社会保障制度中政府权力、公民权利与责任的互动——澳大利亚社会保障体系的启示与借鉴

朱云飞

⋆朱云飞：河北省财政科学与政策研究所研究员

构建与经济发展水平相适应的福利社会是人类追求的终极目标。澳大利亚，作为一个200多年前由英国罪犯开发的原始荒滩，发展成为如今的经济发达、社会和谐、生态文明的现代化国家，其社会保障制度发挥了重大功用。

一、澳大利亚社会保障体系概述

从1908年第一个社会保障制度——残障和养老金计划开始，经过100多年发展，澳大利亚现已形成比较健全的社会保障体系，主要包括以下几个部分：

一是养老保障体系。包括救助性的政府养老金、半强制性的职业年金、自愿性的自我保障三大体系。其中，政府养老金为核心，它无需个人缴费，仅针对符合经济状况审查、65岁以上的老年居民。职业养老金针对年龄在18～69岁之间，且税前月收入在450澳元以上的人群，属于半强制性政策。合法雇主必须参加，并为雇员缴纳其劳动报酬收入的9.5%作为保险费，雇员和自雇者自愿参加。

二是医疗保障体系。包括全民医疗保险和私人医疗保险。全民医疗保险是所有居民都有权享受的保障项目，个人可以全民医保病人身份在公立医院接受免费医疗，以负担得起的价格购买药品福利计划目录内的所有药物。

三是家庭保障体系。包括妇女、儿童和青年福利体系。其中，妇女福利主要有妻子抚恤金、寡妇津贴；儿童福利主要有婴儿奖励金、家庭税补助、育儿补助金、托儿津贴。青年福利主要有居民及土著居民学习津贴。

四是残疾人保障体系。包括经济福利和援助服务两类。前者包括残疾人抚恤金、行动不便者津贴等福利金，后者是政府、社会等主体按照相关政策为残疾人提供住宿援助、社区支持、就业服务、法律援助等必要帮助。

五是住房保障体系。主要帮助由于收入低、处境困难等原因无法在私人市场获得合适住房的人解决住房困难，包括购房者援助、租房者援助、无家可归者援助等。

六是就业保障体系。同时向雇员和雇主提供，不仅为失业者提供多项津贴及就业援助活动，还对雇主和在职雇员提供雇主顾问、劳动力安置等支持。

七是照顾者保障体系。为使残疾、疾病、年老体弱者得到持续和高质量的照顾服务，专门推出针对照顾者的福利政策。主要包括照顾者津贴、照顾者补助金及解决照顾者健康、技能、情感等问题的各类照顾者服务。

二、澳大利亚社会保障体系的主要特征

社会保障制度是政府运用公权构建的，但社会保障体系的有效发挥也离不开公民权利和义务的落实。只有将政府公权力、公民权利与义务相结合的社会保障体系，才更具有生命力和可持续性。澳大利亚社会保障是基于英国福利制度模式，结合本国实际情况逐渐建立起来的，突出体现了政府公权与个人权利、义务的互动。例如，保障项目或标准都不仅是政府主观设计的，而是充分考虑公民需求，尊重个人权益；保障范围全面覆盖老弱病残等弱势群体，但需满足一定条件，同时支持非弱势群体积极行使自我保障权；保障机制充分体现了激励约束原则，调动参保者工作、学习、参与劳动的积极性；保障资金主要由政府承担，但服务供给更多运用社会化和市场化方式（见表1）。

表1 澳大利亚社会保障体系体现的政府权力与公民权利、义务的互动

（一）保障理念：政府不仅保障人的生存权与发展权，也非常重视人的选择权与参与权

澳大利亚以非缴费的政府救助性保障项目为核心，同时还有缴费型的社会保险项目和覆盖全民的社会福利服务，体现了政府构建社会保障的基本理念，即给最需要的人提供帮助，确保老年、患病、残疾、失业、妇女、儿童、低收入者等各类弱势群体都能享受国家提供的各项人权及基本服务，同时鼓励和支持不同状况的人群拥有参保的多种选择，以获得个人更多的发展权。

在养老保障上，政府通过完备的养老照顾体系确保不同境况的老年人都有一个安稳的晚年生活。同时通过激励机制。促使雇员自我储蓄，为养老早作打算。在医疗保障上，政府使不同收入状况的所有居民均能以负担得起的成本获得医疗卫生服务，并支持有条件者积极选择私营医疗服务，使其享有更多的选择权。在家庭保障上，政府高度重视人的发展，协助家庭共同保障儿童和青少年的健康成长。在残疾人保障上，突破了单纯的经济帮助，注重为残疾人提供更多的自我发展和社会参与机会。在住房保障上，将住房权看做人权的重要组成，采取行动确保所有公民都能获得可负担的、安全的住房。在就业保障上，同时向雇员、雇主提供多项经济援助，帮助失业者有足够能力获得更多的就业和发展机会。在照顾者保障上，政府尊重、认可和支持照顾者的社会贡献，推出专项福利以补偿他们因照顾而损失的收入和机会等权益。在社会救助体系上，突破了原有的怜悯式救济理念，体现了建立在经济发展和社会文明基础上的政府责任。

（二）保障范围：对所有公民特别是弱势群体全方位保障，也支持其他群体自我保障权

澳大利亚政府通过国家意志和公权力，为本国公民尤其是弱势群体提供了全面保障，但受保障者需要满足一定条件，也必须履行诚信申报义务。

1.从保障内容看，社会保障项目齐全，涵盖了公民生活的方方面面

未出生时，孕妇已受到妥善的医疗照顾，生产时有婴儿奖励金，出生后有带薪育儿假、儿童津贴；抚养孩子有家庭税补助、育儿补助金，托管孩子有托儿津贴、祖父母照看津贴；青少年成长有学习津贴，从小学到高中享有12年免费义务教育，大学学费为免息政府贷款；毕业找不到工作可领取新起点津贴、青年津贴；工作受伤或患病有疾病津贴，伤残有残疾人抚恤金、行动不便者津贴；看病时有全民医保和政府补助的私人医保，拿药时有药品福利计划；出现家庭危机时有特殊福利金、危机补助金，遇到灾难时有灾后恢复补助金；无住房的，分别有购房者、租房者或无家可归者援助；退休了，有政府出资的基本养老金和政府支持的职业年金；去世后，家人可以领取丧亲补助金；退休或疾病需照顾的，有普惠制的照顾者津贴和审查型的照顾者补助金；对照顾者本人还有暂息、社区协助和情感支持服务；对特殊群体和地区，则有土著学习津贴、隔离儿童援助、偏远地区津贴等。

2.从保障对象看，重点保障弱势群体，同时鼓励其他群体自我保障

一方面，除全民医疗保险、职业年金及产妇免疫津贴、行动不便者津贴、照顾者津贴、灾后恢复补助外，其他保障项目均有经济状况审查机制，都是对低收入群体的重点保障，而且收入（资产）越低，保障力度越大。同时，为减少挤出效应，设定了一定的豁免限额。若申请者收入或资产低于免除额，获得全额补助，不影响社会保障待遇；若超过免除额，每超过1澳元收入或1000澳元资产就扣减一定数额，扣完为止。不同状况的人群（单身与夫妇，有房产与无房产）、不同的保障项目都有不同的收入和资产限额。未如实申报收入资产者不仅需追缴补助金和罚款，还被列入重点监控名单，影响个人信用。另外，政府通过保障机制的设计，强化公民（尤其是富裕阶层）为自己谋划保障的意识，既促其行使自我保障权，也减轻国家负担。一是职业养老金缴费低税率。缴费限额之内的职业养老金税率为15%，超过限额部分税率为31.5%，相对低于19%～45%的个人所得税税率。二是在储蓄养老金上，以税收优惠、配套补贴等方式鼓励居民参加商业养老保险，为自己的晚年生活早做打算。三是在私人医疗保险上，对公民收入征收2%的医疗保险税，并规定年收入9万元以上者，额外加征1%～1.5%的税率①其中，年收入9万～10.5万元的税率增加1%，最高到3%；年收入10.5万～14万元的合计税率为3.25%；年收入14万元以上的合计税率为3.5%。，但若参加私人医疗保险，可以减免多征部分，仅征2%，并给予所交保费30%的退税补贴。

表2 澳大利亚社会保障体系设计中体现的政府社会目标

（三）保障目标：不仅仅是保障生活，更注重运用激励约束机制，实现多重社会目标

澳大利亚社会保障不仅保障基本生活，许多项目的设计都体现了政府运用财税杠杆所希望达成的一系列社会目标（见表2）。

1.鼓励积极工作

一是鼓励失业者积极再就业。新起点津贴和青年津贴都必须由申请者完成一系列规定的寻工活动才能获得。若申请者自愿失业、存在劳资纠纷或拒绝接受合适工作，则领取额度会减少、领取时间会滞后。二是鼓励抚养孩子的父母积极工作。一般家庭可以申请每周每个孩子24小时的托管服务，若申请者和配偶承诺每两周工作或培训30小时以上，可以申请24～50小时的托管服务津贴。三是鼓励有能力的残疾人参加工作。对无法使用公交工具的16岁以上残疾人，若每周参加32小时以上的职业或生活技能培训，给予一定额度的行动不便者津贴。四是鼓励有劳动能力的老年人延迟退休。达到退休年龄的老年人延迟退休1年、每年完成有酬工作960小时以上者，在停止工作申请养老金时可以一次性领取奖励养老金，延迟时间越长（最多5年），补助越高（杨翠迎、郭光芝，2012）。

2.支持学习教育

一是鼓励成年居民参与学习。若个人年龄在25岁以上，且正在参加全日制核准课程学习或学徒训练，经收入和资产审查，可以领取居民学习津贴，土著可以领取土著居民学习津贴。二是鼓励青年失业者参加学习。对正在全职培训或参与“以工作换福利”等被认可活动的青年失业者（16～20岁），发放青年津贴。尚未完成初级教育的青年津贴接受者必须同时学习必要的学校课程。三是鼓励其他抚恤金领受人参与学习。政府设立了抚恤金接受者教育补充补助金，对领取残疾人抚恤金、照顾者津贴、寡妇津贴的居民，在参加核准课程学习时给予支持。四是通过交通补贴降低学习成本。对正在接受学习津贴等福利金的学生，为解决其从家庭到求学地之间必要的交通费用，给予交通津贴。

3.提倡义务活动

一是对55岁以上的新起点津贴或育儿津贴申请人，再要求其与年轻人一样从事有薪工作不太现实，因此，政府要求他每周参与15小时以上的义务劳动，就可以领取相应津贴。二是对需要参加“以工作换福利”才能领取失业津贴的人，政府会安排申请者与其他人一起参与集体活动，或在慈善机构、社区团体开展义务工作。此外，在行动不便者津贴、低收入者医疗救助方面也有对参加义务工作的相关条件要求。

4.力促家庭和谐

一是推出带薪育儿假。符合经济状况调查的父母可以享受政府资助的18周带薪育儿假期，以帮助更多的父母在孩子出生最初几个月内有时间促进儿童成长，同时又不会与劳动力市场失去联系。二是领取养老金的额外规定。政府规定基本养老金领取者必须具有良好的人品，如申请人抛弃配偶或子女，则5年内不能领取养老金。三是领取家庭补助津贴方面的额外规定。无论是婴儿奖励金，还是家庭税补助金的申请人，都有照护孩子时间必须达到35%以上的要求；对领取房租补贴的贫困家庭，则有照料孩子时间在14%以上的要求。

（四）保障机制：设计精细化、人性化，既考虑基本需求，也照顾不同人群的特殊需要

1.考虑主辅项目，综合实施多重保障

几乎所有的救助性保障项目都有主体制度和多种附加福利。如政府养老金项目，除了基本养老金待遇外，养老金受领者还享有预付款、补充养老金、房租补贴、优惠卡等；残疾人除基本抚恤金外，还享有预付款、优惠卡、教育补充补助金、房租津贴，21岁以下无孩子者另有药物、电话和公共事业费津贴。其中，福利金优惠卡是澳大利亚社会保障制度的一大特色，凡是基本养老金、残疾人福利金、照顾者补助金等享受者，都可以申领优惠卡，进一步获得不同层面的多种优惠，如药品福利计划中的较便宜药物、私人医保收费优惠、邮局业务优惠以及地方政府给予的水价、电费、公交等优惠。

2.考虑基本需求，同时满足个性需求

在养老保障上，除正常养老金外，为帮助那些亟需资金、缓解生活费用紧张的老年人，推出养老金预付款；为帮助有资金但被占用在资产上，目前需要更多钱生存的老年人，推出养老金贷款计划。即便是半强制的职业养老金，也尊重个人的投资选择权，可以加入公司或零售基金，甚至自己管理、承担基金法律责任。在医疗保障上，实行免费的全民医疗保险与便捷的私人医疗保险相结合。每个公民可在任何社区诊所和公立医院得到一系列免费服务，但除急诊外，患者就医必须先到全科诊所，只有经全科医生同意才能转诊到公立医院，且无权选择医生和病房，一些慢性病手术需要等待较长时间。同时，政府鼓励公民购买私人保险，既可去私立医院看病，也可到公立医院以自费病人身份就医，并可选择医生和优先住院，由保险公司支付费用。在托儿服务上，政府给官方核准的托儿服务机构发放托儿津贴，使其对符合条件的家庭提供收费低廉的托儿服务，同时也为孩子祖父母、保姆等在相关部门登记的个人发放托儿津贴，满足不同家庭的托儿需要。

（五）保障方式：充分利用各类社会组织，以市场化、信息化手段提升社会保障效果

政府是社会保障供给主体，社会保障支出一直占联邦预算的40%左右，是最主要的支出项目。但公民、企业等非政府主体也有权成立社会组织，承接政府的社保服务供给事项，同时接受政府监管。如，政府重视居家养老，对尚有一定生活自理能力但需照顾的老人，委托社会组织进行评估，评估通过后再委托其他专业组织向这些老年人提供日间护理、家庭维修、修缮花园、协助购物等服务（受服务者也支付一定费用）。在就业服务上，由参与该计划的就业服务机构以公开招标方式获得政府的业务分配，并签订一份政府拟定的长期合同，每半年政府会根据各机构帮助求职者就业情况进行星级评定和考核。此外，澳大利亚建立了全国统一的医疗信息数据库，所有享受全民医保的人员都被输入系统，许多医疗服务提供者也被登记入内，就诊人员的个人信息、就诊情况及药房售药记录等均可在系统内查询（徐华、王继航、杨凤欣，2016），从而为医保经办、待遇支付、标准审查等提供强大支撑。

三、澳大利亚社会保障体系对我国的借鉴

我国的社会保障尚处于“保基本、全覆盖”阶段，基本国情和发展阶段的差异决定了我国不能照搬澳大利亚社保模式，但其所体现的政府与公民权利、义务互动的理念和机制值得我们借鉴。

（一）保障体系：合理划分各类社会主体对社会保障的责任分担，形成多层次社会保障框架

澳大利亚已形成政府、公民、企业及社会组织等多主体组成的社会保障体系，通过科学划分不同主体的责任分担，合理配置社会保障资源。而我国目前的社会保障高度依赖单一的政府主体，未来将导致或因保障水平低而难以满足公民基本生活需求，或因保障水平高而陷入财政危机。为此，必须合理划分不同主体对社会保障的责任，形成以政府主导的基本养老、医疗、低保制度为基础，以个人、个人所在家庭、个人所在组织、公益性团体、保险机构主导的企业年金、事业年金、商业保险、慈善事业、个人储蓄为补充的多层次保障体系（何晖、芦艳子，2016）。一方面，政府承担的社保责任必须落实。重点推进小微企业、灵活就业人员、进城农民工等人群参保续保，2017年基本完成全民参保登记，2020年实现各项社会保险的法定人群全覆盖。另一方面，构建社会保障的多方责任分担方式，该由个人和单位承担的保障责任，政府不要大包大揽（楼继伟，2016）。完善企业年金和职业年金个人所得税递延纳税政策，建立对个人养老账户的所得税税收抵扣机制，鼓励职工参加个人储蓄性养老保险；完善企业为职工支付补充医疗保险费的企业所得税优惠，以及个人购买商业健康保险的个人所得税税前扣除政策；通过税收优惠、专项资金等方式，大力发展公益性慈善组织，弥补政府社会救助资源的不足，满足受助者的个性化需求。

（二）保障内容：构建经济扶持为主、人文关怀为辅的综合保障，满足参保人多种权利诉求

澳大利亚的社会保障充分关注了参保人的选择权与参与权，社会保障项目除经济支持外，还有健康咨询、情感慰藉、融入社会等方式。而我国社会保障过于重视单一的经济援助，缺乏对参保人的人文关怀。如，养老金制度只解决了老年人的经济保障问题，养老服务、老年护理及关乎老年人尊严的文化服务、社会参与、临终关怀发展滞后（郑功成，2016）；残疾人保障主要围绕康复、医疗等方面，忽视了残疾人及其照顾者个体发展和平等参与社会生活的权利。我国的社会保障需要在顶层设计上统筹考虑物质保障、社会服务和精神关怀，最大程度上发挥社会保障的综合效用。应满足社会救助对象的多样化需求，由单一的现金救助转向物质保障、精神慰藉、心理疏导和社会融入相结合的综合援助；对残疾人群体，不能搞成独立的“小社会”，而应让其更多地融入教育、就业和日常社会生活；充分尊重和关怀老年人、残疾人等弱势群体的照顾者对整个社会的贡献，可参考澳大利亚经验，在政策法规中将照顾者列为社会保障的目标群体。

（三）保障对象：由按城乡职业划分转为按困难程度划分，重点关注弱势群体社会保障权益

澳大利亚将保障对象分为弱势群体、其他群体两类，弱势群体又细分为有劳动能力（青年、失业者）、部分劳动能力（残疾者、照顾者）、无劳动能力（老年人、儿童），并实行有区别的资格审查和待遇标准。我国保障体系基本都是根据城镇与农村、城镇中的职工与居民等区分的，这固然有城乡二元体制的客观因素，却违背了社保制度的公平原则这一基本价值取向。未来，我国的社会保障应在推进人群全覆盖的基础上，按照保障对象的类型——收入和劳动能力等情况进行细分，重点向弱势群体倾斜，使社会保障真正惠及最需要的群体。应探索政府或集体按最低缴费档次，为贫困人口代缴全部或部分养老保险费的机制；降低低收入者医疗保险年度自负费用限额、共付比例；建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度；将现行既按困难类型又按救助对象分类的社会救助政策，统一调整为按困难类型分类，并将困难群体进一步细分，对无劳动能力的予以全面保障，对有劳动能力的明确一定的约束条件。当然，将重点保障弱势群体的导向扩大到各类社会保障项目，需要完善对弱势群体的甄别机制，可以参照澳大利亚经济状况审查制度，改革我国按户籍、家庭收入和财产认定低保对象的审核机制，并实现跨部门、跨地区间的申请者家庭经济状况信息共享。

（四）保障政策：更加强调个人义务与责任，完善缴费与收益一定程度挂钩的激励约束机制

澳大利亚的社会保障政策除保障基本生活外，还体现了鼓励参保者工作、学习、义务劳动、自我保障等目标。我国的社会保障大多仅考虑参保者生活状况，很少涉及其他社会目标，尤其对个人参保的积极性激励不够。如，城乡居民养老保险档次少、区间低，多缴多得、长缴多得的保障机制不健全；退休人员达到最低缴费年限后，就无需缴费而终身享受医保待遇，容易诱发过度医疗；失业保险金的领取未与失业人员寻求再就业的努力紧密挂钩；“补差”型的低保制度导致大量有劳动能力却仍旧领取低保的救助者。当前，应按照公平与效率、权利与义务相结合原则，对现行社会保障政策进行系统梳理，使参保者的缴费与收益在一定程度上相挂钩（低收入者除外），实现激励相容。在养老保障方面，调整不同缴费档次、缴费年限的补贴标准，建立有层次的缴费激励机制；对中青年群体等缴费年限较长的居民，按年限适当提高补贴水平，引导其早参保、多缴费、长缴费、多得益；适当扩大职工养老保险个人账户比例，健全个人账户余额继承政策。在医疗保障方面，合理强化个人缴费责任（含退休人员），探索根据家庭收入水平实行分档缴费，完善职工医保个人账户。在就业保障方面，严格失业金领取与申请者寻工努力程度间的联系。在最低生活保障方面，建立收入豁免制度，激励受助者寻找工作，并按照低保对象的劳动能力、劳动意愿、困难程度等实行多层次保障标准。在待遇调整方面，将多缴、长缴、多得嵌入养老金动态调整机制中，即对所有参保者进行定额化增长的同时，将一部分调整份额与缴费状况相挂钩。

（五）保障方式：更加强调市场化手段，支持公民组建社会组织，并参与社会保障服务供给

澳大利亚政府充分采用市场化方式，委托各类社会组织参与各种社会保障项目的供给，有效弥补了政府和市场机制的不足，既提高了实际绩效，也解决了官员腐败、资金浪费等难题。当前，我国的社会保障大多由政府直接提供，即便采用购买服务方式，也大多由非独立的依附政府部门的非营利组织作为承接者。政府在社会保障供给上应适当退出，通过购买服务、津贴补助、税费减免等方式，引导公民成立社会组织并参与社会保障提供。在提供服务方面，采取公开招标、询价等方式，由竞争成功的社会组织与政府签订合同，明确项目内容、供给方式、绩效标准等事项。如，可由具有资质的商业保险机构开展养老、医疗保险经办服务，提升社会保障管理效率；再如，不少地区有大量养老机构床位闲置，有些乡镇敬老院甚至长年无人，重要原因就是我国的家庭式养老观念。对比，与其转变传统观念，不如转变支持方式，大力发展居家养老服务，将不同项目的居家养老服务外包给不同的社会组织。在参与政策方面，利用社会组织的专业优势，通过咨询、协商、评议等渠道使其参与社保政策制定，提高项目实施的可行性。在绩效评估方面，由第三方机构实施监督评价，约束服务供给者行为，提高受保障群众的满意度。