重大民生政策风险评估中社会参与的回应困境及其破解

李颖

摘 要： 重大民生政策风险评估中引入社会参与，是实现决策科学化的客观要求。但在我国重大民生政策风险评估的社会参与中，特别是在“互联网+”的背景下，参与主体利益多元、参与方式多样，而政府回应方式单一、政府与社会回应价值向度的不同等制约了社会公众对政策风险主张的充分表达，降低了社会参与的有效性，影响了政策共识的达成。应该通过回应渠道拓展、回应方式创新、回应网络构建等来促进重大民生政策风险评估中的社会参与，以更好地适应“互联网+”背景下社会参与的新变化给政府回应带来的现实挑战，有效弥合多元主体间的政策感知差异和意见分歧，切实增强政策的可接受度。

关键词： “回应”；民生政策；风险评估；社会参与

中图分类号：C916文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2017）06-0070-05

一、引言

重大民生政策作为旨在解决民生问题的重要公共政策，涉及面广，利益关系复杂，社会关注度高，风险因素多，需要进行全面科学的风险评估。重视和加强重大民生政策的风险评估是实现决策科学化、更好促进民生事业发展的客观要求。民生政策的风险评估离不开社会主体的广泛参与，通过社会参与可以找准政策意见分歧，切实增强政策的可接受度。

目前，现有的民生政策评估模式是建立在行政命令基础上的控制—反馈式的封闭运行模式，这种评估模式是一种行政主导的自我评估的方式，政府在一元治理的惯性思维下，对社会参与政策风险评估具有一种天然的抵制。然而政府的自我评估受信息能力等各方面因素的局限，很难实现政策风险评估的科学化与专业化，在客观上加深了政策制定与执行的风险。

“回应”作为一种被广泛运用的理论工具，在政治学、社会学、公共管理学等学科领域都有较多运用，而在政策风险评估方面，尤其是重大民生政策风险评估方面的研究与运用还比较有限。本文拟以回应理论为视角，探讨具有不同特征的社会主体参与重大民生政策风险评估的回应困境以及这种参与机制规范化、制度化和高效化的实现路径，以增强政策的共识度，提高重大民生政策执行效率的内生动力。

二、回应理论与政策风险评估中的社会参与

为了更好地理解和分析在政策风险评估中回应与社会参与之间的逻辑关系，有必要先就回应理论与政策风险评估的相关问题作进一步厘清。

1.“回应”与“社会参与”的逻辑联系

“回应”是一个多层次的理论界说，不同学科、不同研究领域、不同学者有不同的解释。戚攻认为，回应是多元主体在一定社会结构中基于共同利益、诉求的应答、认同、实化及实践的互动过程。 ① 作为对一种社会互动现象、关系及实践过程的理论规制，它与社会学中的“社会互动”所指的社会中个人与个人、个人与群体、群体与群体之间通过信息传播而发生相互依赖性的社会交往活动的界说相联系。

“社会参与”主要是指主体对社会生活各方面的现状与活动的关心、了解与行为投入。当“社会参与”作为一种机制时，是指社会公众基于对自身利益的关心和对社会公共利益、公共事务的自觉认同，通过对社会活动的积极参与促进或实现社会发展的过程和方式。

在回应视角下理解社会参与，可以将其视为回应的一个环节，即社会多元主体间通过互动与交流，对其他主体的行为作出回应。社会主体以多种方式参与社会活动，回应是其中的一种重要形式。如个体对个体的回应、个体对群体的回应、政府对社会的回应、社会对政府的回应、参与主体与参与环境之间的回应等。可以说，离开了回应，就无法实现真正参与。社会主体要想实现更多参与，也需要对社会活动的各个方面作出更加积极的回应，以加强与社会的联系，从而在社会活动中产生更大的影响。所以说，社会的參与度与回应度是一种正比例关系，即回应的频率越高，参与的程度也越深。

“回应”与“社会参与”间的这种逻辑联系说明，完善“回应”是深化重大民生政策风险评估社会参与的重要路径。

2.政策风险评估中的“回应”与“社会参与”

公共政策理论认为，“回应指的是政治领域对社会领域的响应，或社会诉求被政治组织通过制度整合而转化为公共政策的过程” ② 。民生政策作为公共政策的一个重要组成部分，是政府对公众关于民生问题的相关诉求作出的反应，是政府对社会民生诉求作出的最直接的回应。这种回应以一种制度性的形式展现出来，与其他回应方式相比，更加具有权威性。重大民生政策是政府基于社会普遍存在的利益诉求所作出的制度性安排，其涵盖面广，与社会公众的利益关联性大，旨在对今后的社会民生秩序产生影响，集中体现了政府对民生问题回应的强度。

从政策内容来看，民生政策与公众的日常生活密切联系在一起，不管是制定还是具体实施，都是以社会公众为主要对象的，因此社会的广泛参与对于民生政策十分重要。在现代社会治理体系中，社会参与的重要性愈来愈受到重视，政策风险评估作为公共政策制定的一个重要环节，重视社会参与的作用，更是政府坚持治理理念的重要表现。对于公众而言，参与政策风险评估是表达利益诉求、追求价值目标实现的一种方式。这种行为方式通过对政策风险进行识别、分析、判断，表达自己的风险主张和意见，使政策内容更加符合自身的价值期望。同时，政府通过征求社会的意见对政策进行优化与完善，也是对社会的一种回应。政府、社会共同围绕政策风险主题相互应答、相互回应，从而形成共同回应。

3.回应视角下政策风险评估社会参与的特殊性

民生政策背后实质上是重要利益关系的调整，必然会给社会的稳定运行带来风险。因此，在确保决策科学化的条件下，只有尽快建立健全相应的风险评估机制，才能为合理的民生政策出台提供有力支撑。 ③ 在这一过程中，重大民生政策风险评估社会参与有其特殊性：第一，政府与社会之间不应仅是政策信息的获取，更重要的是加强回应，使政策的特定目标和内在价值尽可能准确地传递给社会公众，同时把社会公众的诉求和意见及时、全面地传递给政府，为政策风险评估提供更有价值的信息。第二，民生政策出台的目标和归宿在于政府回应社会诉求、化解社会风险、促进社会发展，因而公众的深度参与对识别民生政策中的潜在风险，保证风险评估的科学性尤为重要。同时，相较于一般公共政策，重大民生政策对社会民生发展有着更高的预期作用，政策的敏感度相应更高，对社会参与的要求也就更高。而有效的参与是回应可持续的必要条件，这正是回应的内在要求，体现在重大民生政策风险评估中，就是要通过深化回应来促进参与。

4.政策风险评估中完善“回应”的必要性

随着社会的发展，社会公众的参与意识不断增强，对政府的回应提出了更高要求。政府需要既重视来自社会的回应，又重视对社会的回应，这是提高其自身行为科学性、提升治理科学水平的必然要求。

正是在这一背景下，完善“回应”将有助于完善民生政策风险评估社会参与机制。一是有利于分散决策风险。目前我国重大民生政策都是在行政主导下制定的，这就将决策风险全部集中到了政府。缺少社会参与的风险评估本身就是一种风险，它意味着社会回应的缺位。这也是近年来我国一些地方民生政策出台引发舆情事件的重要原因。如果通过社会参与深化政府与社会之间的相互回应，政策舆情风险爆发的可能性就会降低甚至避免。二是有利于促进有序参与。不管公众对重大民生政策抱有怎样的参与热情，如果不进行有序引导，这种参与就会因为公众的无序性在风险评估中起反作用。而通过“回应”深化“参与”，从参与方式、参与途径、参与渠道等方面加以完善，能有效避免社会参与中的盲目性与随意性，保护社会多元主体参与的积极性，降低社会参与无序性的风险。三是有利于增进政策共识。将社会多元主体纳入民生政策的风险评估中，其目的是通过广泛征求社会各界意见，在全社会形成政策风险的共识，从而使政策能够更好地为社会所认可与接纳。越充分的回应，越有利于这种共识的形成。

三、政策风险评估中社会参与面临的回应困境

通过对“回应”与“社会参与”逻辑联系的梳理，可以看出，重大民生政策风险评估中社会参与具有十分重要的现实意义。但从我国重大民生政策风险评估的实践来看，在重大民生政策风险评估社会参与的回应中，还面临着以下困境。

1.政府主导的回应模式制约着公众对政策风险主张的充分表达

社会发展催生了大量的个体诉求和利益需求，这些诉求和需求反映到民生政策方面，不同群体、不同利益的人会对政策预期、政策内容等表达许多个体化的主张，为其参与政策议程争取更多的话语权，争得更大的主动性。

现阶段，各级政府采取的以行政为主导的回应方式，是一种单向的、自上而下的、带有较强封闭特征的回应，与社会参与情况下的多元互动、平等交流不相适应。它在接收社会反馈、作出弹性反应、进行政策调整等方面都具有一定的局限性，而且容易造成对社会参与的排斥与拒绝。同时，这種单向的回应方式还会削弱社会参与的力度与效度，制约社会公众充分表达对政策的意见。这不仅会直接影响政策风险要素的识别，降低政策风险评估的准确性，而且会因公众意见被遮盖而增大政策本身的风险，严重的还有可能引发突发性政策事件。比如X市的医改政策事件，就是因为在政策制定过程中，事前没有充分征求社会公众的意见，也没有对政策所涉及的病人群体及其家属的意见作出充分回应，社会参与严重不足，以致当地百姓对政策认可度不高，从而政策的实施直接引发部分人群对政策不满而聚集抗议的行为，最终导致政策失败。

2.传统的评估模式难以适应社会参与方式的新变化

随着我国进入“互联网+”时代，政府的回应环境和社会的参与环境都发生了深刻变化。一方面，互联网为社会参与提供了更加便利的渠道，无论任何时间，只要有互联网，人们都可以通过手机等移动设备轻松参与其中，这在无形中加快了风险传播的速度。另一方面，参与方式的便捷提升了社会公众的参与热情，各种网络问政议政热潮兴起，人们在网络上发表自己的政策主张，对政府回应的时、度、效提出更高的要求。线上与线下各种参与方式同步交织，作为政策制定主体的政府，如果不及时创新回应方式，很难适应社会参与方式的新变化。

传统的政策风险评估多采用“三段式”：先对具体政策做介绍，然后从一般意义上对其存在的风险进行分析或者预测，最后提出防范、控制风险的对策建议。 ④ 这种政策风险评估方式实际上事先对政策风险已有一定的设定，对政策中未知风险留下的预设空间不多，一般社会公众对此很难发表意见。这与互联网时代相对自由、灵活的社会参与方式不相适应，难以满足社会公众获取政策风险信息的要求，客观上也增大了重大民生政策的决策风险。

3.多元主体的利益分散性冲击政策风险评估的共识性

一个社会中总是充满着各种各样的个体风险，不同个体、不同群体对风险的感知、认知和接受度都不一样。这种差异在今天“碎片化”的社会利益格局下表现得尤为明显，它直接导致了社会利益的分化和多元主体的利益分散，给政策共识的达成带来挑战。比如对“延迟退休”问题，不同的个人或群体从自身利益出发，对延迟退休风险、不延迟退休风险、延迟退休时间长短风险等持有不同的意见，给政策共识的形成带来挑战。

而社会中的多元主体基于各自的利益诉求，会对特定环境或特定情境作出回应，把自己的利益诉求传达出来，以寻求与其他主体的价值目标一致。从这一角度来看，回应其实是多个个体利益达成利益共识的重要手段。因此，对于重大民生政策的风险评估，不同的利益主体肯定会基于不同的利益诉求持有各自的认知和主张。当政策的某一项内容或规定与某一群体的利益诉求相背离时，这一群体必然会对政策作出相反的回应，从而影响和阻碍政策共识的达成。这是重大民生政策风险评估中的一大困境，即在多元主体的利益分散性与政策风险评估的共识性达成之间将会是一个不断的博弈，这种博弈在没有一种有效的规范机制下，将会形成对政策效率的消耗，从而使政策在实施过程中难以产生其应有的政策效力，甚至引发更多、更大的风险。 ⑤

4.回应价值向度的差异影响社会参与的有效性

在回应视角下，不管是来自哪一方的回应，都有一个基本的价值向度，这个价值向度决定着回应的方式和目标，也影响着回应的效果。以“全面二孩”政策为例。国家出台“一对夫妇可生育两个孩子”的政策，地方政府会结合地方实际制定相应的实施细则，以对国家的宏观政策调整作出回应。地方各家医院、卫生机构以及与此政策相关的部门和单位会在生育安全保障等具体工作方面作出相应的调整，以适应宏观生育政策的变化。社会公众则会根据自身的经济收入情况、生育现状、抚育能力等进行综合考虑，对是否生育二孩作出自己的选择。这就是社会多元主体基于各自的价值向度对生育政策变化作出的回应。

这种多元主体间价值向度的差异反映在重大民生政策风险评估中，会对社会参与造成一定程度的影响。重大民生政策风险评估需要的是一種有效的社会参与，这种有效性既需要社会多元主体积极、有序的参与，更需要其对政策的风险问题作出有效的回应，以促进风险评估的科学性。但是，不同社会主体的价值向度不一样，它们对风险源的识别、风险成因的分析、风险后果的预测、风险防范措施的实施等，都会有不同的判断和取舍。当对政策风险的价值向度不一致或有较大分歧时，有些主体要么回应更强烈，要么不回应，使社会参与难以发挥其应有的效用。比如，长期以来关于教育问题的调查和相关议案的形成是由教育主管部门主导的，缺乏社会参与的回应使教育中的深层次问题很难被发现。

四、重大民生政策风险评估中社会参与的优化路径

根据前述我国重大民生政策风险评估中社会参与面临的回应困境，应该对社会参与的渠道、方式等进行优化，以最大限度地整合不同利益主体对政策风险的认知，形成政策目标—公众诉求—风险评估—政策共识之间的良性互动，在社会发展的整体利益上与公众的民生诉求或期望求得一致。

1.利用信息技术，拓宽回应渠道，提高社会参与程度

重大民生政策风险评估社会参与机制的建立，首先在于社会参与度的提升。更加广泛地征求社会意见，不仅体现了决策本身的科学性、民主性，也有利于政府充分掌握风险信息，了解风险特点，从而在政策制定中更加有效地规避风险。而互联网促进了社会治理的科学化。特别是移动互联网技术的不断进步与创新，以“三微一端”（微博、微信、微视频，新闻客户端）为代表的新传播平台的出现，不仅极大地激发了人们表达个人意愿的热情，也在客观上提高了公众参与社会事务、参与社会治理的便捷性。如果说以前的政策风险评估主要依靠线下意见征集、社会公众参与渠道相对局限的话，那么互联网技术的发展既为社会公众提供了更加丰富、便捷的渠道，也为政府改变原有的政策风险评估模式，更加快速、高效地回应社会公众提出的意见建议提供了更加便利的条件。

因此，政府要提高自身回应公众诉求的积极性，充分利用各种新媒体平台和技术，深化回应的内容和形式，从而激发社会参与的积极性。同时，把社会参与的渠道由传统的“线下”参与延伸到“线下”与“线上”相结合，使参与渠道尽可能拓宽并形成有机联动。这种拓宽有利于打破时间与空间的限制，将更多的社会多元主体吸纳进来，从而为政策风险评估获取更广泛的信息资源，奠定更广泛的社会参与基础。

2.整合社会资源，优化回应流程，提高社会参与效率

除了广泛的社会参与外，重大民生政策的风险评估还应该重视社会参与的效率，不能仅限于对各种意见的征集。应该把分散的、无序的社会资源和社会力量进行有机整合，增强社会参与的有序性和规范性，避免造成不必要的资源浪费，从而提高社会资源的运用效率，真正发现政策中可能存在的风险隐患，为政策优化起到实质性作用。基于此，作为政策制定与风险评估主导者的政府应着手对各种资源进行有机整合。

第一，分类别、分层次进行整合。在实际工作中，无论哪一项重大民生政策，其涉及的面都很广。就行政资源来说，其内部会涉及多个职能部门与业务部门。而在现行体制下，行政内部资源的条块分割明显，明确属事、属地与属人相结合的整合原则显得十分重要。而对行政资源外的各种社会资源，如第三方评估机构、社会组织、社会团体、企事业单位等，应该通过加强发动与宣传、创新评估方式等进行有机整合，以形成社会参与的合力。

第二，优化回应流程。整合资源，提高社会参与效率，还离不开回应流程的优化。如对政策风险议题的回应，该由谁来回应，怎么回应，回应什么，面对质疑怎么办，等等，这些都需要在回应流程中加以明确。特别是当面对同一风险议题时，应该根据风险的强弱程度、按照事权与责权相统一的原则，明确第一回应主体，进一步细化回应主体的职责。在此基础上，根据评估的实际需要，明确协同回应的主体，补充回应的内容，协助第一回应主体应对各种不确定的变化，共同做好回应，以提高社会参与的效率。

3.加强议题管理，创新回应方式，提高社会参与水平

议题管理作为决策科学化的重要内容，对于重大民生政策的风险评估同样重要。一般来说，议题管理包含这样几大要素：一是议题管理的主体，即主观上进行议题管理的直接利益关联方；二是议题管理的对象，即对组织发展构成影响的、已存在的和潜在的议题；三是议题管理的目标，影响公共政策或法令的制定或修改，消除分歧，化解冲突，为组织争取更为有力的生存环境。因此，提高社会参与水平，有必要加强风险议题管理，明确政策涉及的利益关联方、关联程度、政策的目标指向和价值导向，为社会公众构建一个清晰的评估框架，从而减少参与的盲目性。需要指出的是，在加强议题管理的过程中，政府应该创新回应方式，将政策意图最客观、最准确地传递给社会，适应多元互动的参与要求，提高社会参与水平。

4.强化风险共识，构建回应网络，形成良性参与格局

政策风险评估体系的完善有赖于政策网络机制的建立，这样的政策网络是政策制定过程中国家与社会行动者之间不同互动关系模式的总称。在此框架下，各种政策主体以利益为基础，通过对话、协商和合作的方式，进行利益博弈，实现各种主体间的利益诉求。 ⑥ 在重大民生政策风险评估中构建政策回应网络，实际上是将决策风险在体制内外加以分散，充分吸收立法机关、专家团队及专业咨询机构等多方面意见，从而有效弥合多元主体间的风险感知差异和政策分歧，进而达成某种一致，形成政策共识。同时，通过回应网络的构建，使政策目标群体对政策的公共价值追求有更加清晰的认识，为消除与规避政策风险建立一个更加明确的目标，更好地动员更多的社会资源参与进来，为后期政策的出台与执行提供更加有利的条件。

注释

①②戚攻：《论回应范式》，《社会科学研究》2006年第4期。

③《建立健全事关民生重大决策的社会风险评估机制》，中国政协新闻网，http：//cppcc.people.com.cn/n/2012/0912/c34948-18981773.html，2012年9月12日。

④林敏娟：《公共政策风险评估研究：局限与突破》，《理论与改革》2015年第2期。

⑤秦鹏、唐道鸿、田亦尧：《环境治理公众参与的主体困境与制度回应》，《重庆大学学报》（社会科学版）2016年第4期。

⑥董幼鸿：《论公民参与地方政府政策评估制度建设——以政策网络理论为视角》，《上海行政学院学报》2009年第4期。

责任编辑：海 玉