我国海洋生态文明建设的实践困境与推进对策

鹿红+王丹

摘 要： 生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要一环，海洋生态文明建设是绿色发展理念在海洋事业中的具体实践。我国海洋生态环境保护面临诸多困境，需要借鉴先进国家发展经验，树立人海和谐、海陆共进的思路，以公民海洋教育为基础，以科技创新为先导，以法治建设为保障，探索适应我国发展需要的海洋生态文明之路，科学推进我国海洋事业发展。

关键词： 海洋生态文明；依法治海；海陆共进

中图分类号：A811.2文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2017）06-0075-05

习近平总书记曾指出：“人类生活在同一个地球村里，生活在历史和现实交汇的同一个时空里，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。” ① “命运共同体”这一理念高屋建瓴地阐释了人类共同利益的新内涵，是响彻国际舞台的中国声音，是人类为自身寻求通向未来的大战略。海洋生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之中的重要一环。在“命运共同体”这一理念指引下不遗余力地发展海洋事业，是解决我国当前面临的自然资源萎缩、生态环境恶化、经济增速放缓等问题的战略要求。在全球经济紧缩、贸易保护主义抬头的新时期，全方位、高标准地构建海洋生态文明，既是优化海洋产业布局、突破发展瓶颈、建设“一带一路”和海洋强国的关键保障，也是净化生存空间、提升竞争实力、建设美丽中国的应有之义。

一、我国海洋生态情势分析

“一带一路”建设的提出，把几千年来致力于内陆发展的中华民族的注意力从亚洲大陆转向深邃广袤的海洋。我国30余年改革开放带来的高速经济发展也受益于对海洋资源的持续开发及海上贸易的推动，但着眼点往往是不断扩大海洋生态资源的开发利用规模，较少关注海洋生态系统的可持续性、科学性开发。随着人口红利不断衰减、人口老龄化趋势进一步加重，曾经支撑我国经济社会建设的传统、粗放的发展模式已经显现出疲态，自然资源和生态环境为经济发展付出的代价更是令人触目惊心。

1.海洋生态环境形势严峻

依据《联合国海洋法公约》的规定，海洋环境污染是指人类直接或者间接地将物质或能量引入海洋环境（包括河口湾），造成或可能造成损害海洋生物资源、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋其他正当用途在内的海洋活动、损害海水使用质量、减损环境优美等有害影响。《2016年中国海洋环境状况公报》显示，入海排污口邻近海域环境质量状况总体较差，91%以上无法满足所在海域海洋功能区的环境保护要求。 ②

海洋污染物的来源主要包括陆源污染、海洋垃圾污染和突发事故、海洋灾害污染等。陆源污染长期以来一直是海洋环境污染的主要原因。按照污染物产生方式，可以将陆源污染分为农业污染、工业污染和居民生活污染三个部分。统计资料表明，人类活动产生的海洋垃圾数量惊人，全球每年大约有640万吨垃圾进入海洋，每天就有大约800万件垃圾进入海洋。 ③ 人类活动造成的海洋污染事故主要集中在海上作业、远洋运输等活动中。近年来，“蓬莱19-3油田溢油事故”“大连新港7·16油污染事件”等重大海洋污染事件，对事发海域的生态环境造成了巨大破坏，污染导致的海水富营养化是赤潮发生的主要原因。

2.海洋资源利用方式简单粗放

首先，海洋生物资源过度开发。近年来，我国近海捕捞渔船的数量及其总功率仍然超过海区最适合捕捞作业量的3倍以上，捕捞强度大大超过了生物资源的良性再生能力，渔获物从数量和质量上都呈现逐年下降趋势。海洋产业规模逐年扩大，但绝大部分地区的海洋开发还是以传统养殖业和捕捞业为主，产业结构单一，产品粗放、附加值低。

其次，海洋矿产资源开发水平低。根据2008年公布的第三次全国石油资源评价结果，我国海洋石油资源量为246亿吨，约占全国石油资源总量的23%；海洋天然气资源量为16万亿立方米，约占总量的30%。目前，世界海洋石油平均探明率為73%，而我国仅为12.3%；世界海洋天然气平均探明率为60.5%，我国仅为10.9%，均大大低于世界平均水平。目前，我国仅对近海石油、天然气等进行了部分开发，海洋油气整体上处于勘探的早中期阶段。 ④

最后，海洋产业结构发展不协调。按照我国目前执行的产业分类标准，海洋产业可以分为三个层次，即以海洋捕捞和海水养殖为主的第一产业，以海底矿产加工、海底石油及天然气开采和海盐生产为主的第二产业，以近海观光旅游、海上运输和各类海洋服务为主的第三产业。我国第三产业中相对环保、节能的海洋旅游业、海洋运输业占比不高，高技术如海洋生物制药等领域与日本、美国等发达国家相比，科技研发水平低，总量相对落后。

3.海洋生态环境承载力有待提升

我国沿海地区集中了全国70%以上的工业人口和基础设施，很多沿海企业、社区进行粗放甚至野蛮的海洋资源开发和无序、无度的污染排放，完全无视海洋生态环境承载能力。在某些生态环境本就较为脆弱的地区，海洋生态环境承载力受全球气候变化、不合理开发活动等影响，已经退化至不适宜人类生存的境地。生物多样性的降低，海水富营养化等问题突出，赤潮等海洋生态灾害频发，进一步削弱了这些地区的生态环境。随着人口增加和城市发展，资源环境压力进一步加大，用海规模与用海强度正在逐步扩大和提高，而相应的海洋生态保护、环境科学研究和区域规划等先进管理经验尚未得到有效推广，海洋自身生态平衡力难以自足维持。长此以往，我国海洋生态环境承载力水平不容乐观，海洋可持续发展面临极大挑战。

二、我国海洋生态文明建设困境透视

我国海洋资源开发利用推动经济社会快速发展的同时，对海洋生态环境也造成较大破坏。人们长期无序无度的捕捞、采挖和污染物排放，导致海洋环境恶化、生态平衡失控。赤潮、海洋灾害和海洋事故频发的背后，是海洋立法、司法、执法的艰难，也是公民海洋教育的不足。

1.海洋法律法规不健全，生态监管失位

第一，海洋监管力量不够。就全国而言，虽然国家海洋局承担着全国海域的监管职能，但它是隶属于国土资源部的国家局，当涉及各部委的利益和权限或涉及沿海省份的切身利益时，其对海洋事务的管理往往无法真正到位。第二，海洋综合监管失序。改革开放以来，我国在海洋管理中实行的是中央与地方相结合、综合管理与部门管理相结合的海洋行政管理体制，但在实际工作中缺少可操作性强的统筹协调机制，相关部门之间各自为政，监管效率不高。以边境海域私自采挖、售卖海产品等违法行为为例，就有边防派出所、地方海洋局、水产局、工商行政管理局、渔政管理等五六个有管辖权的部门。各部门管理范围互有交叉，职责划分不清晰，处理问题时掣肘、扯皮情况时有发生，风险高、难度大的棘手问题则无人处置。实践证明，没有协同机制，仅仅依靠行业管理和分头管理是难以解决海洋开发利用、海洋生态保护以及海洋权益维护等一系列复杂问题的。第三，海洋法律法规不健全。截至2016年，国家层面的海洋法律法规达到了110多部，但与日本、澳大利亚等国相比，我国的海洋立法工作还比较落后。比如在历次宪法修订中都未能体现出海洋的重要性，甚至缺少关于海洋的专门条文。在具体法律法规制定中，现有的关于海洋的法律也不够丰富，体系尚未健全。我国海洋生态管理法治基础薄弱的状况亟待改善。

2.海洋教育相对落后，政策导向有待强化

自1994年《联合国海洋法公约》正式生效以来，世界各海洋国家纷纷制定相应的海洋发展战略，制定实施海洋教育的具体规划。美国在1995年就成立了旨在加速海洋学科发展、向公众传播海洋生态信息的“海洋研究与教育财团”。2004年，美国国会发布了《21世纪海洋蓝皮书》，阐述并强调海洋教育对于强化海洋环境意识、增强公众海洋认知、培养海洋科学家的重要性。同年，《美国海洋行动计划》提出对所有国民进行终身的海洋教育，强化民族的海洋意识；建立协作的海洋教育网，协调海洋教育；把研究和教育结合起来，在中小学教育中增加海洋教育，加强对高等教育和未来海洋工作力量的投资。

相比美国等海洋教育先进国家，我国的海洋基础教育还未形成规模，在义务教育阶段忽视海洋知识的普及与提高，全社会缺乏关注海洋、保护海洋的良好氛围。在高等教育阶段，海洋科学及其衍生学科的教育投入也不足，非海洋相关专业学生很难接触到海洋知识，海洋意识淡薄。政策导向往往局限在经济发展和资源利用等方面，政府、社会和媒体在引导全社会海洋意识发展方面缺乏长效、健全的宣传推广机制，海洋基础教育如海洋历史、海洋法律、海洋生态保护等相关知识的普及工作亟待推进。

3.海洋科技金融扶持力度弱，创新驱动力不足

海洋科技是发展海洋生产力的重要手段，也是建设海洋生态文明的重要支撑。强大的资金支持是推动海洋科技发展、建设海洋生态文明的重要保障。目前我国海洋科技对海洋产业的贡献率不到40%，与发达国家70%以上的贡献率相去甚远，在海洋生态文明领域与美国、日本等发达国家的科技水平差距更为明显。海洋科技能力落后的根本原因就在于海洋科技规划和科技政策力度不够，海洋基础研究经费投入不足，高精尖技术人才匮乏。目前，我国海洋科技创新能力较弱，技术装备落后，大部分海洋仪器设备依赖进口，在深海资源勘探和环境观测等方面的科学研究水平还有待提高。受海洋科技水平的限制，我国海洋生态文明建设面临诸多困难与挑战。例如，海洋观测能力不足，近海生态与环境恶化的趋势未得到有效遏制；海洋生物资源可持续利用的科技支撑基础薄弱，海洋生态文明建设的进程受到严重制约。近年来，虽然我国中央财政逐步引导和调动社会投资进入海洋生态领域，国外投资也在逐步加入，但是在银行、信贷和保险体系中，针对海洋生态文明建设的金融支持体系尚未完善，海洋生态文明建设的经济基础还相对比较薄弱。

三、我国海洋生态文明建设的策略探析

海洋生态文明建设是实现海洋可持续开发的基础，要坚持人类与海洋“命运共同体”的理念指导，走共生、共赢之路，追求“人海和谐、海陆共进”的发展方式，合理规划布局我国海洋生态文明建设之路。为此，需要加强政府、社会舆论和公共媒体的正确引导，加快国家层面海洋立法步伐，确立依法治海格局，引进、培养高端技术人才，全方位、高标准地推进海洋生态文明建设。

1.坚持海陆统筹，制定海洋发展规划

建设海洋生态文明既要依靠陆地生态系统、陆地经济系统和陆地社会系统不可或缺的辐射作用和带动力量，又要充分发挥海洋与陆地的资源互通和产业互动，海陆协同、全面发展，实现海陆资源的整合、优化，让资源潜力转化为经济增长动力，提高资源的综合利用水平。第一，政府层面加强引导，将海洋开发提高到全球战略的高度，适时制定、调整我国海洋近、远景规划和支持政策，从思维层面破除“重陆轻海”“陆海二元结构”等观念束缚，使全社会认识到海陆统筹战略的重要性和紧迫性。第二，鼓励陆地产业与海洋产业开展跨区域合作，支持国际合作，推动产业结构调整，提高资源利用率，减少环境污染，实现海陆共进，联动发展。充分利用各地自贸区建设的有利契机，引进国外先进经验，与先进国家和企业合作開发，拓展海洋生态合作领域。第三，构建现代化海陆交通体系，完善海港、公路、铁路、航空等交通设施，为海陆一体化发展提供便利交通服务。构建全面协调、便于操作的生态建设体系，海陆结合保护生态环境。第四，坚持发展海洋高新科技产业，以产业升级、技术创新推动海陆经济协同发展。提高资源利用水平，加快生态环境治理进程，发展海洋蓝色经济，用海洋资源弥补陆地资源，以海洋空间填补陆地空间。加快深、远海资源开发进度。深、远海区域是地球上尚未被人类充分认识和利用的最大潜在战略资源基地，深海资源开发利用是未来海洋资源争夺的高地，应成为我国发展海洋经济的主要方向和重点领域。第五，建立海洋生态文明示范区。国家和有条件的沿海省份要积极出台、完善各项扶持政策，加快推进一批可以代表国家和地区海洋文明成果和海洋文化形象的现代化海洋生态文明发展示范区建设。在示范区内建立该地区的海洋博物馆、海洋文明成果展览馆、海洋科技馆等基础设施，加强和引导各类公益性海洋文化产业发展，建立以政府为主导的海洋生态文明推广与服务体系。

注重顶层设计与地区探索相结合，寻求不同类型、多种模式的海洋产业规划协同发展。第一，建立健全立体化、法制化的海洋规划体系，在相关领域建立严格的执行标准，维护国家海洋权益，保障人民生命财产安全。第二，海洋发展规划应当立足当下，适应发展，面向未来。鉴于海洋产业在我国起步较晚，区域发展不均衡，因此海洋发展规划的制定应当以中短期规划为主。各涉海地区应当积极调研，立足实际，制定具有本地区特色的、针对性的规划方案，这些方案包括产业布局、人才引进和培养、科技创新及资金支持、海洋生态保护等要素。

2.完善政策法规，加强海洋生态管理

受各国地缘政治、自然环境、政治体制、现行法律等诸多因素的影响，各国海洋立法模式各有不同。目前我国海洋生态环境整体水平较低，在东海、南海等海域与日本等国经济、划界纠纷不断，现行法律法规存量较低。鉴于此种情况，要选择综合型立法模式，本着适用性和前瞻性原则，制定适合我国国情的海洋法律法规，形成较为完整的海洋法律体系。推动“海洋入宪”，在宪法中体现国家对海洋的重视。以宪法规范和指导海洋开发和海洋生态保护的活动，保护国家海洋权益，尽早建立我国的海洋基本法。同时在《联合国海洋法公约》的框架下，根据我国实际情况，各涉海部门、行业及时建立健全部门及行业法规和规范性文件，全面推进依法治海。

首先，完善国家海洋法律体系。新时期海洋生态文明建设，必须拥有完善的政策法律体系，并建立与之相匹配的执法体系，为依法治海打下坚实基础。我国海域辽阔，海洋生态环境复杂，沿海地区社会经济发展差异巨大，不论是海洋相关法律法规总量还是部门法的专业程度，都与美国、日本等海洋强国存在较大差距。因此应主动借鉴、学习国外先进经验，制定出一系列符合我国国情的相关法律法规，建立健全海洋法律体系。

其次，建立高效海洋执法队伍。海洋执法区别于陆地及内河执法，主要表现在违法事件的突发性、偶然性，执法区域和执法对象的复杂性，取证留证的困难性等。此外，海洋执法往往涉及国家主权和重大经济利益，需要给予战略高度的重视。因此，要整合目前政出多门的海洋监管机构及相关海洋管理部门的监管权限，建立各省垂直管理或中央统一管理的海洋执法队伍。在此基础上，招录专业执法人员，加强执法人员岗位和业务培训，配备先进执法装备，实现专业化和正规化的海洋执法监管；减少和杜绝执法部门在执法环节与地方政府、相关机构和执法对象的利益纠葛与推诿扯皮现象，从源头上实现违法必究、执法必严，将立法成果转化为执法效果。从美、英、日等海洋强国的海洋监管经验和发展趋势来看，这是实现海洋监管正规化、制度化、法制化的重要环节，是海洋生态文明制度建设的必经之路。

3.增加科技投入，提升海洋生产力

海洋产业发展依托于海洋高新技术的研发与应用。走科技创新之路，才能最大限度提高海洋综合开发水平，减少海洋环境污染，避免海洋资源浪费，建立人海和谐、生态文明的现代化海洋强国。

首先，构建高新科技研发及成果孵化体系，引进现代化海洋科技金融服务机制，加快科研成果转化。建立国家级的工程技术中心、高科技信息技术服务平台、招商平台、成果交流中心等中介服务机构，完善各学科、各地区乃至国际间海洋生态科学交流合作，为科研机构提供一定的研究方向，为科学用海、科学护海提供强大平台支撑。

其次，建设国家海洋科技人才库，为海洋生态文明建设提供软实力保障。各海洋高等教育机构尤其是专门的海洋大学（学院）和综合性大学的生物专业、环境工程专业，要结合我国海洋发展战略目标，调整研究方向，拓宽研究内容。通过整合教育资源、加大海洋科学研究投入，開设系统全面、适应时代发展需求的海洋学科，培养一批热爱海洋事业的科技创新型人才，发展一批精于海洋发展规划、海洋生态保护和海洋资源开发的海洋管理专家。国家和涉海地区各级政府应出台适当的人才培养和引进政策，建立健全多元化海洋高精尖人才发展机制，设立专项基金鼓励国际间尖端人才交流合作。

4.融入基础教育，普及海洋生态知识

世界海洋强国均非常重视针对各级学校学生与一般民众所进行的海洋科学教育，形成了较为完善的海洋意识培养体系。美国专门制定了所有公民都要进行终身海洋教育的国家政策，英国则在中小学“国定课程”中全面实施海洋教育，日本更在《海洋基本法》等法律中规定了学校和社会对于国民海洋教育的责任，强调海洋是日本的未来和唯一出路。这些成功经验，为我国海洋意识宣传教育和文化建设提供了有益借鉴。

我国海洋教育普及需要从四个方面入手，即学校教育、社会支持、媒体宣传、政府引导。首先，学校教育是教育的主阵地。将海洋教育内容融入幼儿园、小学和中学课程，并制定大学和职业技术学校的中长期海洋教育政策，形成系统的海洋观培养体系。其次，社会组织要通过博物馆、科技馆等举办参观活动，积极体现海洋生态保护、海洋资源利用等内容，让大部分人都能有机会近距离接触和了解海洋知识、关注海洋动态、重视海洋生态。再次，发挥媒体的力量，通过电视台、网络、平面媒体等及时发布关于海洋信息、知识的节目和艺术作品，形成全社会关心海洋的舆论氛围，搭建信息时代海洋教育推广平台。最后，政府积极发挥引导作用。海洋生态文明建设是一项复杂的系统工程，关系海洋强国战略目标的实现，政府必然要在其中发挥至关重要的顶层引领作用。海洋教育近年来逐步为国家所重视，各类规范海洋教育的法律法规（如《全国海洋人才发展中长期规划纲要（2010—2020年）》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等）不断出台，有效促进了我国海洋教育的正规化、科学化发展。各级地方政府也加大对海洋教育方面的政策支持，山东省和辽宁省出台了《山东半岛蓝色经济区发展规划》《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011—2020年）》《辽宁省海洋环境保护办法》等法规，规范和督促海洋教育发展；广东、浙江、江苏等省份也出台了层级不同、类别各异的有关海洋教育发展的规范和纲要。只有全方位、一体化地推行海洋教育，才能夯实我国海洋生态文明建设的思想基础和人力基础，形成聚力海洋发展、尊重海洋人才、重视海洋生态的社会风气，有力支持海洋事业可持续发展。

四、结语

正如习近平总书记所言，我们在生态环境方面欠账太多了，如果不从现在起就把这项工作紧紧抓起来，将来付出的代价会更大。海洋生态文明是海洋事业可持续发展的基石。只有树立敬畏海洋、顺应自然规律的生态文明理念，努力打造以“命运共同体”为价值追求的发展新秩序，按照五大发展理念要求，构建海洋生态文明，才能保障海洋事业的持续、健康发展，实现建设美丽中国的宏伟目标，才能持续高效地开发利用海洋资源，发展海洋经济，保护海洋生态环境，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

注释

①《习近平在莫斯科国际关系学院的演讲（全文）》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2013-03/24/c_124495576_5.htm，2013年3月24日。

②《2016年中国海洋环境状况公报》，国家海洋局网站，http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/hyhjzlgbml/2016nzghyhjzkgb/201703/t20170323_55334.html，2017年3月22日。

③许林之：《我国海洋垃圾监测与评价》，《环境保护》2008年第19期。

④《中国海洋油气70%藏深海 南海堪称我国小波斯湾》，环球网，http：//world.huanqiu.com/roll/2010-10/1144272_2.html，2010年10月2日。

责任编辑：翊 明