动和落实。与上述角色相关联，政府在对京津冀产业协同创新体系建设和运行管理时具有经济职能、组织职能、协调职能、服务职能和监管职能。

政府角色和职能是社会发展需要的产物，随着社会发展需要的变化而变化。京津冀产业协同创新发展是推动区域经济社会发展的重大历史性变革，作为其推动者和促进者的政府，应该树立并不断强化职能转变的观念。在京津冀三地产业发展不均衡和长期以来区域内创新资源和要素自由流动瓶颈严重的情况下，作为独立利益主体的地方政府，为了促进产业协同创新，其角色转换的方向和目标是从竞争性技术创新活动中退出，逐步成为协同创新活动的宏观管理者，市场失效、低效领域的知识供给者，以企业为核心的创新主体的培育者。

政府职能在协同创新系统中的定位决定它既要营造良好的创新环境，又要协调好各节点、各环节的利益关系，以充分发挥各方面的积极性和创造性；既要承担起信息网络、通信网络和交通网络等基础设施“硬件”建设工作，又要做好制定法律、法规、制度等“软件”建设，为协同创新营造良好的发展环境。

二、完善宏观调控体系，增强协同创新系统牵动力

在协同创新系统演化过程中，仅靠市场机制的调节是不够的，需要加强政府的宏观调控，以增强协同创新系统的牵动力。

（一）完善产业协同创新政策体系。协同创新政策体现了政府应该发挥作用的基本原则，能够直接影响并改变创新主体的创新环境，可以改变协同创新参与者的价值取向，有效引导创新主体的创新选择，形成有利于协同创新的行为模式。

构建京津冀产业协同创新政策，首先要梳理省、市区域科技政策，简化审批事项，逐步取消限制条款，促进现有科技创新政策的协调对接，形成统一的税收、土地、金融、人才政策，促进资源无障碍流动；建立健全区域科技创新政策体系，推动产业政策、金融政策和科技政策融合，在联合制定、共同实施区域科技创新政策方面取得突破；要为完善知识产权开发和保护协作提供法律保障，加大知识产权保护力度。

（二）制定产业协同创新发展规划。在京津冀产业协同发展总体规划基础上，编制产业协同创新路线图及行动计划。由政府牵头，三地工信部门、科技管理部门、产业园区组织部门，连同相关行业专家和研究机构深入研讨，根据三地创新要素分布情况、重要创新节点对外辐射情况、不同产业及区域创新需求情况、区域间产业间创新协同情况，确定产业协同创新的前期行动方案和后续推进计划。在区域层面，要谋划建立协同创新的示范体，如中关村对外协同创新、京津创新共同体、京津科技新干线、京津与河北重点共建的一些创新园区等，以示范体为引领，带动辐射周边。在产业层面，绘制出重点产业及重点技术协同创新路线图，在此基础上凝练出重点协同创新产业链、重点攻关项目等。

（三）发挥市场机制对协同创新的激励作用。协同创新系统中的政府职能主要在于纠正市场失灵、弥补市场不足。要发挥市场机制对创新的激励作用，一是完善投融资体制，建立风险投资机制；二是改革人才流动机制，以人才流动带动知识流动；三是建立和健全包括人才市场、技术市场、信息市场等在内的创新服务体系，强化各类市场的宏观管理。加强各类中介机构之间的联系与合作，为知识和人才的流动、科技成果的转化提供有效途径；四是加强组织体系的建设，为协同创新提供组织保障。健全市场机制条件下的创新投入机制，不断完善以财政为引导、企业为主体、金融为支持的多层次、多形式的科技创新投入体系，为协同创新提供物质保障。

三、激励和规范创新主体行为，提升协同创新要素创新能力

（一）提升各要素自身的创新能力。强化协同创新系统各要素自身的创新能力，才能提升系统整体的创新能力。政府在提升企业、科研机构和大学的创新能力方面需要发挥重要职能和作用。一是提升企业创新能力。建立现代企业制度，使企业真正成为技术创新主体，自主进行创新决策，分享创新收益，承担创新风险；发挥经济、科技政策的导向作用，支持有条件的企业开展基础研究和前沿技术攻关，推动企业向产业链高端攀升；实行普惠性财政补助和分级奖励，全面落实研发费用税前加计扣除和固定资产加速折旧等激励政策，引导企业建立研发准备金制度，提高自主创新产品在政府采购、公共资源交易中的比重；探索采用多主体投入、多样化组建、企业化运作的方式，扶持企业建立研发机构，充实企业研发力量；鼓励在企业内部建设众创空间，引导职工进行技术创新。鼓励企业走出去，在海外建设研发中心，利用国外创新资源，提高创新发展的国际化水平。二是提升科研机构创新能力。制定科学研究的发展规划并组织实施；通过深化科研管理体制的改革，制定形成一系列行之有效而科学的政策和措施；建立健全行之有效的激励约束机制措施，最大限度地调动科研人员的积极性；建立科学合理的科研绩效评价制度和方法。三是提升大学创新能力。突破大学内部以及与外部的体制机制壁垒，促进创新组织从个体、封闭方式向流动、开放的方向转变；促进创新要素从孤立、分散的状态向汇聚、融合的方向转变；促进知识创新、技术创新、产品创新的分割状态向科技工作贯通的方向转变；加强知识产权的管理，优化成果收益的分配机制；大力推进大学在协同创新的组织管理、人事制度、人才培养、人员考评、科研模式、资源配置方式以及创新文化建设等方面的改革，有效释放人才、资源等创新要素的活力。

（二）促进各要素间的联合、协作和互动。实现京津冀创新要素间的互动，关键在于加强企业之间、企业与科研机构、企业与大学之间的联系，发挥中介机构的桥梁作用，促进政府各部门间协调。京津冀产学研合作创新可以将企业、大学、科研机构的优势有机结合起来，是推动创新活动的一种有效方式，构建协同创新平台是产学研合作的良好载体和空间。一是技术平台。搭建跨区域产业协同创新平台，借鉴中关村协同创新平台模式，由三地政府组织，汇集企业、高校、科研机构、金融、服务中介等搭建京津冀产业协同创新平台。河北省利用京津冀开发区创新发展联盟，组织参加京津冀开发区对接活动，推进京津创新要素外溢转移与河北开发区产业创新需求精准对接；二是管理平台。为了保证协同创新系统稳定健康运行，政府部门需要制定和完善相关法律法规和经济政策，建立有效的管理、监督机制，加强对协同创新系统各节点的监管；三是服务平台。京津冀共同争取国家政策支持，强化分工协作，有序推进区域科技公共服务平台建设，着力完善平台的服务功能和标准，打造一体化、高效共享的区域科技公共服务平台网络体系。

四、优化产业结构和创新机制，提升产业整体创新水平

（一）加快推进产业结构调整和管理机制创新。推动传统优势产业大幅提升技术装备水平和产品档次，不断向高端、高质、高效方向迈进，切实增强产业核心竞争力和可持续发展能力；大力发展战略性新兴产业。以打造新的支柱产业为目标，以优势高新企业、科研院所为依托，加快发展新能源、新一代信息技术、生物、高端生物、高端装备制造、新材料、节能环保和新能源汽车等产业，培育品牌产品，引导产业聚集，做大产业规模，壮大一批特色产业集群；努力提升现代服务业水平。加快新一代信息技术推广应用，增强服务业对经济增长和结构调整“稳定器”“优化器”作用，大力发展科技服务业、现代物流业、电子商务等新业态；着力构建现代农业产业体系。加快转变农业发展方式，优化产业结构和资源配置，大力培育现代农业经营主体，积极推进农业科技创新、经营机制创新。

（二）创新产业发展模式。政府要从支持企业或产业，转变为支持产业链和产业群，通过改善各种软硬环境，支持发展产业链、产业群中的配套产业、服务业及下游产业，为相关或相近企业形成产业链创造条件，推动本地单一产业形成产业群，推动产业链的纵向横向扩张和延伸，形成跨市跨省的产业群。在培养大企业大集团的同时，重视培养中小企业集群的发展。

五、完善管理、监督机制，保障协同创新系统建设和运行

在积极推动协同创新的过程中，政府应在以下机制建设中发挥重要作用：

一是利益实现机制。政府政策的引导应当解决好公共利益与部门利益的协调问题，充分考虑创新贡献率，坚持效率和公平相统一的分配原则，促使形成创新主体之间规范合约，明确各自的权利和义务，形成公平的利益分配方案。

二是动力机制。其中，包括京津冀协同发展的动力机制、转型发展的动力机制和联动发展的动力机制。

三是政策协调机制。企业发展离不开高校的智力支持和科研院所的技术支持，而高校发展和科研院所的研究工作也离不开企业的资金支持和成果转化，三者合作需要政府的政策支持与引导。在京津冀产业协同创新系统建设过程中，政府通过制定和完善相关政策引导创新主体的创新行为，政策创新起到指揮棒作用。通过完善政府政策协调机制，规范创新主体行为，有效保护创新主体的商业机密和知识成果。

四是创新激励机制。创新过程的高投入、长周期和风险大等需要足够强的风险承受能力，需要风险资金投入与参与，而风险资金投入到创新过程之中需要风险投资机制的配合。从影响技术创新的因素来看，创新激励的方式应从产权激励、市场激励、企业内部激励、政府政策激励等方面着手建立和完善相应的激励制度。

五是绩效评估机制。政府可以通过政策引导，建立完善的协同创新绩效评估机制，不断完善科技创新评价体系。协同创新绩效评估机制可以从创新环境、政策导向、机制完善、要素投入、成本收益等方面综合评价和分析。

六、建立健全地方政府互助合作机制，优化创新资源的配置、共享和效益

政府部门区域合作是推进跨区域产业协同创新的重要力量。京津冀根据区域产业结构、能源结构、土地资源储备和环境承载力等对产业发展提出总体要求，统一制定区域产业布局规划纲要和相关条例，统一制定区域性的产业发展战略、规划、计划和政策，建立制度性的组织协调机构，构建统一协调的市场规则，实现基础设施建设的一体化，通过生产要素跨区域流动和资源优化配置，实现更大的经济利益和社会利益。

七、完善协同创新网络，优化创新服务环境

京津冀产业协同创新与区域技术基础、产业基础、资源条件基础、政策基础和基础设施、人才保障等联系紧密，政府必须发挥主导作用，采取有效措施，努力营造良好的服务环境。

在硬件环境建设方面：加快交通、通讯、市政配套等基础设施建设，加强物流服务，提高产业层次和效率，增强地方对产业项目的承载能力；加强智慧城巿建设，推进信息化与城巿化深度融合，增强对创新能力提升的支撑作用和新兴产业发展的带动作用。尤其要加快信息基础设施建设，大力推进新一代信息技术的创新应用。加快公共信息平台和基础数据库建设，推进资源共享与应用，支持智慧政务、智慧交通等示范工程建设。

在软件环境建设方面：要制定和完善一系列激励政策制度，不断优化产业创新升级政策环境；建立健全投入机制，加强金融服务和指导，发展多方式、多渠道的融资服务体系；加强产业链关键环节和重点区域的创新能力建设，掌握和聚集关键核心技术，不断提高技术水平；大力支持发展各类产业和企业中介服务机构，建立以科技中介机构为主体的协同创新服务联盟，切实解决京津冀高校、科研院所与企业间信息不对称和科技资源共享难等问题；依托各类科技园区、高技术产业园，资助建立科技创业服务中心，为中小企业创业提供服务；发挥政府庞大的信息采集网络功能，强化产业信息服务方式创新，建立便捷、顺畅的信息沟通机制，确保不同主体的创新需求信息和技术信息能够及时、低成本的在区域网络内传导；针对不同对象和不同行业的专业型科技企业，建设专业性“孵化器”网络。

在协同创新人才工程建设方面：京津冀区域既要培养内部人才、保证充足的人才供给，又要鼓励人才流动，降低人才流动的壁垒，还要制定有效的人才吸引、培养与激励措施，带动整个系统的创新水平的提升；要联合培养优秀人才，促进人才跨地区交流，更好地吸引和使用海内外科技创新人才。通过政府购买培训成果、制定专项计划、定期发布重点领域和行业人才开发目录等方式，加快培养高技能人才和工程化人才。联合启动科技专家库建设，促进区域科技专家资源共享共用。共建科技人才网，定期发布人才需求、供给信息和高新技术人才目录；在利益分配方面，政府要坚持重视人力、服务人力以及有益社会发展的原则；在分配方式方面，运用技术入股、技术持股的方式，把高等院校和科研院所未来的报酬与企业经济效益挂钩，风险共担，利益共享；采取多样化人才激励政策，提升人才在协同创新中的积极性与创造性。

八、弘扬创新创业精神，营造协同创新的社会文化氛围

创新归根到底是依靠人的创造性活动，特别是依赖于高级劳动力如工程师、科学家的发现、发明与创造。创新精神的培育既是建设创新型国家的一项重要任务，又是在价值观、制度、环境层面上的氛围熏陶。政府要着力培育区域创新精神，发挥导向作用，鼓励企业敢于探索、勇于创造、善待失敗。倡导区域主体之间相互信任、乐于合作，鼓励区域企业融入国际竞争，为京津冀产业协同创新提供强大的精神动力。

良好的创新文化氛围是激发人们之间交流与产生新思维的重要外部环境。地方政府在制定区域创新政策时，要充分考虑本地区的文化特色，营造有利于区域创新的文化氛围。引导区域内的科技资源和特定要素市场为区域创新发展服务。同时，积极促成企业、大学、科研院所和政府及中介服务机构等创新主体之间合作网络的形成，促进知识传播扩散，实现协同创新要素和创新网络的协同互动。

主要参考文献：

[1]许箫迪.协同创新系统与政府职能转变[M].南京师范大学出版社，2016.

[2]沈开艳，陈建华，邓立丽.长三角区域协同创新、提升科创能力研究[J].中国发展，2015.

[3]郭昊.京津冀产业发展定位及模式创新[J].宏观经济管理，2016.7.

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