我国冷链物流公共政策目标体系初探

2017-07-10高一兰

三亚学院学报 2017年1期

关键词：公共政策冷链农产品

高一兰

（三亚学院财经学院，海南三亚 572022）

我国冷链物流公共政策目标体系初探

高一兰

（三亚学院财经学院，海南三亚 572022）

我国冷链物流近年来发展迅速，国家出台大量有利于冷链物流发展的政策，使冷链物流深入社会经济发展多个领域，成为实现一些公共政策目标的重要政策措施。通过对冷链物流相关政策文本的梳理，总结出三农发展、产业升级、民生改善和区域经济发展等四个冷链物流公共政策目标。在此基础上，继续总结资金、税收、技术和土地等四项促进冷链物流发展的政策保障，构建由冷链物流公共政策目标和促进冷链物流发展的政策保障共同组成的冷链物流公共政策目标体系，以及提出冷链物流公共政策首要促进三农发展、政府职能重在营造良好政策环境、政策重心需转向提供更多元的政策保障等政策建议。

冷链物流；公共政策；目标；体系

我国冷链物流（cold chain logistics）最早起步于20世纪50年代，但直到1982年《食品卫生法》的颁布才在一定程度上推动了冷链物流发展。在随后的20年里，由于市场供给始终小于需求，其发展速度十分缓慢。冷链物流近年来得以快速发展的原因在于政策环境的改善，随着政府对冷链物流重视程度加大，中央及各大部委陆续颁布大量有利于冷链物流发展的政策，支持冷链物流深入社会经济发展多个领域，成为实现一些政策目标的重要政策措施。本文从近年来国家颁布的政策文本中梳理出有关冷链物流发展的公共政策，由此构建冷链物流公共政策目标体系，为思考冷链物流发展及相关政策的制定提供有历史价值的参考。

一、冷链物流公共政策的定义

冷链物流公共政策应是反映冷链物流内涵和公共政策表现两个概念内容的综合。从冷链物流内涵来看，2001年国家标准《物流术语》对冷链物流的定义是“保持新鲜食品及冷冻食品等的品质，使其在从生产到消费的过程中，始终处于低温状态的配有专门设备的物流网络”；2006年又将冷链物流配送对象从“新鲜食品及冷冻物品”扩展到“物品”。王之泰(2010)则将冷链物流网络内容具体化为“生产制造、流通、物流、应用和消费过程中使用的链式低温保障系统”。从公共政策表现看，公共政策是指以政府为主的公共机构在一定时期为实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会公私行为所做出的有选择性的约束和指引，通常表现为一系列的法令、条例、规定、规划、计划、措施、项目等(吴鸣，2004)。基于上述冷链物流的内涵演变与公共政策的含义，笔者将冷链物流公共政策定义为：一个国家与冷链物流发展相关的所有公共政策，主要包括政策目标、政策类型和政策措施。

二、冷链物流公共政策目标

公共政策目标是指有关主体为解决社会公共问题而采取政策行为所要达到的目标、指标和效果。在我国与冷链物流相关的政策中，冷链物流公共政策目标呈现多元化特征，涵盖三农发展、产业升级、民生改善和区域经济发展等多个领域。笔者采用历史文献法，收集近年来我国与冷链物流发展相关的政策文本90余份，从中归纳出我国冷链物流公共政策的主要目标。

（一）三农发展

冷链物流在国家三农政策中出现的频次最多，促进三农发展也成为冷链物流公共政策最主要的目标。

1.提高农产品流通效率，建设安全高效的农产品市场体系

发展冷链物流是降低农产品特别是生鲜农产品在流通和仓储等环节交易成本的重要手段。2012年12月31日，中共中央、国务院颁发《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出要“健全覆盖农产品收集、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系”，作为提高农产品流通效率的重要举措。2014年2月27日，商务部会同农业部等13个部门颁发《关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》，明确指出要通过培育重点品种农产品冷链物流集散中心和开展农产品冷链示范工程等方式建设“高效畅通、安全规范、竞争有序的农产品市场体系”。2016年4月21日，国务院办公厅颁发《关于深入实施“互联网+流通”行动计划的意见》，将“突破农产品冷链运输瓶颈”作为深入推进农村电子商务发展的重要措施。

2.转变农业发展方式，促进农业转型升级

2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会三次会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出将“加快建设现代粮食物流体系和鲜活农产品冷链物流系统”作为积极发展现代农业的必要条件。国务院办公厅2015年11月9日颁发的《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》和国务院2016年10月20日颁发的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》中都提出要将健全冷链物流体系作为促进农村电子商务发展和产业融合的重要手段来推动农业升级。2016年5月4日，农业部颁发《关于加快推进渔业转方式调结构的指导意见》，提出通过“支持开展水产品现代冷链物流体系平台建设，提升从池塘、渔船到餐桌的水产品全冷链物流体系利用效率”来转化渔业发展方式来优化渔业产业结构，以此促进传统农业发展。

3.提高农业组织竞争力，包括农产品连锁经营，供销社升级和农业规模化经营等

2005年4月4日，商务部、财政部、税务总局联合颁发《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，提出将在大型农产品物流配送中心建设冷藏和低温仓储、运输为主的农产品冷链系统，并作为农产品连锁经营的试点项目实行加速折旧等支持政策。2009年11月17日，国务院颁发《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》，提出要支持供销合作社开办的农产品批发市场升级改造和功能提升，以此增强仓储运输、冷链物流能力，从而推进供销合作社现代流通网络建设。2015年6月2日，财政部颁发《农业综合开发推进农业适度规模经营的指导意见》，提出要“支持农业产业化龙头企业发展仓储及冷链物流设施，向乡镇和农村延伸生产营销网络”，以此完善农业社会化服务支撑农业适度规模经营，实现农业生产和销售组织形式的改变。

（二）产业升级

实施产业政策的目的在于对各产业发展状况进行主动调整，使之符合国家实现宏观经济管理和经济发展战略的需要[4]。近年来，政府越来越重视冷链物流发展在产业升级过程中的重要作用，产业范围除上文提到的农业外，还涵盖物流业、食品工业和餐饮业等产业。

1.冷链物流发展从不同维度促进物流业升级政策目标的实现

2009年3月10日，国务院颁发《物流业调整和振兴规划》，提出将冷链物流发展作为推动物流业振兴的重点领域和重点工程，并以技术支撑和专项规划作为其发展保障。2012年12月1日，国务院颁发《服务业发展“十二五”规划》，提出将冷链物流运输业规划为重点发展的服务业，把推进两岸冷链物流产业合作试点项目建设作为共同提升两岸物流业的国际竞争力的重要手段。交通运输部2013年6月6日发布的《交通运输部关于交通运输推进物流业健康发展的指导意见》和国家发展改革委、财政部等十部委2014年12月26日联合发布的《关于进一步促进冷链运输物流企业健康发展的指导意见》中都提出了以冷链物流发展促进运输物流业规模化、标准化和信息化建设的具体政策措施，并从行业监管、财税政策支持和发挥行业协会作用等方面为冷链物流发展提供政策保障。2014年6月3日，交通运输部发布《关于推进港口转型升级的指导意见》，将开展冷链物流业务作为完善港口功能体系，发展现代港口业的重要措施；2014年11月18日，国家发改委、交通部、商务部、国家铁路局、中国民航局、国家邮政局及国家标准委联合颁发《关于我国物流业信用体系建设的指导意见》，提出将冷链物流领域作为开展物流产业信用建设的试点，为全面推进物流信用体系建设提供示范效应。2016年7月29日，国家发改委颁发《“互联网+”高效物流实施意见》，提出要加快物流信息化发展，以加强智能冷链物流基础设施和能力建设为手段促进物流配送的信息化程度，并加大政策扶持力度。

2.冷链物流发展是食品工业、餐饮业升级的重要政策措施

2006年11月22日，国家发改委、科技部、农业部共同发布《全国食品工业“十一五”发展纲要》，提出要将冷链技术作为食品工业重点突破的关键技术，将冷链设备开发作为食品装备制造业发展的重要手段。2017年1月5日，国家发改委、工业和信息化部联合颁发《关于促进食品工业健康发展的指导意见》，提出进一步将“健全食品冷链物流建设和运行标准，提高冷链物流效率和水平”作为促进加强食品工业产业链建设，优化产业升级的重要手段。2014年5月27日，商务部发布《关于加快发展大众化餐饮的指导意见》，提出要支持企业建设冷链与配送系统，以此提高餐饮业的大众化供应能力，推动餐饮业转型升级。

（三）民生改善

由于民生覆盖范畴比较广泛，这里仅就价格稳定、保障农产品供应和促进公共卫生事业发展等与冷链物流发展密切相关的方面进行探讨。

1.维持价格稳定和农产品供应

价格稳定目标和农产品供应目标具有同一性的特点，价格稳定是保障农产品供应的前提，其商品对象主要是蔬菜和口粮。2008年2月2日，商务部颁发《关于做好农村市场节日供应工作的紧急通知》，提出将充分发挥冷链系统的功能作为保证农村市场节日商品供应的重要措施。2010年8月27日，国务院颁发《关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》，提出将“推进农产品冷链物流发展，推广节能环保的冷链运输车辆及相关配套设备”作为促进蔬菜生产，保障市场供应和价格基本稳定的重要手段。2011年5月10日，国家发改委颁发《关于完善价格政策促进蔬菜生产流通的通知》，提出将控制蔬菜冷链物流中的冷库用电价格作为扶持蔬菜生产和维护菜价稳定的手段。国务院办公厅于2013年1月颁发的《降低流通费用提高流通效率综合工作方案》中也有同样的内容。2012年8月24日，国家粮食局颁发《关于进一步推进主食产业化增强口粮供应保障能力的指导意见》，明确提出要支持建设立体化的主食冷链物流配送体系试点，以此实现主食产业化工程，最终增强口粮的供应和保障能力。

2.保证公共卫生

公共卫生是冷链物流发展最早的政策目标，至今仍是其发展的主要目标和保障民生的重要手段。冷链物流的配送和保障对象也经历从了从药品、肉类蔬菜等生鲜食品、粮食到广义农产品的发展历程。在上个世纪90年代，冷链物流发展的主要目的是保障我国免疫工作顺利进行。1997年12月5日，国务院办公厅颁发《中国营养改善行动计划》，对肉类食品冷链化程度给予高度重视，认为发展冷链物流是提高食品质量和预防传染性疾病的重要手段。2001年8月23日，国家经贸委、交通部、卫生部、国家环境保护总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等部门联合颁发《关于进一步做好“三绿工程”工作的意见》，指出要在运输方式上对冷却肉实行冷链运输，在销售方式上对生鲜食品进行冷链配送，以此达到建立无污染流通网络和确保食品安全的销售网络体系的目的。2014年1月23日，农业部颁发《关于加强农产品质量安全全程监管的意见》，扩展了冷链物流保障的产品范围，提出要以“大力发展农产品产地贮存保鲜冷链物流”的方式加强农产品质量监管能力。2017年2月14日，国务院颁发《十三五”国家食品安全规划》和《“十三五”国家药品安全规划》，明确了冷链物流在食品和药品安全问题上的重要作用，提出以促进冷链物流发展保证食品和药品安全的政策措施，包括通过加强冷链物流基础设施建设和提升冷链物流管理标准与管理水平等方式开展食品安全师制度；通过检查冷链贮运等重点环节增强食品和药品流通过程的监管能力；通过重点支持研发冷链装备关键技术增强食品和药品安全风险评估能力等。

（四）区域经济发展

由于我国区域经济发展不均衡，政府还会将冷链物流发展作为平衡和促进地区经济发展的重要政策措施。2002年12月26日，农业部颁发《关于加快西部地区特色农业发展的意见》，提出要将加强冷链设施建设作为西部地区特色农业良种开发和新技术推广的重要手段，并以此推动西部地区特色农业发展。2010年10月17日，国务院办公厅颁发《关于进一步支持甘肃经济社会发展若干意见重点工作分工方案的通知》，提出将推动农产品冷链物流发展作为夯实甘肃农业发展基础，消除基础设施瓶颈的重要手段。2015年11月4日，国家发改委、科学技术部、人力资源和社会保障部等部门联合颁发《关于促进东北老工业基地创新创业发展打造竞争新优势的实施意见》，提出将“加强农产品全程冷链物流体系建设”作为推动东北地区农产品销售实现线上线下融合发展的政策措施，并以此打造区域智能化农业经营体系。2016年11月1日，国家邮政局颁发《关于加快长江经济带邮政业发展的指导意见》，提出要将大力发展冷链物流作为实施创新驱动，推动邮政业融合发展，更好服务于长江经济带发展的重要举措。

三、冷链物流公共政策目标体系

在冷链物流公共政策作为重要的政策措施保证特定政策目标实现的同时，国家出台专门政策为冷链物流发展提供资金、税收、技术、土地等方面的保障，体现在国务院、财政部、商务部、国家开发银行、农业部等部门颁发的系列政策中。2005年1月1日，国务院颁发《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，提出将鲜活农产品保鲜与物流配送及相应的冷链运输系统技术作为我国科学技术发展的优先主题，并从财税、知识产权保护、金融等方面给予支持和保障。2009年9月23日，财政部颁发《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》,提出将以专项资金支持农副产品冷链物流系统建设。2007年8月3日，商务部、国家开发银行共同颁发《关于进一步推进开发性金融支持流通业发展的通知》，提出对连锁企业和物流企业的冷链设备的购买、建设、升级和改造给予贷款支持。农业部2011年1月18日颁发的《农业部办公厅关于做好“十二五”农业利用国外贷赠款工作的意见》和商务部2012年6月18日颁发的《商务部关于鼓励和引导民间资本进入商贸流通领域的实施意见》中都提出要将支持冷链物流发展的资金来源拓展至国外贷赠款和民间资本。2017年1月5日，中共中央、国务院颁发《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，提出要建立支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设的农村发展用地保障机制。

综上所述，冷链物流公共政策目标和促进冷链物流发展的政策保障共同构成了我国冷链物流公共政策目标体系。如图1所示，我国冷链物流公共政策目标重在促进三农发展、产业升级、民生改善和区域经济发展，政策措施体现在国家出台的34个政策文本中；国家政策从资金、技术、税收、土地等方面为冷链物流发展提供政策保障，主要体现在国家出台的6个政策文本中。本文构建的冷链物流公共政策目标体系共涵盖40项国家政策，冷链物流发展在我国社会经济发展中的地位可见一斑。

图1 冷链物流公共政策目标体系

四、发展冷链物流的政策建议

（一）改变发展观念：冷链物流公共政策首要促进三农发展

早在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中就提出了科学发展观的理念，该理念强调改变以往过于重视经济增长速度的发展方式，提出以人为本、创新发展和可持续发展三大发展目标，而“促进城乡区域协调发展”是体现科学发展观本质最重要的内容之一。在经济新常态下，冷链物流公共政策仍将重在促进三农发展，即农民增收、农业升级和农村繁荣。同时，由于冷链物流体系建设需要极高的资金和技术投入，仅靠农村和农民自身的资金和技术能力很难建立完善的冷链物流体系，政府应该继续加大对农产品冷链物流发展的扶持力度。

（二）转变政府职能：为冷链物流发展营造良好的政策环境

政府管理模式在很大程度上决定了政府职能对经济主体的影响。国家“十二五”和“十三五”规划纲要中均提及关于政府减少微观经济活动干预和完善科学民主决策机制的政策条款，并强调政府的主要职能在于社会管理和公共服务。政府职能的转变意味着国家政策要为冷链物流发展持续提供良好的法制和信息环境。特别在非涉农冷链物流发展上，政府更应逐渐弱化对市场的干预程度。推动建立完善的冷链物流市场体制应是冷链物流公共政策的主要目标。

（三）转移重心：政策重心将转向为冷链物流发展提供更多元的政策保障

目前，大多数冷链物流公共政策更加注重将冷链物流发展作为重要的政策措施来实现其政策目标，数量上远超过促进冷链物流发展的公共政策。随着冷链物流的快速发展和冷链物流技术水平的不断提高，政府应注重制定出台更多元的政策来促进冷链物流发展，除资金、技术、税收、土地外，还应从行业标准、法律、法规、人才培养和培训、行业协会、市场监管等多个维度为冷链物流发展提供政策保障，以此不断完善我国冷链物流公共政策目标体系建设。

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F061.3

（2017）01-060-06

2017-03-15

本文为海南省哲学社会科学规划课题“海南省海洋生产总值核算体系与方法研究”的阶段性成果之一（HNSK(ZC)15-48）。三亚市院地科技合作项目“三亚水产冷链物流发展研究”的阶段性研究成果之一（2014YD45）。