农村土地流转模式中政府角色分析

马开兰

摘要 针对近年来农村土地流转中出现的种种问题，运用新制度经济学国家理论，对现存农村土地流转中政府的角色进行分析，指出存在制度供给者角色缺位、土地产权界定者角色缺位、政策实施者角色异位、利益关系协调者错位等问题，同时指出在具体的农村土地流转模式中政府的应然角色：农地流转政策的提供者；农村土地流转政策实施的指引者；农民首创精神的尊重者；农民权益的保护者。

关键词 农村土地流转；政府角色；国家理论

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）04-0200-02

Analysis of Government Role in the Circulation Pattern of Rural Land

MA Kai-lan （College of Marxism， Yunnan Agriculture University， Kunming，Yunnan 650201）

Abstract This paper uses the new institutional economics-the theory of state to analyze the government′s role in the rural land circulation pattern based on the problems in rural land circulation in recent years. There are many problems such as absence of a system supplier，absence of land property rights definer，ectopia of policy implementer，dislocation of the coordinator among different interests. This paper points out the government role in rural land circulation patterns： the agricultural land circulation policy provider，the agrivultural land circulation policy implementer， the respecter of the farmers′ initiative， the protector of farmers′ rights and interests.

Key words Circulation of rural land；Government role；The theory of state

新制度经济学家认为国家有自身的利益，并会使用强制力来实现自身利益。它是一种具有暴力潜能的组织，在制度安排上具有垄断权，在产权的界定和保护上具有暴力优势[1]。国家也是一种第三方实施的暴力机制，能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用，能协调不同利益集团的利益关系与利益矛盾。政府作为国家的法定代理人，代表国家实施国家职能。因此，將国家理论用于分析土地流转模式中的政府角色是比较合适的。

从党的十八大、十八届三中全会到十八届五中全会，稳定农村土地承包关系，完善“三权分置”，依法推进土地经营权有序流转的制度框架不断明晰。在土地经营权流转制度的实施过程中，政府作为制度实施的主体，其角色定位和行为方式具有多样性，当制度实施的具体约束条件发生变化时，政府的职能也随其变化。

1 农村土地流转中政府角色存在的问题

农村土地流转是实现农村土地资源优化配置的有效形式，能在土地流转过程中促进土地经营权与生产要素的紧密结合，实现农村土地的适度规模经营，提高农村土地的产值。在整个农地的流转过程中，政府在制度安排、产权界定、政策实施和利益关系协调上具有比较优势。但由于管理制度不完善、土地流转政策贯彻力不强等原因，土地经营权流转面临政府缺位和错位等诸多问题。

1.1 制度供给者角色缺位

政府在制度安排上具有垄断权。政府的独特地位使其在任何一种制度的制定过程中都占有重要地位。在提供制度的性质、制度供给的数量、制度供给的效率等问题上政府具有决定性的作用。在我国农村土地流转的制度设计过程中，土地流转的制度供给严重不足，在具体实践上表现为政府不能及时为农村土地流转提供健全、完善的政策法律制度，缺乏有序合理的市场规则和完善的配套制度等。

1.2 土地产权界定者角色缺位

新制度经济学家认为产权的本质是一种排他性的权利，在暴力方面具有比较优势的政府处于界定和行使产权的地位。政府不能被当作发展政策的一个外生角色，只有恰当地安排一系列产权并执行时，适宜的价格产生才能实现所要的结果[2]。但是由于信息不完全、各种交易成本和统治者偏好等问题，使得政治制度呈现低效率产权的倾向。农村土地集体所有权主体模糊不清，导致土地流转主体虚化，这种主体模糊不清具体表现在土地权属边界的界定困难上，如农地占有权、使用权和处置权不够清晰，农民拥有土地的财产权未能在法律框架下明确，无法保障农民将农地流转后的永久收益等。在城乡二元体制下形成的农地产权的不确定性及农村土地承包经营权的使用权物权属性的缺失，会导致农村土地流转的严重滞后，所以农地产权的稳定性和完整性对于农村土地的流转具有极大的促进作用。从一定意义上讲，界定和保护产权就意味着提升效率，引发经济增长。土地确权在为土地披上“护身符”的同时，也让农民吃上了“定心丸”，促进了农村土地的有序流转，为“长久不变”打下了坚实基础。

1.3 政策实施者角色异位

政府作为制度的第三方实施者，以使用暴力强制实施为特点，以法律为基准，通过建立法律和执法机构来降低交易费用。在农村土地的流转制度体系中，法律的重要性还没有引起人们的足够重视。农村土地流转政策执行失效，主要是由于农村土地流转政策合约的不完全性使农村土地的流转政策不具有执行性。在财政分权和行政分权的背景下，中央政府和地方政府在土地利用的效用函数上发生偏离。某些地方政府在政绩和经济利益的驱动下，用较少交易成本的行为来获得土地利用的正效用。政府的这种异位表现在土地征用上的“上有政策，下有对策”，地方政府偏离中央政府的土地效用函数，其土地征用权的滥用和泛化，致使地方政府在土地征用中职能“异化”。地方政府作为土地的唯一买者和土地供应的唯一卖者，往往与开发商或金融机构形成利益同盟，将土地以低价卖给开发商，形成寻租问题，造成对农民权益的侵害。

1.4 利益关系协调者角色错位

政府的一个重要职能就是协调不同利益集团的利益关系和利益矛盾，但许多制度是由强势利益集团或政治上的多数派创立的，目的在于牺牲他人利益从而使自己获利。土地流转制度的设计实际上是政府、农民和开发商各利益集团间博弈的结果，常常牵涉到各个利益集团间的讨价还价和政府职能的发挥。在农村土地流转的实际过程中，一些地方政府在巨大经济利益的诱惑下，违背依法、自愿、有偿原则，直接充当市场供地主体，蒙蔽群众，通过将集体耕地出售、转让或入股经营等，严重侵犯农民权益。由于对土地财政的高度依赖性，政府被困于“低收高售”的征地模式中，地方政府只顾自身眼前利益，忽视了农民权益，从保障各方利益的公平者角色变为保障自身利益的独裁者角色。

2 农村土地流转模式中政府角色新定位

近年来，在土地流转面积不断扩大和土地流转模式日益多样化的背景下，政府的角色定位问题成为亟待解决的问题。我国现有的农村土地流转模式主要有3类：农户间自发流转模式、政府主导下的中介参与模式和市场化中介参与模式[3]。农村土地流转模式不断创新，不同的模式在不同地区实施的绩效不同。截至2015年底，全国约有6 600万农村土地承包户或多或少流转了土地，全国家庭承包耕地流转面积达2 950万hm2，占比33.3%[4]。在实施不同的农村土地流转模式时，“公共利益”与国家暴力职能出现矛盾。

2.1 农村土地流转政策的提供者

农村土地流转不规范、不透明现象的存在，亟需国家出台权威性的土地流转规范，对流转的主体、客体、市场规则及相关配套制度等作出具体规定。十八届三中全会提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包地经营权抵押、担保权能、允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，放活土地经营权，进一步释放了农村生产力。

农村土地的流转需要规范。土地流转工作的相关规范，应定位为工作指导性文件，而非具有强制力和约束力的部门规章，其目的在于为各地土地流转模式提供参照文本。2016年7月农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》（以下简称《规范》）。该《规范》对农村土地流转交易市场的主要功能进行了明确规定，其主要功能是促进土地经营权交易，提供签订服务协议、流转信息发布公示、价格形成、流转合同及交易鉴定，授权抵押登记等服务。目前，各地正在该政策的指导下，加紧构建流转顺畅、严格管控的土地经营权市场交易体系。

2.2 农村土地流转政策实施的指引者

土地流转模式的推行需要国家相关政策的指引和规范。十八届三中全会以后中央要求，凡属重大改革都要有法有据。在这样的背景下，应先制定土地流转的政策，在政策的指引和规范下进行土地流转。在土地流转中，政府应充分认识政府引导和宣传的重要性，以土地流转政策引导农民开展土地流转工作，对土地流转过程进行监督。

政府在实际的流转操作过程中，“误解”土地经营权流转目的的现象时有发生。由于趋利性的存在，地方政府不可避免地追求自身利益最大化，这就导致用行政命令强制推进土地流转、土地流转“非农化”、擅自扩大流转规模等现象的出现。因此，政府要对土地流转进行指引和监督，特别是农村土地经营权流转交易市场应依照市场规范，以政府为主导，为交易双方提供服务平台，防止“着眼在利，着力在地，而不在农”的行为。具体来说，政府为完善流转市场，应提供规范合同服务、信息服务、政策宣传服务等，积极协调引导土地流转模式在更大范围内推行。

2.3 农民首创精神的尊重者

在農村土地流转模式的探索中，充分发挥农民的首创精神是深化农村改革的动力源泉。要充分尊重农民意愿，不能让农民权益受损。根据各地区的实际情况，发挥农民主观能动性，不搞强迫命令和“一刀切”。20世纪90年代开始，土地“三权分置”的探索在各地展开，直至今日，土地流转模式的探索工作仍在重庆、山东、河南等地积极开展。山东临沂市探索“互联网+土地流转”模式[5]，在《关于引导农村土地经营权流转发展适度规模经营的实施意见》的规范下，对土地流转运行市场提出了一系列规范和扶持；为了化解土地流转的风险，成都市首推履约保证保险模式[6]，这种模式充分调动和激发了土地流转双方的积极性和创造性，但出险的处理机制亟待建立，新的解决机制还有待创新。

尊重农民的创造，发挥农民在土地流转模式上的首创精神，才能促进农业生产力的发展，如何对土地的经营权进行流转应由农民自己决定。政府对于农民的创新，首先应该是尊重，其次是鼓励和支持，再次是规范和引导。由于地区差异性的存在，在实际的土地流转模式探索和创新上需要依靠农民，同时政府要通过政策和法律法规对农民的创新进行规范，进而把创新的成果制度化。

2.4 农民权益的保护者

土地作为一种生产资料，对于农民的生产生活至关重要。在农村土地的流转

过程中，政府应该保护农民的权益。2014年，四川省内江市作为土地承包经营权有偿退出试点地区，先行进行了尝试[7]，龙门镇龙门村率先破冰，在退出条件、模式、标准等方面充分保障了进城农民权益。该村要求退出人有稳定收入、有固定住宅、不再需要土地为生的前提条件，按照“一退三保”的政策，退出土地承包经营权，不影响选举权、宅基地使用权、集体资产收益分配权，保障了进城农民的权益[8]。

对于农村土地流转中的农民权益，政府应保护的是农民的土地使用权和土地收益权。农民作为集体土地所有权人，没有实现过对土地经营权方式的选择，也没有享受过土地带来的全部收益。具体而言，政府首先要让农民自主选择土地的经营方式，尊重农民在土地流转模式上的探索精神；其次，要对土地流转过程中所产生的收益进行合理分配，充分保障农民的收益权。

3 结语总的来讲，在我国农村土地的流转过程中，政府行为是国家意志的结果，也是各利益集团博弈的结果。在土地流转政策的实施中，“公共利益”与国家暴力职能的矛盾，使得政府行为出现“自利”现象。然而，随着社会经济的发展，政府的行为方式将逐渐与“公共利益”更好地融合。

参考文献

[1] 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2] （美）道格拉斯·诺斯.新制度经济学及其发展[A]∥孙宽平.转轨、规制与制度选择[M].北京：社会科学文献出版社，2004：10.

[3] 陈中伟.劳动力非农化转移背景下农地流转滞后问题研究[J].生态经济，2015，31（9）：123-125.

[4] 朱隽，王浩.活权、活地、活“三农”——土地有序流转，经营规模扩大，收入稳步增长[N].人民日报，2016-08-03（009）.

[5] 章娟.“互联网+”如何构建土地流转全国版图（3）——土流网与地方政府合作建设“土地流转服务中心”扫描[N].农民日报，2016-06-24（003）.

[6] 冯华.成都全面推开履约保证保险制度 给土地流转“上保险”[N].农民日报，2016-07-24（010）.

[7] 张艳玲.退地不退社 盘活撂荒地[N].农民日报，2016-07-19（007）.

[8] 张艳玲.土地拴上“保险绳”转出转入都放心——成都市首推履约保证保险严防土地流转风险[N].农民日报，2016-08-09（001）.