新时期下公益性事业单位预算精细化管理研究

黄博

摘要：预算管理是公益性事业单位财务管理的重要组成部分，新预算法出台后，国务院相继出台深化预算管理制度改革决定，公益性事业单位进入预算管理工作的新时期，内部原有预算管理模式难以满足新要求，预算精细化管理成为必然趋势。文章以L文化公益性事业单位为典型案例，在分析L单位预算管理现状的基础上，挖掘当前预算管理工作中存在的问题，并针对问题提出应树立精细化管理理念，加强制度建设，改善预算管理模式，完善管理流程，升级单位内部预算管理系统，引入专业中介机构，实现全口径内部预算管理等对策建议。以期通过将上述建议推进到实务工作中，形成预算全流程闭环管理，提高预算精细化管理水平和资金使用效益，推动事业健康持续发展。

关键词：公益性事业单位；预算管理；精细化管理

一、引言

财政资金是公益性事业单位各项工作顺利开展的重要保障，近年来，国家加大财政投入力度，同时加强监管，强调财政资金使用的效率和效益。在财税体制改革的总体要求下，2014 年 8 月 31 日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改（中华人民共和国预算法）的决定》，重新颁布修订后的预算法，自 2015 年 1 月 1 日起施行，这是预算法实施20年来的首次修改；建立健全全面规范、公开透明的预算制度，标志着我国现代预算制度初步建立。2014年9月国务院出台关于深化预算管理制度改革的决定，以及后续2015年1月国务院出台关于实行中期财政规划管理的意见等，公益性事业单位逐步进入了预算管理工作的新时期。

为落实新时期的要求，公益性事业单位预算管理重点工作转变为优化支出结构，严控一般性支出；加强资金统筹，盘活存量资金；推进中期规划管理，理顺预算编制权责；做实做好项目库，加强项目精准管理；全面推进预算绩效管理，提高财政资金使用效益；建立预算评审机制，扩大范围增强效果；强化部门主体责任，推进部门预算公开透明；不断推进加强预算科学化精细化管理成为公益性事业单位发展的必然选择。

L单位作为国家公共文化服务的窗口单位，经过多年预算管理工作的积累，逐步从预算编制、预算执行等单一环节的管理向全过程有机衔接、相互制约的综合管理转变，本文基于L单位预算管理现状，梳理出不适应新时期深化预算管理制度改革要求的具体问题，提出建议，以期推动预算精细化管理水平，促进事业稳步发展。

二、L单位预算管理现状分析

（一）L单位基本情况

L单位为部委直属文化事业单位，含29个内设机构中，其中12个职能部处（办公室、人事处、财务处等），16个业务部处，1个后勤服务部门。

预算是L单位履行职能、开展各项业务活动的基础和保障。收入为一般公共预算财政拨款收入和自筹收入（包括事业收入、事业单位经营收入、其他收入），财政拨款收入占总收入比例约80%，是各项支出的主要来源。支出为一般公共预算基本支出和项目支出，项目支出中二级项目每年15个左右，以下简称财政项目，大部分为延续项目，个别为一次性项目。

（二）L单位预算管理现状

L单位领导层高度重视预算管理工作，单位上下树立“先有预算后有支出”的观念，在内部财务管理办法中对于预算管理组织构建、职责以及编报、审核、批复、执行、考评等流程进行具体要求。L单位通过规范化、信息化等手段不断提高预算管理水平，2013年单位内部预算管理系统上线，匹配财政的“二上二下”进行单位内部的“二上二下”，将内部预算管理系统嵌入预算各环节，实行全流程管理，当年预算执行率均超过98%。

L单位财政项目由明细项目组成，单位内部预算管理细化到明细项目，每年涉及全单位29个部门共有300余个明细项目。各部门的项目负责人编报明细项目，按照具体项目的性质和类别归属不同的财政项目，单位内部加强细化管理，落实责任，形成自下而上、自上而下沟通和交流。

三、当前L单位预算管理存在的问题

L单位预算管理制度和模式有滞后性，在原有模式的基础上，进行“打补丁”和“小修小补”，尚未整体调整，结合L单位预算管理现状，存在以下问题。

（一）明细项目编制单一年度的预算

从2016年部门预算编报工作开始，要求同时编制三年支出规划，拓展预算测算年度。由于单位内部明细项目管理流程和内部预算管理系统还是之前编制单一年度预算的模式，因此在实际操作中，L单位按照文件对于项目支出规模具体要求，一次性财政项目由单位内部牵头部门据实测算填报中期支出规划，延续性项目中期支出规划根据当年明细项目编制情况，后两年按照零增长或者是10%增幅比例填列。

对于单位来说，明细项目是财政项目的出发点和落脚点，在编报环节，明细项目作为基础审核汇总到财政项目；在执行和监督环节，财政项目再细化回到明细项目进行管理。内部明细项目没有根据业务规划进行三年滚动预算，导致中期财政规划的后两年没有内部明细项目的基础数据，缺少自下而上这一过程，亟待改变。

（二）没有内部项目库机制

项目库在预算编制过程中具有基础性的作用。上级主管部门要求单位所有财政项目均要纳入项目库管理，充实项目储备，将业务管理与预算管理紧密结合；非项目库项目原则上不能申报和安排预算；对项目预算实行全周期滚动管理。

L單位没有内部的项目库机制，每年明细项目编报时间固定，根据项目类型延续或者新增，延续项目重点关注经费较上一年增长情况和内部任务书的安排，新增项目结合财政项目经费情况和当年工作重点进行安排，每年审核时间集中，工作量较大且具有重复性，缺少内部项目库这样一个平台。通过规范立项程序和入库条件，项目随时成熟随时入库，进行滚动管理，编制三年支出规划和年度部门预算都依赖于项目库建设，达到可持续发展。

（三）内部预算审核有提升空间

L单位在向上级主管部门报送预算的过程中，有不同层级的外部项目评审，第一个层级是中央部门组织的项目评审，如上级主管部门财务司组织开展的评审；第二个层级是财政部对中央部门申报项目组织的评审，如财政部预算评审中心组织开展的评审。近两年L单位均有项目接受评审，尤其是新项目的审减率较大，单位内部预算审核有进一步提升空间。

目前L单位明细项目预算编报已较为细化，项目负责人当年编报下一年度的明细项目，在项目文本中填写基礎信息和明细预算情况。基本信息包括项目名称、类型（延续或新增）、所属财政项目、总规模、开始和结束日期、必要性、内容、成果等；明细预算分硬件、活动、软件、数据、其他五类填列资金需求。例如硬件细化到每一台设备，活动细化到每一次会议、培训等，已经可以做到较为准确的审核；但是对于一些外包事项，如软件类别中多为需要外包专业公司开发定制，单位内部审核经常会参考内部既往类似软件价格和口头咨询，缺少外部专业咨询过程，实际操作如政府采购后价格有较大出入。

（四）绩效管理工作需进一步加强

新时期要求建立预算编制、执行、监督全流程绩效管理工作机制，“讲求绩效”、“向管理要效益”、“花钱必问效、无效必问责”的理念逐步树立，L单位对外所有纳入项目库管理的项目都已编报中期绩效目标和年度绩效目标，由单位内部财政项目各牵头部门结合项目实际情况直接拟定，年度结束后对所有财政项目进行自评，上级主管部门对重点财政项目进行绩效评价。

预算绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是财政资金安排的重要依据，影响着预算执行工作，同时也是对执行质量和效果进行评价的标准。L单位对外绩效目标形式上已经较为完整，但是由于没有细化到明细项目，停留在财政项目层面，在单位内部没有真正做到“谁申请资金，谁设定目标”，绩效管理工作难以精细化。

（五）内部预算管理口径需进一步拓宽

财政推行全口径预算管理，全面准确反映出事业收入和其他收入等情况，统筹安排各项支出。对于事业收入、经营收入和其他收入要求结合以前年度决算数据合理预计。L单位内部预算管理的范围重点是财政资金，需要进一步拓宽范围。

四、加强L单位预算精细化管理的具体建议

为了适应新时期的要求，公益性事业单位需扎实做好预算精细化管理工作。L单位应继续坚持细化到明细项目的管理方式，依托内部预算管理系统，加强专业化、系统化和信息化建设，同时不断调整创新，具体建议如下。

（一）树立精细化管理理念，加强制度建设

单位上下牢固树立精细化管理理念，不能仅局限于单位领导，更不能当成只是单位财务部门的工作，全单位要提高认识，树立全局观，要有大视野大格局，从根本上理解精细化管理的目的，这样才能够积极配合精细化管理对于原有工作模式和管理模式带来的一系列变化，与新时期的精细化管理的大趋势相契合。

目前L单位预算管理管理制度存在滞后性，应及时修订，将新时期的要求、精细化管理的理念融入办法中，修订后的办法作为单位内部预算管理工作的指导和依据。预算管理作为财务管理工作最重要的一环，为凸显预算管理工作的重要性，建议通过充实丰富，从内部财务管理办法中一个章节单独作为一个办法进行管理，符合单位实际情况并具有可操作性。建立制度后更重要的在于执行，只有实现有效落实才能切实发挥制度作用。

（二）基于单位内部预算管理系统，改善预算管理模式，完善管理流程

1. 对内部预算管理系统进行升级，建立项目库模块

建立单位内部项目库，并嵌入内部预算管理系统，实行开放式管理，实现可持续发展。明细项目负责人根据业务发展目标，全年不限时间均可申报明细项目，入库项目必须有充分的立项依据，明确的实施期、合理的预算需求和绩效目标等，项目成熟达到入库条件，入库储备实行全周期滚动管理，明细项目库作为编制明细预算的基础。同时设置重要性水平标志，对入库项目分清哪些是必须保障的基础项目，哪些是锦上添花促进发展的项目，分清轻重缓急。

2. 明细项目根据业务规划进行三年滚动预算

应具有前瞻性和规划性，结合职能和业务计划，拓宽明细项目预算测算年度，科学合理的编制三年滚动预算，为单位财政项目中期财政规划提供支撑，强调三年规划的约束性，统筹安排，实现跨年度平衡。同时按照财政项目对外编报的要求，细化丰富需要填报的内容，根据三年滚动预算的需要对内部预算管理系统进行重新规划和调整。例如：在原有按事项进行归纳的基础上，增加按照支出经济分类进行项目预算明细表的编报。

3. 明细项目推行绩效管理机制

改变“钱都花完，预算执行率高就是绩效好”的观念，强化支出责任和效率意识，形成预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有运用的全过程预算绩效管理机制。从入库开始，明细项目全部编制绩效目标，包括产出指标、效益指标和满意度指标，做到指向明确、细化量化、合理可行和相应匹配。把绩效目标作为建设项目库、编制预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。

（三）引入社会专业中介机构参与内部预算流程

在预算管理的不同环节，通过公开招标等方式引入第三方专业中介机构，转换视角，借鉴先进的理念和管理方法，提高单位预算精细化管理水平。例如，在内部预算编报环节，邀请专业中介机构进行讲座，这与财务部门内部培训不同点在于样本较多，可以从评审等多角度解析预算编报应注意的问题。L单位已试行，效果较好。

在内部预算审核环节，由于明细项目的规模大小类型不一，按照金额、性质及重要性水平确定标准，由中介机构进行预评审，对完整性、必要性、可行性和合理性进行评审，发挥中介机构的评估和评审专业能力，对预算金额提出具体意见，既为内部预算审核提供依据，做到“实、细、准”，又能保证经费落实后有效执行。

（四）实现全口径内部预算管理

合理预计收入，拓宽内部预算管理范围，不局限于财政资金，统筹管理财政拨款和非财政拨款在内的全口径支出，不留死角。如果预算管的粗糙则钱会花的随意，钱花的随意则会效果差效率低。推进全口径综合预算管理至关重要，这也是全面预算管理的重要运用。

五、结论

L单位作为公益性事业单位的一员，在财政资金的大力支持下，将上述措施推进到具体工作中，厉行节约，强化主体责任，提高预算管理水平和资金使用效益，推动事业的健康持续发展，为中央社会主义文化强国建设添砖加瓦。

参考文献：

[1]蒋虹.新预算法对事业单位预算管理的影响与对策[J].财会学习，2016（16）.

[2]马俊.新预算法下如何做好事业单位预算管理工作[J].经济研究导刊，2015（18）.

（作者单位：国家图书馆）