老人自立生活与照顾服务的支持：公益创投的一种新面向

冯 元 彭华民

⋆ 冯元：台湾东海大学社会工作学系博士生；彭华民：南京大学社会学院教授

一、公益创投的缘起及其在我国的初步发展

（一）西方公益创投的初起

公益创投的实质就是采用风险投资与私募股权投资等商业思维与技术创新捐赠与筹资方式，其投资主体为企业与基金会，主要支持对象为初创期和中小型的公益组织，主要服务内容为提供资金、技术、管理、经验等支持，主要目标定位为通过建立长期合作伙伴关系以促进公益组织能力提升与公益服务使命实现，从而增进社会投资效益（万军、李筱婧，2010）。这一新理念与模式有助于优化公益组织的筹资方式，自身能力建设与公益服务品质提升，也有助于商业组织与企业家以更优化的路径和更专业的手段参与公益慈善并促进社会责任实现与社会公共形象提升，也有助于商业组织与非营利性组织在公益慈善领域的交流互动与合作共赢。其起源可以追溯到20世纪70年代末西方福利国家体制改革风潮，在80年代英国撒切尔政府与美国里根政府大刀阔斧地变革两国长期实施的凯恩斯主义国家干预政策，进而转向大力推行包括消减社会福利支出在内的新自由主义政策（吴易风，2014）。这一时期随着政府大幅缩水社会福利领域的国家干预，“福利混合经济”与“福利多元主义”呼之欲出并促使福利体制转向“残补型”，福利输送走向民营化与小型化，而福利提供主体转向多元参与格局与市场及社会组织责任提升的样貌（林万亿，1999）。在此背景下，为应对社会福利支出缩水、公益服务品质监管趋严与公益组织公信力弱化等状况，美国洛克菲勒三世在1969年美国国会税收改革法案听证会上首次提出“公益创投”概念，主张采用商业风险投资理念来改进公益项目管理与评估模式。此后，公益创投在20世纪80年代的美国得到迅速发展。进入21世纪后，英国与欧洲大陆成为后来居上者，他们积极采用公益创投理念与原则促进社会投资创新与慈善基金会发展，而2004年欧洲公益风险投资协会(EVPA)的成立则为里程碑式标志，这种新形势与路向意味着“慈善新经济”时代的开启（施从美，2016）。

（二）我国公益创投的初生

中国公益创投发展之旅开启于2006年香港新公益伙伴（NPP）与上海浦东非营利组织发展中心（NPI）注册成立，他们主要通过整合多方资源与优势，为初创期和中小型公益组织提供资金、技术、咨询等多元支持性服务以培育和发展公益组织（冯元、岳耀蒙，2013）。这种新型社会组织培育模式一引入就比较受政府重视，并契合我国社会组织发展的现实迫切需要。2006年党的十六届六中全会至2016年十八届六中全会以来，党和政府将民生建设与服务型政府建设摆在重要位置，并在持续推进社会治理创新与社会服务创新，以期提升公共服务能力和国家治理能力。公益慈善类组织与城乡社区服务类组织的发展，不仅能培育日渐壮大的社会力量与政府共同参与社会治理以谋求社会善治，而且能够形成多元社会力量提供社会服务以改善民生福祉。因而这种“治理”与“服务”的双重角色期待，有力地形成了政府热烈促进社会组织培育与发展的强劲动力。

首先，从政策层面来看，有关社会组织培育与发展的政策在近年来密集出台，以构建激发社会组织活力的支持性制度环境。2013年国务院办公厅下发《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》提出“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度”，这一政策促使原来社会组织注册登记时“寻找挂靠业务主管单位难”以及注册登记后运营中“接受双重管理自身自主性弱”等问题得以全面改善，为公益组织和城乡社区服务组织的培育与发展提供了强有力的政策活力和制度空间。如2014年出台的《江苏省四类社会组织直接登记管理暂行办法》不仅允许四类社会组织直接登记，而且对于公益慈善类与城乡社区服务类社会组织的注册资金量、注册会员数、字号使用权的要求大幅放松和下调。2014年民政部下发《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，提出“民办社会工作服务机构可直接向民政部门依法申请登记”，这一政策直接促进了全国民办社会工作服务机构数量的大幅增长。如江苏省在2014年有关四类社会组织直接登记的政策中明确提出，对于“城乡社区服务类社会组织的注册资金不作要求”和鼓励“社会工作专业人才创办社会组织”，促使江苏省各地民办社会工作服务机构数量持续增长。2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》第105条规定“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动”，第106条规定“慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动”，以及2016年财政部、民政部联合下发的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》明确提出“采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，进一步支持社会组织培育发展”等，这一系列政策精神的引导和推动不仅为公益慈善组织与城乡社区服务组织以及专业社会工作机构发展提供了宽松的制度环境和合法的发展空间，同时促使公益创投作为社会组织培育的创新手段被快速纳入政府推进社会治理与民生建设的制度安排中，从而促使公益创投越来越广泛地被各地政府所重视并积极运用于本地的社会组织培育实践。

其次，从实践层面来看，随着“小政府、大社会”理念下的服务型政府建设在各地迈入实践轨道，政府职能转移框架下的公共服务与福利服务职能加速了内部收缩与外部释放，其重要特点就是近年来各地政府购买服务与公益创投得到快速发展。伴随政府释放空间与资源力度的增长，各类社会组织得以滋养而迅猛发展，其中增长最为典型的是社会工作组织。2014年9月全国民办社会工作服务机构与行业组织分别为2452家（2013年新增1306家）和210家，到2016年底已分别增长到6100家和510家。从各地推动的公益创投项目运行实践来看，民办社会工作服务机构和社区组织成为申报与承接的最大主体。比如2014年民政部·李嘉诚基金会“大爱之行”公益项目申请获批的110家社会组织中民办社会工作服务机构高达84家，占比76%。再如2015年无锡市公益创投申请获批的103个项目中有32个由民办社会工作服务机构申请，占比31%。又如2016年江苏社区公益服务项目中标的169个项目中有32个由民办社会工作服务机构申请，占比19%。然而由于各地公益慈善组织与城乡社区服务组织的名称登记规范有所差异，不少实属专业社会工作服务机构的名称未含有“社会工作”成“社工”字样，因而可以推论各地公益创投实践中民办社会工作服务机构所占比重可能更高。近年来，上海、东莞、南京、昆山等一些城市和地区积极探索成立市、区社会组织培育中心，依托公益创投项目与政府购买服务项目评审和督导机制大力促进本地社会组织发展，特别是民办社会工作服务机构和公益组织的培育发展。

再次，从运行方式来看，主要有社会组织培育、公益项目培育、公益人才培育三种主导方式。第一种社会组织培育方式主要以“新公益伙伴”（NPP）、上海浦东非营利组织发展中心（NPI）和爱德基金会等为代表，他们通过与地方政府合作创建社会组织培育中心，发挥“社会组织孵化器”作用，为初创期公益组织与城乡社区服务组织提供能力建设、资金支持、场地进驻、注册协助、专业咨询等服务，帮助社会组织得以生存、发展与壮大。如NPI现已在上海、北京、深圳和南京等多个城市运营社会组织培育中心，每年孵化社会组织达30多个。第二种公益项目培育方式主要以南京、无锡等地为代表，由政府每年安排公益创投资金，采用项目招投标或项目评审机制，一般由受托的第三方或由政府直接对社会组织的项目申请进行评审，对中标或过审的公益项目直接进行资金支持和督导服务。如2016年《江苏省级社区公益项目公开招标》中明确政府通过财政投入2000万元购买169个社区公益服务项目，并设定专款480万元用于购买民办社会工作服务机构项目。第三种为公益人才培育方式。如1999年清华大学启动的“中国大学生创业计划大赛”（俗称“小挑战杯”）和联想集团2009年在北京启动的青年公益创业大赛等，其目标就是通过公益创意设计、公益团队组建、公益项目比赛、公益能力培训、公益服务实践等方式挖掘和培育具有企业家精神与创新创业能力的公益人才（冯元、岳耀蒙，2014）。

另外，从出资主体来分，还可以将其运作方式分为基金会主导模式、政府主导模式、企业主导模式和混合模式几种。

（三）我国公益创投的实践价值

纵观公益创投实践发展，其具有的纽带性与载体性作用十分显著：一是有助于政府、企业、社会组织与家庭加强联系和沟通，促进公益资源共享和公益服务共参；二是有助于拓展公共服务与福利服务职能，提升服务品质；三是有助于培育和激活社会组织生长与服务能力，为其自身发展与公益服务提供多样性的资金与技术支持；四是有利于创新社区治理与服务，培育和促进各类社区基层组织以项目化方式服务社区治理与建设（崔光胜、耿静，2013）。值得我们注意的是，我国正处在适度普惠型福利制度转型建设初期，总体的社会福利制度特性仍为残补型，也即政府扮演的福利提供角色非常有限，而当前少子化与老龄化以及社会流动加速又让家庭的福利功能非常脆弱，农村的劳动力转移形成留守人口增长、空心村结构凸显，加之城市社区居民原子化趋势加剧，导致社区福利功能弱化，受其影响，大量的公共服务与福利服务必须依托社会组织在内的广大社会力量来提供和创新。换言之，必须整合市场、社会组织、家庭与社区等多方力量与资源参与社会福利发展，以弥补政府在社会福利供给上的不足。2014年10月29日李克强总理在主持国务院常务会议上提出“发展慈善事业，引导社会力量开展慈善帮扶，是补上社会建设‘短板’、弘扬社会道德、促进社会和谐的重要举措。必须创新机制，使慈善事业与国家保障救助制度互补衔接、形成合力”，并要求“地方政府和社会力量可通过公益创投等方式，为初创期慈善组织提供支持”。由此看来，我国政府非常重视公益慈善事业在社会建设推进与社会服务创新上的价值与作用，并将优先发展贫困治理领域的公益慈善组织，以及借助公益创投方式积极培育与支持公益慈善组织的发展。

二、我国人口老龄化趋势与照顾需要

（一）我国人口老龄化的总体趋势

老龄化是一种全球趋势也是一个全球性问题，特别是东亚国家和地区的问题尤为严重，因为第二次世界大战后婴儿潮期出生的人口正在快速步入老年阶段，导致在今后三十年中许多国家和地区的老龄化趋势将会走向峰值。中国在1949年的人口为4.5亿人，至1978年人口增长至9.75亿人，这30年间中国人口增长了5.25亿人。以60岁作为老年分界线来看，可以显而易见地推测出2010～2040年间将是中国老龄化高潮阶段。据民政部公报，截至2015年底，全国60岁及以上老年人口2.22亿人，占总人口的16.1%，与2014年相比增长0.6%，其中65岁以上人口1.44亿人，占总人口的10.5%。截至2014年底，全国空巢与独居老年人口约1亿人，占同年老年总人口的47.17%，而失能老年人口为3500万人，占同年总老年人口的16.51%。到2020 年我国老年人口总量将达到2.48 亿人, 而80岁以上高龄老年人口将超3000万人；到2050 年我国老年人口总量将超4亿人,而高龄老年人口达到9500万人（穆光宗、张团，2011）。随着老龄化加剧，将会呈现老年人口所占总人口的比重不断提高，最终进入超老龄化阶段，这意味着我国人口结构中劳动力人口将大幅减少而退出劳动市场的老年人口将大幅增加。这种复杂的人口结构变迁将会对我国的政治、经济、文化带来深刻的影响，其中对于社会福利制度发展的影响尤为明显。人口老龄化不仅会对社会保障形成压力，也会给社会安全风险防控和传统孝道与家庭文化等带来挑战，迫切需要积极的社会福利政策进行回应。

（二）我国人口老龄化时代的照顾议题

谁来养老？何处养老？依何养老？在我国老年福利政策与福利服务体系尚未完善的国情之下，未富先老、未备先老与孤独终老已是我国工业化与城市化初期不可避免的风险，再加之长达30年之久的单胎计划生育政策的影响而更显雪上加霜。这不仅困扰着广大老年人及其家庭，也是政府必须积极应对并需付出巨大努力的重要课题。归结起来，最核心的议题就是老龄化社会中老年人的保障与照顾议题。依据Kittay的观点，认为依赖者的存在意味着照顾者的存在，其批评康德只关注到人作为要对自己负责的理性存在而忽视了作为依赖者的受照顾和作为照顾者的照顾责任的社会存在，也批评罗杰斯基将其正义观点严格限定于具有自主能力的成年人的世界而将自主不足而需依赖的残疾人、失能老人以及儿童排斥其外，其认为“依赖”是人类不可避免的事实，因而一个公正的社会应当尽力地去消除阻碍人们独立生活的障碍（洪惠芬，2008）。在我们的社会中，受长期的儒家主义思想的影响，孝道植根于传统文化之中，诸如“百事孝为先”“父母在不远游”等家庭伦理与道德思想将对于家庭成员的照顾视为当然的私人问题而较少受到公权力的干预，只有当家庭照顾系统缺失与能力不足时才有政府补充性的干预，诸如政府仅为孤儿和孤寡老人与残疾人提供部分福利便是这种文化与制度的特色所在。那么，在老龄化社会来临并日趋加剧的当下和将来，将老年人的养老与照顾责任推给家庭、政府与社会任何一方似乎都不现实，而是需要各方的合理参与。当前人们所熟知的居家养老、社区养老与机构养老三大模式都存在不尽人意之处，其根源还在于国家和社会的照顾政策与照顾服务体系仍处于空缺之中，难以满足老年人的养老需要。

（三）我国老年人口的照顾需要

人口老龄化的过程不仅仅是人的平均寿命的延长，而且意味着人口因为老化与疾病等因素影响而出现障碍的增多。欧盟在2001年的社会质量指标体系中首次将“一般人65岁之后所增加的平均余命是独立自主还是脆弱依赖的生命历程”纳入其中，从1986～1997年的欧洲国家来看，女性免于障碍的平均余命约占平均余命的83%，而日本为96.1%；从我国台湾地区来看，若以90%计算，则其女性将有平均8年处于生命末端的障碍余命（2004年女性平均余命79.70岁）（林昭吟，2008）。如果以90%计算中国大陆女性平均余命（2010年普查女性平均预期寿命为77.37岁），则女性平均约有7.74年处于生命末端的障碍余命。再从第六次人口普查数据来看，处于“不健康但生活能自理”状态的60岁以上老年人为2455.27万人，处于“不健康且生活不能自理”的60岁以上老年人为520.22万人，这两者常被称为半失能与失能老人，其总量约为3000万人，约占总老年人口（1.77亿人）的16.85%。换言之，如果将这两类老年人视为需要照顾的人口，那么每6个老年人中就有1个老年人需要照顾服务。事实上，还有一类老年人口往往被我们所忽略，那就是因为损伤、疾病与事故等先天或后天致残而提前老化的残疾人群体。我国台湾地区在2002年残疾人的平均老化年龄为54岁，其平均余命为一般人的70%，而其老化速度比一般人快20%（许志成，2012）。考虑到残疾人老化提早的特殊性，台湾地区在其2008年实施的“长期照顾十年计划”政策中将一般老年人参加计划的年龄线设置为65岁，而将残疾人参加计划的年龄线下调至50岁。据统计，2006年我国大陆60岁以上的残疾人为4416万人，占残疾人总量的53.24%。如果比照台湾地区的经验，将我国大陆的残疾人老化年龄下调，那么需要进入老年照顾服务体系的人数将会进一步扩大。

理想的老龄社会及老年社会福利的目标在于促进老年人的需要满足，以提升他们的尊严、自由与参与。依据多伊和高夫对人类需要满足

的测量，其将满足物定义为用以满足基本需要的物品、活动或关系等，而基本需要的满足需要借助中介需要的满足，其中中介需要即为所有能够提升健康与自主的物品、服务和活动，基本需要的第一层次则是身体健康和主体自主，主要考量障碍程度与平均寿命、疾病防控以及心理疾病、认知剥夺和参与限制（彭华民，2009）。由此而论，对于老年人而言满足其生命安全、健康照顾、人际联结、营养均衡、友善环境、舒适住宅、经济保障等中介需要，是满足其身体健康与自主性的前提要素。从台湾地区的“长期照顾十年计划”来看，其将服务项目分为照顾服务、居家护理、社区及居家复健、辅具购买或租借及住宅无障碍环境改善服务、老人餐饮服务、喘息服务、交通接送服务以及长期照顾机构服务八大类别。如果根据心理暨社会学派的观点将人置于“人在情境”中考虑其需要，那么老年人的生理、心理与社会需要的满足都不容忽视。据此可以将照顾分为生活照顾、情感照顾和医疗照顾。由此而论，对于身体健康且生活有保障的老年人而言，其主要需要可能是情感照顾，而身体不健康且不能自立的老年人则首要的需要可能是医疗照顾和生活照顾。从我国现有的老年人类群来看，失能老人群体多需要医疗照顾和生活照顾，失独老人、独居老人、空巢老人、留守老人多需要情感照顾和生活照顾。

三、老龄化时代公益创投的新面向与新价值

(一)现有公益创投中的老年人服务

从各地的公益创投项目申请与立项情况来看，老年人服务项目所占比重比较高。一方面说明政府重视与政策引导的作用十分强劲。比如2013年国务院下发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》将“鼓励公益慈善组织支持养老服务”作为六大政策措施之一，鼓励公益慈善组织重点参与机构建设、产品开发与服务提供方面的养老事业。另一方面说明养老服务已成为公益慈善组织的重要服务提供领域，老年人已成为非常重要的服务对象群。2016年江苏省社区公益服务项目的169个中标项目中有35个为养老服务项目，占比达到21%。2014年民政部·李嘉诚基金会“大爱之行”项目中立项的20个重点示范项目和90个小额创新项目中有30个老年人服务项目，占比为31%（参见表1）。以“大爱之行”项目为例，从其有关老年人服务的项目名称来看，既有从居家、社区、机构、网络平台等服务场域来设计的项目，也有为失能、失独、失偶、独居、空巢、留守等特定老人群体设计的项目，还有从临终关怀、家庭关怀、医务服务、贫困帮扶、临时支持、社工服务等特定服务方法入手设计的项目。从现有的老年人公益创投项目服务实践来看，主要集中在直接服务提供上，而间接服务方面存在严重不足。换言之，公益创投在推动老年服务方面的重要努力方向，不仅包括现有服务的专业化与规范化发展，更包括未来间接服务方面的领域拓展与模式创新。

表1 2014年民政部·李嘉诚基金会“大爱之行”项目中的老人服务项目（部分）

（二）老龄化时代公益创投的可能作用空间

人类老化包括时序性老化、生物性老化、心理性老化与社会性老化，而老化又是每个个体不可避免的生命经历和经验。如果能够将老化的速度、幅度、程度减缓，那么人类获得的健康生命会得到延长，也就意味着人在老年时获得的自主、尊严、参与的生活过程会得到延长，进而老年人拥有健康、幸福感和生活满意度的福祉就可能得到提升。从美国的经验来看，对于理想的老龄社会而言，应该创造友善与支持的社会经济与健康环境，这涉及到经济与收入安全，身体、精神健康与功能完整等方面，需要健康服务、医疗保险与公共医疗补贴、社区卫生保健、生态型生活安排、长期照顾制度等制度与服务安排，比如通过消除贫困的福利服务，提供营养服务的预防照顾，增加多样性社会角色减缓衰弱速度（John B.Turn,1971)。从我国台湾地区实施的《长期照顾十年计划》和即将实施的《长照十年计划2.0》来看，其主要服务内容为照顾服务（居家服务、日间照顾、家庭托顾）、辅具提供及无障碍环境修缮、老人营养餐饮服务、交通接送服务、居家护理、社区及居家复健、喘息服务、长期照顾机构服务。台湾地区从20世纪90年代开始推行福利民营化，形成了鲜明的官办民营和民营官助等包括老人服务在内的福利服务体系。结合大陆当前的养老社会化政策引导以及台湾地区等地的实践经验，笔者认为以上台湾地区的八大类服务领域都是值得大陆采用公益创投方式引导社会力量积极参与与创新的阵地。

（三）老龄化时代公益创投的可能创新路径

公益创投对于老年服务创新而言，其主要价值在于发展各类面向老年的公益慈善组织和专业服务组织，提供各种满足老年人需要的服务、活动、文化与环境，以促进老年人的健康、自主与参与。截至2015年底，我国拥有各类养老服务机构和设施11.6万个，其中注册登记的养老服务机构2.8万个，社区养老服务机构和设施2.6万个，互助型养老设施6.2万个。各类养老床位672.7万张，其中社区留宿和日间照料床位298.1万张。从这组数据来看，我国有将近400万老人在接受机构式照顾服务，接近300万的老人在接受社区式照顾服务。近年来，养老机构仍在快速增长。值得注意的是，在传统的儒家文化中，“落叶归根”等居家养老与在家终老的思想是根深蒂固的，我们不可否认机构式养老的独特价值和作用所在，但更应该重视家庭与社区对老年人的重要性。从西方经验来看，老年人多在失能与半失能之后无法自立生活才入驻机构，也即因老化而羸弱的或残疾的老人才是养老机构的主要服务对象。20世纪60年代以来西方国家的障碍者兴起的“去机构化”“正常化”以及“自立生活”的历史经验也是十分值得我国在应对老龄社会和养老问题时借鉴与学习的。

笔者认为我们要关注有关老年人服务与照顾中的“照顾”“依赖”与“控制”议题，无论哪种养老方式和养老服务与照顾，都应该保有和提升老年人的自立生活能力和自我掌控感，以尽可能地让老年人获得平等对待、自主权利、价值尊严。基于此，公益创投在老龄化时代的新价值也在于整合政府、社会、市场、社区与家庭的各种资源和力量，为一般老人到困境老人提供自立生活条件和照顾支持，促进老人健康而幸福的余命尽可能延长以及提升非健康生命末端的生命质量与尊严。其可能的创新路径，一是积极优化和扩展现有直接面向老年人服务的公益组织培育与项目开发；二是重点开发老年人群体本身的人力资本，培育老年人自主参与、自我服务的公益组织、互助组织与公益服务项目；三是引导企业、公益组织与政府的合作与互动，积极构建持续有力的公益资金供给和公益创投方式创新机制，引导面向老年人的公益服务与专业服务发展；四是通过政策创新与调整，促进面向老年人服务的公益组织与专业服务组织提升能力建设与自主发展能力，以改善当前初创公益组织与社会工作服务机构等主要依靠公益创投和政府购买服务资金而低水平的生存状态；五是引导与促进高校科研院所与企业等的科研合作，以开发面向老龄社会的各类产品、技术、服务以及理论；六是通过公益创投加强老年专业服务人才的培养，比如社会工作师、职能治疗师、康复师、护理师、照服员等专业人才培养，以促进老年服务品质与成效的提升；七是将倡导助老理念融入公益创投政策与服务中，积极培育面向老年人或倡导老年人自主参与的组织，积极宣传和传递促进老年人自立生活与主体自主的社会价值，在政策制定、服务提供、社会（经济与政治）参与方面为老年人表达诉求，维护权益，保障权利；八是充分利用公益创投培育面向老年人所依赖的照顾者的公益服务组织和支持性服务项目，只有改善和支持家庭、社区、机构等照顾系统的照顾者的生存处境与照顾条件、照顾技术，才能够更好地提升老年人的照顾服务品质，预防和减少面向老年人口的虐待、忽视、剥夺与控制问题。