女性主政与地方财政支出导向<br/>——以浙江省为例

女性主政与地方财政支出导向
——以浙江省为例

2017-07-10黄一凡

三亚学院学报 2017年1期

关键词：主官财政支出浙江省

张光，黄一凡

（三亚学院财经学院，海南三亚 572022；香港中文大学政治与行政学系，中国香港）

女性主政与地方财政支出导向
——以浙江省为例

张光，黄一凡

（三亚学院财经学院，海南三亚 572022；香港中文大学政治与行政学系，中国香港）

在中国现行的政治和财政体制下，女性主政，即由女性担任地方的党政一把手，会给当地的公共预算带来什么样的影响？她们会使财政支出导向发生有利于妇女利益的变化吗？我们通过对2000-2012年浙江省的县级数据的分析发现，在2001-2012年间，浙江省内由女性担任县委书记（市委书记）或县长（市长）的县和县级市占比在8%-15%。面板数据分析结果显示，在控制了其他相关因素后，女性担任县委书记或县长，仅在教育和农业财政投入上产生了显著影响：女性县委书记倾向于提高教育财政支出的比重，而女性县长则无显著影响；女性书记和女性县长则与农业生产投入占比分别显著正相关和负相关。这些发现表明，女性主政对地方财政支出导向的影响是很有限的，并不会使地方财政支出向社会性别回应预算理论倡导的方向倾斜。

女性干部；财政支出结构；社会性别回应预算

自中共中央组织部2001年4月出台《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》，明确规定各级别党政机关配备女性干部、女性后备干部的人数或比例以来，中国由女性担任党政一把手的县级区划（县级市、县、市辖区）持续增加，由2000年的5%逐年上升到2007年7%。在现行的政治和财政体制下，会给当地的公共预算带来什么样的影响？她们会使财政支出导向发生有利于妇女利益的变化吗？本文以浙江省为例，从理论和实证两个层面探讨这些问题。为简明起见，在下文表述中，我们将这些地方正职党政领导，即县委书记、县长，以及县级市的市委书记、市长，称作地方“主官”。在理论层面，大量相关研究表明，中国地方政府的主要领导，尤其是地方党政一把手，既有动机也有能力影响地方预算[1][2][3][4]。如果浙江省女性主官的行为符合性别预算理论的预期，上述问题就应当做肯定回答；反之，如果她们的执政动机和价值取向与男性无异，而以在官僚金字塔上晋升为依归的话，则上述问题的答案应是否定的。

在经验层面，我们建立了一个独特的数据库。通过检索《浙江年鉴》中各组织机构负责人名录，我们定位了2003-2011年间浙江省内的女性主官；然后利用财政部发表的《全国地市县财政统计资料》，以及《浙江财政年鉴》《浙江统计年鉴》，来获得相应的财政支出数据和社会统计数据。我们使用面板数据，控制各县、县级市的经济发展水平、城镇化率、产业结构，以及需要各项财政支出直接供给的“刚需”项目，如与教育支出相关的小学生占总人口比重、与医疗卫生支出相关的人均医院床位数等，来观察县长、县委书记性别对财政支出结构的影响，检验女性担任地方主官，是否会使地方财政支出向符合女性的利益方向倾斜。

本文以下分为四节：第一节回顾了相关的理论和研究，并提出我们的研究假设；第二节交代数据库的形成过程和数据分析方法；第三节报告并讨论统计结果；第四节总结全文，同时指出本文的不足之处和未来研究的发展方向。

一、研究背景与假设

地方党政一把手的性别是否会影响地方财政支出导向？更广义而言，女性的政治参与是否会对国家财政支出导向产生影响？性别预算理论无疑倾向于对这些问题做肯定回答。由世界银行学者撰写并得到联合国妇女发展基金赞同的有关“性别回应预算”（Gender Responsive Budgeting）的贡献包括如下的内容：[5](P64-65)[6](P12)

识别、重申和重估女性在市场经济、在人类再生产或家庭等看不见并被低估的看护经济领域中做出的贡献和领导力。这些贡献和领导力缓和了那些导致减少健康、福利和教育支出的宏观政策选择的影响；

促进女性在国会、商界、传媒、文化、宗教组织、工会等公民社会组织，以及政治、经济、社会等公共和生产领域中的领导力；

参与为改善最贫穷和最无权者境遇而进行的活动；

增强宏观经济问题上妇女组织的影响力。

在上述引文中，性别预算的推进是与女性政治参与相辅相成的。换言之，性别预算理论相信女性的政治参与会推动预算向促进性别平等的方向倾斜。

那么，在经验层面上，妇女的政治参与水平与公共预算是否向妇女需求倾斜，存在怎样的关系？西方学术界对这一问题做了大量的研究。按政治参与的不同方式，这些研究大体可以分成三类：普选与妇女获得投票权、女性参与代议机构、女性出任政府行政首长，与国家财政支出导向的关系。

首先，有关普选与妇女获得选举权对国家财政支出的影响的经验研究，得出的基本结论是“妇女投票权是导致西欧在20世纪上半叶社会支出上升、国家施政的范围从‘枪炮’转向‘黄油’（社会支出）的一个重要因素”[7](PP393)[8][9][10][11][12][13]。约翰·洛特（John Lott）和LawrenceKenny研究了1869-1920年期间美国各州妇女选举权的发展对财政支出的影响，发现：在那些给予妇女投票权的州，随着妇女投票率的提高，州政府的财政规模亦随之增大，教育、卫生、医院和州对地方政府的转移支付（地方政府支出的四分之一以上用于教育）随之增大。[14]托克·S·埃特（Toke S.Aidt）和BiancaDallal从公共选择理论出发，对女性获得投票权、投票率增加与社会支出增长的关系，进行如下论证：“男性和女性选举行为的差异，源于他们对政府应当扮演何种角色有不同观点。女性偏好更大的政府，因为她们更有可能受益于政府提供的服务，由于累进税制也更有可能不必为这些服务纳税。有许多理由促使女性如此偏好，而最重要的是，婚姻使家庭分工内化，而离婚则使这一分工解体。一旦妇女有了投票权，她们会因此倾向支持用于社会保险的支出，支持由公共部门提供如教育、健康和住房这样的私人物品，因为在婚姻破裂或寡居状况下，女性比男性更容易受经济困难的影响。”[7]

其次，许多研究发现，代议机构中妇女代表的增多，有助于政府财政支出向女性的需求倾斜。贝斯利（Tim Besley）和Anne Case使用美国州的面板数据，发现州议会中妇女代表的增加，会导致州财政用于家庭和儿童资助的支出增加。[15]Helena Svaleryd发现，瑞典地方议会的妇女代表性，与地方政府用于儿童看护和教育的支出规模正相关。[16]印度西孟加拉邦1998年规定，以随机的方式选择该邦三分之一的村议会（village councils），这些村议会的所有的领导职位必须由女性担任。RaghabendraChattopadhyay和EstherDuflo借助这一制度安排，对由女性担任村议会领导的村和其他村的支出进行了比较，发现：女性更倾向投资那些与农村妇女利益直接相关的基础设施，如清洁用水、燃料和道路，而男性更愿意投资教育。[17]

其三，有关女性担任地方行政首长对财政支出的影响的经验研究很少。费尔南多·费雷拉（Fernando Ferreira）和约瑟夫· 哲尔克（Joseph Gyourko）研究了美国女市长对地方财政规模和支出结构的影响。作者称此乃首篇有关女性出任地方行政首长对财政影响的论文。他们的经验研究发现，地方行政部门首长的性别对地方政府的财政规模和支出结构没有影响。[18]

既存的有关中国的性别预算研究几乎完全停留于规范性研究的层次，有关经验研究仅止于少数个案研究[19][20][21]。本文可以说是国内首个利用大样本数据探讨女性政治参与水平对地方财政支出导向影响的研究。

在研究女性政治参与对地方政府财政支出导向的影响时，以女性党政一把手为研究对象有其合理性。首先，中国各级人大对财政资源的汲取和分配影响甚微，地方财政预算的主要决策者是地方党政领导，尤其是党政一把手，在本文选择的例子中即浙江省的县委书记和县长。在中国政治集权和财政分权的体制下，地方党政领导有动机也有能力影响地方财政收支行为。政治集权意味着地方主官的任命通常由高一级、或更高一级政府进行管理（下管一级，下管两级、省管县等），这使得地方主官面对地方财政收入与晋升激励时有意愿迎合上级政府的选拔标准；在地方政府层面，政治集权也赋予地方主官较大的政治影响力，使得他们有能力影响地方财政预算；同时，在财政分权体制下，地方财政始终承担着大量支出责任，地方政府在决定地方财政支出上有相当大的自主裁量权，因而地方主官通过影响财政预算来为自己的晋升“加码”具有切实的可行性。除了晋升与财政收入的激励意外，居其位谋其政，地方主官理应履行自身的行政责任、服从中央命令，因此，在中央政策的影响之下，即使某些财政支出无法促进地方经济发展，如教育、社保、医疗卫生，地方主官也会依照政策增加该项支出，以免受到惩罚，或在这方面做得更好，以期因此“加分”[1][]。其次，从2001年开始，中国女性党政领导干部的人数和比例持续稳定增长，为我们提供了相对较多的女性领导干部样本。中共中央组织部2001年4月出台《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》，将女性干部的人数和女性后备干部的占比作为硬性规定，以此推进妇女参政发展。由表1可见，自2000年至2007年，全国由女性担任主官的地市县比例稳定增长，在浙江、江苏等省市这一比例超过了10%。培养选拔女性党政领导干部、尤其是女性主官，被认为具有妇女解放、联系群众、增强政府代表性和合法性的政治意义[23](p25)，考察党政一把手的性别对地方政府财政支出导向的影响，可以验证这种推进妇女参政的尝试，是否能够使政府政策如预期般更能回应民众期望、以达到“善治”的目的，而不仅是在代表性的意义上增强政权的合法性。

表1.全国女性主政县市级行政区划数量及占比（%）

确定研究对象之后，我们进一步限定研究的层级。在我国财政分权体制下，不同级别政府所承担的财政事权不尽相同。县级政府作为直接面对公民提供公共服务的基层政府，负担了大量的财政支出责任，其财政支出对公民需求的回应性理应是最强，其支出结构也应当是最贴近地方实际情况的；同时，较之市辖区，县和县级市是独立且完整的预算单位，我们选择县一级政府财政作为研究对象，正是基于这种考量。

在现有对地方主官执政行为的各类研究中，因女性样本数量极为有限，性别因素基本不起作用，也很少被研究者纳入统计分析，而年龄、教育经历、从政经历等个人因素则被认为会影响官员的执政行为，进而影响地方政府财政支出结构[1][3][24][25]。那么性别会如何影响地方主官的执政行为？女性主官能够在多大程度上从自身的社会性别出发，进而代表妇女群体影响政府政策？我们对此假设以下两类可能（表2）：

表2.对女性主政影响财政支出的两种竞争性假设

1．实质性代表：任用女性主官确实能够使政府在政策制定过程中引入社会性别视角，加大关乎妇女儿童生存境况的财政支出项目，以期促进地方女性与儿童等弱势群体的发展，推动性别平等；同时，受限于地方政府财政规模，福利性支出的增长将导致财政支出中生产性支出部分比重下降。

2．象征性代表：任用女性主官并不会对政府行政过程产生影响，女性主官执政期间的政府政策，与男性领导执政时期没有显著的策略性差异，因而二者执政期间的地方财政支出结构不会有显著差异。

我们选择浙江省来作为案例进行研究。浙江省全省实行“省直管县”的财政制度，各县、县级市的财政预算不受市级政府干预，县级财政支出结构主要受地方政府控制，因而能够较好地反应主官个人意志在其中的作用；而且，浙江省2000-2011年间由女性担任地方主官的行政区划数量较多（表3），适合进行大样本统计；此外，在以全国省市县为观察单位的财政支出结构研究中，经济发展水平始终是影响地方财政支出结构的重要因素，浙江省经济发展水平处于全国前沿，且县与县之间经济发展水平相对差距不大，这也是我们选择浙江省的原因。

二、数据和方法

数据的时间范围限定在2000-2012年之间，这个时间段涵盖了2002-2012胡温政府在任时期，地方人事和政策相对稳定，也能够获得足够的数据支持。地方主官信息来自《浙江年鉴》报告的《全省主要组织机构暨负责人名录》，财政数据来自《全国地市县财政统计资料》、《浙江财政年鉴》，其他指标来自《浙江统计年鉴》。按照2007年及之后的统计口径，我们主要观察教育、医疗卫生、公共安全、一般公共服务、农林水气，以及社会保障和就业这6项支出的占比。表4报告了两种统计口径下，2006年各项支出占比的配对样本T检验结果，可见统计口径的变化使这六个项目的支出占比均有显著增加；其中教育、医疗卫生和公共安全支出占比在口径变化前后显著高度相关，农林水事务和社会保障支出部分则有相对较大的调整，但仍然显著相关。根据这一结果，我们对2007年前后不同统计口径的数据进行整合，并设置虚拟变量来控制口径变化的影响。

表3.浙江省女性主官人数与占比，2000-2012

表4.原始统计口径与新统计口径下，2006年全国县政府财政支出数

本文采用如下固定效应模型：

其中i表示县或县级市，t表示年。Yit是模型的被解释变量，即一项财政支出占财政总支出的比重。Xit是关键自变量，即当时县委书记和县长的性别，考虑到书记和县长的分工和影响力不同，我们将二者作为两个虚拟变量投入计算。Fit是地方财政自给程度，计算公式如下：

财政自给程度= 当年财政收入小计/当年财政支出小计*100%

由于统计数据不支持计算县级政府对转移支付的依赖程度，我们使用财政自给程度从反面衡量地方政府对上级和中央政府拨款的依赖程度，来考察这一指标对地方财政支出结构的影响。尹恒利用2001-2005年全国县级数据的研究表明，县级政府存在显著的生产性支出偏向，地方政府可自由支配的转移支付越多，则越会增加生产性支出[26]；朱庆环等利用1995-2005北京市数据的研究则表明，省内转移支付在县级教育支出上存在激励-替代效应，且替代效应更为明显[27]。我们假设，地方政府财力越依赖上级政府的转移支付，则越容易将获得的可支配的转移支付投入生产性项目，即财政自给程度越低，则对教育的财政投入越低，其他福利性支出项目也同样如此。

Rit表示与该项财政支出直接相关的社会需求，是各项财政支出所对应的刚需部分。Oit是一系列控制变量，包括人均GDP（万元）、城市化程度（非农人口占总人口比重）、小学生人数占总人口比重、每万人医院床位数、人口（万人）和产业结构（第二、第三产业产值占GDP比重）。此外，Ft表示年份效应，Ki表示不随时间变化的区划效应，ε是残差，即其他可能起作用但未在模型中体现的因素。

所有财政数据均进行百分比计算，去除了通胀、财政支出基数变化的影响。我们考虑使用的估计方法是双向固定效应模型（FE），即将时间也作为虚拟变量引入固定效应模型。在估算前我们先对各个模型进行Hausman检验，确定数据是否适合采用固定效应模型，如果未通过检验，则改用随机效应模型（RE）。

三、统计结果分析

表5是各项统计指标的描述性统计结果，表6是静态面板统计模型。由表5可见，在2000-2012年间，浙江省58个县的社会经济结构存在不小差异。地方财政支出结构中，教育和农林水支出占比差异最大，而公共安全支出的占比差异最小，医疗卫生支出占比次之。

表5 浙江省县政府财政支出与社会统计各项指标的描述性统计，

由表6可见，浙江省地方政府的财政支出结构，确实反映了各县产业结构与社会结构的差异。人均GDP对各项财政支出项目占比具有不同影响——其对医疗卫生支出占比具有负向影响，这可能表明随着经济水平的增长，医疗卫生支出项目的经费来源多元化，导致预算内财政支出占比的下降；而人均GDP对一般公共服务的正向影响，则意味着随着经济水平的提升，政府用于维持社会管理和运行的投入越大；它与教育、公共安全和社会保障支出占比没有统计上显著的关系，则意味着在经济相对发达的浙江省，县级政府财政对教育、公共安全和社会保障的投入具有均等性。与此类似，以非农人口占总人口比重来衡量的城市化程度，与教育、医疗卫生、公共安全支出占比不存在统计上显著的关系。

此外，各项财政支出项目所对应的社会需求，基本与该项支出占比有统计上显著的正向关系，表明浙江省县级政府的财政支出对社会需求具有回应性。例如，小学生人数与教育支出存在负相关，小学生占总人口比重则与教育支出正相关，说明教育的财政投入具有规模效应。

统计结果还表明，财政自给程度对地方财政支出结构的影响，与我们所假设的一致——

对教育、公共安全、一般公共服务支出具有很大作用，而对农林水事务支出具有正向影响，即是说，地方政府接收到的上级转移支付越多，越容易将这部分资金投入可以短期见效、直接与经济收益相关的生产性建设中，而非教育、公共安全或一般公共服务等的项目，这与现有相关研究的结论一致，即在政治集权和财政分权的现行体制下，县级政府具有明显的生产性支出偏向[26]。

对于本文最感兴趣的变量即地方主官的性别变量而言，模型表明，在浙江省，由女性担任县委书记的地方财政支出会偏向教育和农业，而女县长的地方财政支出则倾向于减小对农业的投入。然而，除了这两类支出外，地方主官的性别再也没有产生任何显著影响。事实上，在女县委书记对教育投入的影响上，表6报告的回归系数虽然在正的方向上通过了0.05的显著水平检验，但对数据的进一步观察发现，浙江省女性担任县委书记的地区，在2006年之前，教育支出基本高于全省平均值，但从2006年起，却下降到全省平均值以下（图1a）。统计结果还表明，女性县委书记变量在农业投入占比模型中仅在0.10的显著水平上通过检验，这说明，女性县委书记在促进财政的农业投入上的影响即便有，也是相当弱的。而在这个模型中，女性县长的回归系数则在0.05的显著水平上通过检验，且方向为负，这说明，女性出任县长，使得当地财政对农业的投入减少。图1d以可视的方式进一步证明了这一点。在这个数据段期间，女性担任县长的地区的财政农业投入水平，基本上都低于全省各县的平均水平。总而言之，这些发现表明，在浙江省，女性出任地方党政一把手，基本上不会给地方财政支出模式带来有别于男性一把手的影响。性别回应预算，即便是在浙江这样一个模范省那里，基本也是不存在的。

表6 浙江省县委书记与县长性别对财政支出导向的影响，2000-2012

图1 浙江省女性县委书记与县长治下地方财政教育支出与农林水事务支出占比，2000-2012

四、结论

本研究基于2000-2012年浙江省的县级数据，分析了女性主政对地方财政支出导向的影响，结果显示，由女性担任县委书记，在统计上会显著增加地方财政教育和农林水事务支出的比重，而由女性担任县长，则会在统计上显著降低地方财政农林水事务支出的占比；我们倾向于认为，女性主官对地方财政的影响，主要来自她们的地理分布与人数变化，而非女性主官在任期间，个人对地方财政支出导向产生影响。选拔、培养女性党政领导干部，尤其是由女性担任地方党政一把手，主要是在推进妇女参政、男女平等的意义上，提升了女性在党政领导干部队伍中的代表性，而并不意味着在行政过程中纳入社会性别的视角。因此，我们认为女性主官对妇女的代表主要是象征性代表，其在任期间的财政行为仍偏向于生产性支出。本文的研究结果并不支持社会性别预算的预期，即使是在浙江这样一个经济发达、市场化水平较高的省份，在现行政治集权和财政分权的体制下，地方主官的执政行为仍偏向以GDP为核心的晋升竞争，而这并不利于性别预算意识和实践的培育和成长。我们的研究发现说明，无论是在女性的政治参与问题上，还是在公共预算回应性别的要求问题上，我国的作为，同国际先进经验相比，尚有相当大的差距，也因此有了很大的改善空间。

本文尚存在以下缺陷：首先，即便是在女性主官占比相对较高的浙江省，女性主官样本的数量仍然极少，并且在时间和空间的分布上都不均匀，使得地方财政支出的内在特性具有较大影响；其次，县级政府作为直接为居民提供大量公共物品的基层政府，其财政支出结构具有稳定性，而且财政支出结构也存在“路径依赖”，现有模型并未考虑前任主官或此前财政支出结构的影响。这些缺陷决定本研究及其发现是初步的探索，未来我们将通过建立涵盖更多样本和变量的数据库，使用动态面板数据等统计方法，来克服本文缺陷，改进我们的研究。

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