我国资源税改革与基本公共服务均等化

徐全红

摘 要： 基本公共服务能力不足是我国资源富集地区“富饶而贫困”的一个主要原因，资源税制是我国“资源诅咒”传导机制中的关键节点。区域经济协调发展背景下的2016年资源税改革为实现基本公共服务均等化提供了重要契机。为了最大限度发挥新一轮资源税改革对我国基本公共服务均等化的推进作用，需要在资源税地方化和资源税功能定位理论创新的基础上，疏通资源利益向中西部地区“回流”的资源税管道，逐步将包括信息资源在内的新的资源形式纳入征税范围。

关键词： 基本公共服务均等化；税制改革；资源税

中图分类号：F810.422文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2017）06-0057-07

一、引言

2012年，党的十八大报告提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。2017年，国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》进一步提出要加快健全国家基本公共服务制度。此后，我国基本公共服务均等化进程明显加快。但范逢春等学者的研究证明，我国地区间公共服务供给能力差异明显，特别是中西部资源富集地区和东部发达地区之间呈逐步扩大趋势。 ① 就供给侧而言，实现基本公共服务均等化的重要前提是地方政府间财政能力的平衡，尤其是欠发达资源富集区 ② 财政能力的有效提升。2016年7月1日，我国新的资源税改革全面启动，学术界从完善税制、组织收入、调控经济和环境保护等方面进行了解读，但从增加资源富集地区税收收入、缩小地区间财政能力差距、实现全国基本公共服务均等化等角度进行的研究很不充分。

对资源富集地区经济发展相对滞后的描述，最具代表性的是经济学家Auty定义的“资源诅咒”概念。Auty认为资源丰裕并非一国经济增长的充分有利条件，并提出自然资源与经济增长负相关的命题。 ③ Papyrakis和Gerlagh进一步证明了“资源诅咒”在美国的地区层面是存在的。 ④ 我国学者也注意到改革开放后资源富集地区经济发展滞后的现实。邵帅等学者的研究证明，我国省级层面的数据同样支持“资源诅咒”假设 ⑤ 。冰岛经济学家Gylfason最早提出了“资源诅咒传导机制”的概念 ⑥ ，随后Ning Ding和Barry C. Field等西方学者开始对相关问题展开深入讨论 ⑦ 。我国学者也就“资源诅咒”在国内传导机制的问题进行了探讨。邓明等学者在梳理国内现有文献时发现，我国学者基本上全盘接受了国外学者的结论，即资源本身不会对经济发展产生“诅咒”效应，但对资源的过度依赖会影响经济可持续发展，其传导机制是自然资源禀赋影响地方政府的税收努力程度和寻租行为，进而抑制自然资源禀赋对经济增长的促进作用。 ⑧ 国外学者的结论是符合样本国家实际情况的，但其结论能否充分解释我国“资源诅咒”现象值得商榷。

我国作为单一制国家， 地方政府对资源并没有太多的开采权与定价权，所拥有的税收权力也非常有限。我国资源开采的主力是中央企业而非地方企业，资源生产和流通的利润也主要不是归资源富集地区所有。地方政府对资源开采及其交易的控制力有限，在资源税收决策权受到约束的条件下，财政制度设计和税收政策的变化对资源富集地区的财政能力和公共服务供给水平有决定性影响，这正是我国区域经济发展不平衡的直接诱因之一。通过分析不同时期资源税制对地区间政府财政能力的差异性影响以及系统描述资源税制对区域间政府财政能力传导机制的重要作用，本文认为我国资源富集地区经济发展滞后与国家的区域经济非均衡发展战略以及与其相对应的财税制度设计相关，其中资源税制是我国“资源诅咒”传导机制中一个绕不过去的重要节点。

二、资源税制与地区间基本公共服务差距

在一定的资本和技术约束条件下，一国工业化的速度取决于厂商雇佣劳动力和使用自然资源（含土地）的成本。计划经济时期，我国协调沿海工业和内地工业关系的统筹发展战略以及逐步市场经济条件下的区域经济非均衡发展战略，在劳动力和原材料供给方面均采用了低成本的政策设计，为新中国的工业化提供了持续的动力，而对东、西部地区的公共服务能力却产生了不同的影响。尤其是区域经济非均衡发展战略下的资源税制，加剧了我国地区间基本公共服务能力的不平衡趋势。

1.计划经济时期低水平的基本公共服务均等化

1978年之前，我国工业化是在高度集中的计划经济体制下进行的。该时期为了实现工业化发展目标，必须改善旧中国留下的工业生产布局极端不合理和区域经济发展极端不平衡的畸形状态，统筹协调沿海与内地的工业布局。农产品统购和工业品统销，维持劳动者低工资；资源税费减免，保证厂商原材料低成本：这些都是实施“重点建设内地工业，同时注意利用和发展沿海工业”的统筹协调战略的具体体现。由于这一时期的工业化是在全国工业统一布局、自然资源统筹使用的条件下进行的，因此资源从富集地区流向各个工业项目的过程中，并没有带来显著的地区间经济发展差异。高度集中的计划财政体制维持了全国地区间基本公共服务能力的大体平衡，实现了低水平的基本公共服务均等化。

2.向东部地区输送资源利益的非均衡发展战略

1978年12月邓小平提出允许一部分地区先富起来，此后我国工业化进程开始与区域经济非均衡发展战略相对接：在“六五”计划（1981—1985年）明确提出要积极利用沿海地区的经济技术区位带动内地经济进一步发展的基础上，“七五”计划（1986—1990年）明确把全国划分为东部（包括辽、冀、津、京、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、桂、琼12省市区）、中部（包括黑、吉、蒙、晋、皖、赣、鄂、湘、豫9省区）、西部（包括川、贵、滇、藏、陕、甘、青、宁、新、渝10省市区）三大经济地带，提出了按三大地带序列推进区域经济发展的战略思路，这样的区域经济非均衡发展战略一直持续到21世纪初。

由于我国经济非均衡发展时期正是我国工业化的加速期，也是我国社会主义市场经济体制的建设期，所以中西部地区的农村剩余劳动力为工业化提供了廉价劳动力。同时，我国东、中、西三大地带的禀赋差异即能源、矿产资源呈现出由西向东依次递减的区域经济分布态势，而经济技术水平显现出由东向西依次递减的特征，东部地区工业化所需要的廉价原材料只能来自中部和西部资源富集地区。这就意味着，让一部分地区先富起来即我国东部地区工业化和城镇化的实现过程，在某种程度上讲，也是资源利益由中西部地區向东部地区输送的过程。

3.资源税制成为资源利益“东输”的最有效管道

计划经济条件下，资源利益输送通过资源无偿调拨就可以实现，而在逐步的市场化条件下，由于自然资源不可再生性和地方政府间财政竞争，其无法仅靠市场来完成。要实现资源利益从中西部向东部地区输送，只能通过制度设计，作出一种“隐形”的横向转移支付安排，其中最具代表性的税制设计是1984年开征的从量定额、小范围征收的资源税制。这一税制一直持续到2016年的全面资源税改革，其间虽然有多次征税范围的调整，但从量定额、小范围计征的资源税特征一直没有发生实质性改变。

4.地区间基本公共服务能力差距逐呈扩大趋势

以资源税作为资源利益“东输”的管道助推了我国经济非均衡发展战略的成功，东南沿海地区成为推动我国经济持续高速增长的最重要经济区域。长期以来，资源的低价格和资源税的低税率加剧了资源的无序开采和浪费、低效，并因此进一步扩大了中西部资源富集地区与东部发达工业化地区的财政能力差距和基本公共服务差距。我国出现了一批欠发达的资源富集地区，地区间基本公共服务能力严重失衡。2015年，广东、浙江和江苏三省人均一般公共预算收入分别为8633.77元、8683.76元和10065.93元；同期，河南、山西和甘肃三省的人均一般公共预算收入只有3181.48元、4482.39元和2861元，人均财政收入差距巨大。而在1995年，即我国分税制运行的第一年，同时也是修订后的资源税条例运行的第一年，江苏和浙江两省的人均财政收入分别是224.32元和270.48元；同期，河南和山西两省的人均财政收入分别为136.95元和234.66元，地区间差别并不明显，尤其是产煤大省的山西，其人均财政收入甚至超过了江苏省。进一步计算的人均财政支出数据也基本支持20年来我国地区间基本公共服务能力差距不断拉大的结论：1995年，江苏省的人均财政支出是358.74元，山西省的人均财政支出为366.89元；2015年，江苏省的人均一般公共预算支出达到12145.91元，而山西省的人均一般公共预算支出只有9342.16元。 ⑨

5.资源税制是“资源诅咒”传导机制的关键节点

在全国工业化和城镇化进程中，自然资源从中西部资源富集地区流向东部工业化地区，人口亦随之流向东部尤其是东部地区的大城市。东、中、西部地区发展差距的成因与资源税制所造成的资源收益向东转移有直接关系：资源富集地区无法从资源中获得足够的财政资金以维持基本的公共服务；相反，东部地区则借助倾斜的区域发展政策、廉价劳动力和低廉原材料成本快速实现了工业化，在流转税制度下其财政能力快速提升，由此拉大了与中西部地区的公共服务差距。更严峻的现实是，地区间的公共服务差距使更多的人口和资本进一步流向东部发达城市和地区，这不仅意味着东部地区不断增长的GDP和消费水平，更意味着流转税制下中西部地区与东部地区之间基本公共服务能力差距由此持续扩大。尤其值得注意的是，为东部发达地区创造了财政收入的新的产业工人，他们的户籍在中西部欠发达地区，但所需要的子女教育、养老、基本医疗和其他社会保障等基本公共服务，却往往只能由其户籍所在地的地方政府提供，这就使得中西部欠发达地区的财政能力更加弱化。这就是具有中国特色的“资源诅咒”怪圈：工业化与区域经济非均衡发展战略→资源利益东输的财税制度设计（资源税制）→地区财政能力差距→地区公共服务差距→地区资本与人才吸引力差距→地区发展差距→更大的地区财政能力差距→更大的公共服务差距……。可以清楚地看到这个循环的关节点：中西部资源富集地区补贴东部工业化发达地区的资源税制设计。

三、资源税改革为我国基本公共服务均等化提供新的契机

1984年和1994年的资源税制改革在助力东部沿海地区工业化发展的同时，也在一定程度上影响了中西部资源富集地区的可持续发展，加速了地区间公共服务能力差距的扩大化趋势。2016年的资源税制改革则为缩小这一差距，实现全国基本公共服务均等化提供了一个重要契机。

1.区域经济协调发展与资源税改革的契合

总体上，2010年以前统筹区域经济协调发展的举措，对于财政能力弱化的资源富集地区而言，尚处于战略指导的顶层设计层面。因为保证东部地区优先发展仍然是这一时期的战略目标，所以在资源税制层面必须维持向东部地区输送资源利益的制度设计。其间，一方面区域经济协调发展的相关理论与政策不断丰富，另一方面区域间经济发展差距趋于扩大，资源税制仍是背后推手之一。

2010年以后的区域经济协调发展建立在东部地区工业化和城镇化基本完成的前提下，率先进入信息化的东部发达地区需要中西部地区承接其传统产业，全国的信息化建设也需要一个统一的市场。全面深化改革背景下的统筹区域经济协调发展以全国基本公共服务均等化为主要目标，同时，东部发达地区反哺中西部地区更符合我国统一市场下的国家整体利益最大化要求。此时，需要一个管道来实现东部发达地区向中西部地区的利益输送，这个管道就是资源税改革。2010年6月1日起，我国率先在新疆开展原油、天然气资源税从价计征改革；2010年12月1日，改革扩大到内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个省区；2011年1月1日，油气资源税改革推广至全国范围；2014年12月1日，煤炭资源税从价计征改革全面实施，同时全面清理涉煤收费基金；2015年5月1日，资源税从价计征改革覆盖稀土、钨、钼三个品目。2016年7月1日起资源税改革全面推开，清费正税、从价计征和范围扩大的资源税改革步入快车道。虽然2016年起开始实施的资源税改革以资源节约、绿色发展、完善地方税体系为目标，但我们也需要关注到，资源税制改革为资源富集地区财政状况的改善和全国基本公共服务均等化目标的实现提供了一个新的重要契机。

2.资源税平衡地区间基本公共服务能力的潜力

2016年7月1日前的资源税体量很小，税收弹性也差，对地方财政收入的影响非常有限，但新的资源税条例使资源税体量增加成为可能，并具备改善资源富集地区财政能力，缩小地区间公共服务差距的潜力。其主要表现有以下四点：第一，新的资源税条例拓宽了资源税的征税范围，使其具有很好的稳定性和成长潜能；第二，全面从价计征改革，增强了资源税的税收弹性，绝大部分资源产品的税收直接与市场价格挂钩，税收收入与市场供求和经济增长高度相关，资源富集地区能够从全国的经济发展中获得资源收益；第三，陆地资源税采用源头征收，税收收入与资源富集地区地方公共服务能力高度相关，提高了资源富集地区提高征管水平和效率的积极性；第四，资源税税源固定且税基流动性较差的特点，使其具備资源富集地区主体税收收入的禀赋。

部分资源富集地区2010年资源税改革试点前后的资源税收入状况，也证明了全面资源税改革后资源税收入的增长潜力。率先进行资源税改革试点的新疆就是典型例证。2009年新疆的资源税收入为12.28亿元，占地方财政收入的比重仅为3.16%；2010年的资源税改革试点仅仅将石油、天然气改为从价计征，2010年资源税收入就达到32.47亿元，是2009年的2.64倍还多，资源税收入占地方一般性财政收入的比重从3.16%增加到6.49%；到2011年年底，新疆的资源税收入达65.01亿元，占地方一般性财政收入的比重提高到9.02%。 ⑩ 可以预期，随着我国资源税全面从价计征改革及水资源税改革试点工作的进行，资源税将大大增加资源富集地区的财政能力。同时应注意到，在2010年及2011年石油、天然气从价计征试点以后，资源型省份和非资源型省份的资源税收入占地方一般性财政收入和税收收入的比重开始分化。河南、新疆和甘肃3个省区的资源税收入总量都大幅增加。2015年年底，河南、新疆和甘肃3个省区的资源税收入占地方一般性财政收入的比重分别为1.20%、2.00%和2.26%，占地方税收收入的比重分别达1.73%、3.09%和3.17%。同期，浙江、江苏和广东3省的资源税收入均明显增长缓慢，占地方一般性财政收入的比重分别为0.23%、0.33%和0.18%，占地方税收收入的比重也分别仅为0.28%、0.40%和0.22%。 B11 可以预见，资源税改革必将对缩小地区间公共服务差距产生实质性影响。

3.资源税改革将助力全国基本公共服务均等化

伴随东部发达地区进入信息化社会和国家整体进入工业化时代，平衡地区间财政能力、实现全国基本公共服务均等化的时机已经成熟。随着资源价格提高和税率调整，资源税收入将成为资源富集地区的一项主要财政收入来源，这将会改变中西部地区严重依赖转移支付来提供地方公共服务的窘境。从某种程度上说，资源富集地区资源税收入增加的过程，也是实现东部发达地区反哺中西部欠发达资源富集地区的过程，至少是对资源利益东输的一种矫正。从价定率征收和进一步扩大征税范围的资源税制改革，能够有力推动资源富集地区的资源优势转变为经济优势和财政优势；资源税管道可以有效平衡全国各地区的财政能力，明显缩小地区间公共服务能力的差距，从而为我国基本公共服务均等化目标的实现发挥积极效应。

四、深化资源税改革的制约因素

2016年改革后的资源税已具备提升资源富集地区基本公共服务能力，缩小地区间公共服务差距的潜力。但是，通过深化资源税制改革，实现大幅度增加资源税收入，有效提高资源税在资源富集地区财政收入中比重的目标，还面临诸多因素的制约。

1.资源税功能定位的紊乱

资源税从诞生到现在，被赋予了包括资源节约、环境保护、区域经济非均衡发展、工业化等多重功能。在税制改革实践中，人们常把资源税解释为国家的权益金，即国家基于资源的所有权而产生的收益，更有甚者将其作用和环境保护税的功能混为一谈。资源税功能定位混乱，影响对资源税提升资源富集地区基本公共服务能力的判断。厘清资源税的功能与定位，是深化资源税改革必须首先解决的认识问题。

2.资源税地方化的理论困局

我国《宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。这意味着，把资源税作为一个地方主体税种，使之成为资源富集地区的主要税收收入来源，在理论上是值得商榷的。因为宪法约束下的资源税，理论上讲是共享税而非地方税，现行资源税制将海洋资源税收入划归中央，陆地资源税收入全部归地方，正是为了在共享税的名义下将陆地资源税作为实际意义上的地方税，但名实不符依然是陆地资源税地方化的理论困局。在宪法约束条件下，通过理论创新，如何将资源税培育成一个名副其实的地方税主体税种以提升资源富集地区公共服务能力，是深化资源税制改革必须突破的理论困局。

3.地区资源禀赋差异与均等化目标的冲突

我国大陆范围内自然资源的区域分布很不均衡，地区间资源禀赋差异巨大，資源禀赋约束条件下的资源税制改革有可能造成新的地区间公共服务能力不平衡，从而拉大地区间公共服务差距。在加大一般性转移支付规模的同时，如何在信息化转型的制度变迁中拓展资源税的征税范围，是深化资源税制改革必须面对的现实问题。

4.骤增资源税收入受到经济周期等因素的制约

第一，来自经济周期的制约。增加资源税收入，提高其在资源富集地区地方税收收入中的比重，是基本公共服务均等化的基本前提，但受制于经济周期因素，短期内大幅度增加资源税收入尚不现实。自2011年以来，我国GDP增速已经由2010年的10.3%下降到2016年的6.7%，2017年GDP增速目标为6.5%左右，再加上全球经济恢复乏力，我国经济进入中高速增长的新常态，经济面临严峻的下行压力。鉴于原材料等资源型产品对微观经济实体的经营影响很大，资源税收入的骤然增加必然会加大下游产业的经营成本，大幅度提高资源税税负注定不能一蹴而就。

第二，来自经济转型节奏的制约。从平衡地区间公共服务能力的视角看，资源税是以节约资源和提高资源使用效率的名义来实现税收收入的增加，资源税税负的增加要受到经济转型速度的制约。将资源消耗大、能源利用率低、环境污染严重的传统发展方式转变为资源节约、创新驱动、环境友好的新型发展方式，是一个渐进替代的过程。在这一过程中，资源税税负提高的速度应该踏准经济转型的节拍，过快增长的资源税税负有可能超过经济所能承受的极限，必将对我国实体经济造成实质性伤害。除此之外，全面资源税制改革的推出恰遇东部沿海地区制造业向中西部内陆地区转移，并且承接东部发达地区制造业的恰恰是中西部资源富集地区，这意味着借助资源税改革从东部发达地区向中西部资源富集地区输送资源利益的效果将大打折扣。

第三，来自税制结构改革目标的制约。税制结构改革的目标，是逐步降低以商品税为主的间接税的比重，逐渐提高以所得税和财产税为主的直接税的比重。而资源税属于可转嫁性很强的间接税，资源税收入增加的速度必须受制于税制结构的演进节奏，即资源税收入比重的提高必须伴随其他间接税比重的降低，或不影响直接税比重逐渐提高的其他税制变化。在增值税等间接税比重没有实质性降低，所得税和财产税等直接税比重没有实质性提高的情况下，增加资源税收入无疑会加剧税制结构中不合理的部分。因此，资源税收入过快增长可能会与税制结构改革的目标相冲突。

五、基本公共服务均等化视域下的资源税理论创新与改革

2016年5月9日财政部、国家税务总局联合发布的《关于全面推进资源税改革的通知》，标志着理论界关于从价计征和扩大资源税征收范围的资源税改革共识开始进入政策实施阶段。下一步的资源税制改革，应助力我国基本公共服务均等化目标的实现，在组织公共收入、资源税地方化、扩大征税范围和提高资源富集地区的财政能力等方面获得突破。

1.厘定资源税组织公共收入的主要功能定位

按照现行资源税制度，资源税是针对自然资源征收的一种特殊税收；按照功能定位，可以将资源税分为对绝对矿租课征的一般资源税和对级差矿租课征的级差资源税。这种分类的背后依据是，资源税是基于公共资源（含自然资源）的外部性和对资源本身的公共管理而征收的，组织公共收入是其内在的功能定位。现在很多学者把资源税的功能定位分散到所有权收益、资源节约和环境保护等方面，实际上淡化了资源税组织公共收入的主要目标。为进一步增加资源税税负、扩大资源税的征收范围提供理论支撑，需要把组织公共收入作为资源税的主要功能。强化资源税的组织公共收入功能，需要在理论上厘清以下认识。

第一，资源税不是权利金。资源税经常被理解为国家的权利金，但权利金和资源税显然不是同一事物。权利金是指在市场规则下，资源所有者向资源占用者收取的一种所有权益补偿；资源税则更多地表现为国家以公共资源管理者的身份通过资源税制度来调节资源占有人和其他公民之间的权利义务关系，其目的是减少公共资源被特定群体占有对其他公民的影响。

第二，资源税不能代替环境税。资源税制度的主要功能定位是取得公共收入，以调节自然资源的可耗竭性、特定地理位置引发的级差收益和代际资源分配；而环境税的主要功能则是调节环境污染物的排放行为。

2.疏通资源利益向中西部“回流”的资源税管道

进一步的资源税制改革，已经不能局限于征税范围、计征方法与税率水平方面，更重要的是要激發地方政府经营资源税的积极性，使其成为资源富集地区的地方主体税种，并在这一进程中构建政府间互相激励、彼此相容的财政机制。

第一，注重理论创新以进一步明确资源税的地方税属性。可以用单一制国家中央与地方政府间委托代理关系来协调自然资源全民所有制和陆地资源税地方化的冲突。委托代理关系下的地方政府，受中央之托对本辖区资源行使管辖权，自然就拥有了中央政府赋予的税收征管权力，资源税成为资源富集地区的一个地方主体税种就有了法理基础。

第二，将资源税培育成中西部资源富集地区的主体税种。在征税范围、计征方法与税率等改革到位的基础上，进一步改革资源税制的着力点应转移到将资源税培育成资源富集地区的主要税种的目标上来。在兼顾中央和地方财政利益的同时，努力构建有利于平衡地区间财政能力、缩小地区间公共服务差距的长效机制。

第三，建立资源利益向资源富集地区倾斜的保障机制。首先，应充分考虑资源开采外部成本的地方性特征，在地方政府对资源开采和交易的控制力有限且资源税收决策权受限的情况下，财税政策制定应保证资源富集地区财政能力的提升，至少能够补偿因资源开采和资源输出给地方带来的外部性成本。其次，考虑到我国资源分布状况与经济发展水平不一致的现实，资源税的分权政策需向中西部资源富集地区倾斜以实现东部地区“反哺”中西部资源富集地区的政策目标。

第四，赋予地方政府更多的资源税立法权、解释权和征管权。2016年的资源税制改革已经赋予省一级人民政府较大的自由裁决权：在资源税改革中赋予地方在税目、税率、税收优惠等方面的税政管理权；条例中未列举名称的其他非金属矿产品，其计征方式由省级人民政府确定；各省级人民政府可对本地森林、草场、滩涂等资源提出征收资源税的具体建议方案等。从提高资源富集地区财政能力的角度看，这些举措在税源开发和征税深度等方面均具有积极作用。进一步的资源税制改革需赋予地方政府更多的资源税立法权和解释权，同时从制度上约束地方政府，避免其在增加财政收入的激励下对资源过度开采。

3.在信息化转型中拓展资源税的征税范围

地区间资源禀赋差异有可能形成新的地区间公共服务能力差距，问题的解决有赖于资源税征税对象的不断丰富和征税范围的不断扩大。随着美国、欧盟和日本等发达经济体先后进入信息化社会，数据信息逐渐成为继土地、石油等自然资源之后的战略生产要素，只要有可能引发“排他性”的资源垄断性行为，就均可纳入资源税的调控范围。 B12 在西方发达国家的资源租金课税制度中，除了土地（商用地、农用地、居住地等）、地下矿藏资源、油气资源、林木、水资源之外，卫星轨道、航空权、公用事业、公共交通、停车、出租车牌照、渔业拍照、银行牌照、博彩、互联网基础设施、域名注册等一系列资源逐渐被纳入资源税的课税范围，大数据等信息产品也将进入资源税的征税范围。

2016年的资源税改革体现了我国在整体进入工业化之后对资源和资源税制度调节范围的改革要求。随着我国社会经济全面转型，市场化、信息化快速推进，资源税的征税对象和范围将逐步与西方发达国家趋同，即将包括信息资源在内的新的资源形式纳入资源税的征税范围，在增加资源富集地区税收收入的同时，更好地发挥资源税平衡地区间财政能力、缩小地区间公共服务差距的作用。

4.渐进有序地增加资源富集地区的资源税收入

我国宏观经济的基本面、经济转型和税制结构改革等，都不支持短期内资源税收入的大幅度增加。2016年进行的资源税改革，实际上并没有提高资源型企业的税费负担，目前仅仅是将原来的资源性收费转化为资源税收。这是基于我国经济现实状况作出的合理选择，也说明以提升资源富集地区基本公共服务能力为目标的资源税制改革只能是一个循序渐进的过程。但是，2016年资源税改革中，比较大的幅度税率和范围较大的地方自主征税项目为未来资源税税率的提高和整体税负水平的增加预留了空间。从长远看，仍需要从计税依据和税率两个方面来提高资源税的税负，在促进产业结构升级和经济发展方式转变的同时，渐进有序地缩小地区间基本公共服务能力差距，从而推动全国基本公共服务均等化目标的实现。

六、结语

目前资源税还属于小税种，即使在资源富集地区的地方税收入中所占的比重也不大，但这并不意味着这个税种本身不具备做大的条件，只是我国工业化进程和这一进程中实施的区域经济非均衡发展战略，需要一个降低企业资源成本、资源富集地区补贴东部工业化地区的“瘦身”资源税制。研究发现，原有资源税制正是造成资源富集地区政府守着资源没钱花的主要原因之一，在资源利益向东部工业发达地区输送过程中形成的地区间公共财政能力差距以及由此引发的公共服务差距，直接导致了人口和资本的东进，并进一步加剧了东西部地区间的发展差距，形成了具有中国特色的“资源诅咒”怪圈。以转变经济发展方式和促进全国统一市场形成等为标志的新的区域经济协调发展战略，需要在地方税体系框架内重建资源税，把资源税的主要功能定位于组织地方公共收入，将理顺资源价税关系作为强化市场机制、撬动经济增长和转型升级的突破口，在提高中西部资源富集地区基本公共服务能力的基础上，为实现全国基本公共服务均等化提供新的契机。目前，资源税制改革还面临诸多制约因素，资源税成为资源富集地区的主体税种必将是一个循序渐进、分步实施的联动过程。

注释

①范逢春：《建国以来基本公共服务均等化政策的回顾与反思：基于文本分析的视角》，《上海行政学院学报》2016年第1期。

②国务院发展研究中心资源与环境政策研究所的谷树忠等人在《中国欠发达资源富集区的界定、特征与功能定位》（载《资源科学》2011年第1期）一文中，将20个省（自治区）的70个地市州盟确定为欠发达资源富集地区，其空间分布主要集中在西部和中部，不包括沿海发达地区。本文采用谷树忠等人对欠发达资源富集区概念及其范围的界定。

③R. M. Auty，The Resource Curse Thesis： Minerals in Bolivian Development， 1970-90. Singapore Journal of Tropical Geography ， 1995， Vol.15， No.2， pp.95-111.

④Elissaios Papyrakis， Reyer Gerlagh. Resource Abundance and Economic Growth in the United States. European Economic Review ， 2007， Vol.51， No.4， pp.1011-1039.

⑤邵帅、齐中英：《西部地区的能源开发与经济增长——基于“资源诅咒”假说的实证分析》，《经济研究》2008年第4期。

⑥Thorvaldur Gylfason. Natural Resources， Education and Economic Development. European Economic Review ， 2001， Vol.45， No.6， pp.847-859.

⑦Ning Ding， Barry C. Field. Natural Resource Abundance and Economic Growth. Land Economics ， 2005， Vol.81， No.4， pp.496-502.

⑧邓明、魏后凯：《自然资源禀赋与中国地方政府行为》，《经济学动态》2016年第1期。

⑨数据来源：2015年人均财政收支数由作者根据《2016中国统计年鉴》提供的人口和分地区的财政收支数据计算得出；1995年的人均财政收支数由作者根据《1996中国统计年鉴》提供的人口和分地区的财政收支数据计算得出。详见中华人民共和国国家统计局编：《2016中国统计年鉴》，中国统计出版社，2016年。中华人民共和国国家统计局编：《1996中国统计年鉴》，中国统计出版社，1996年。

⑩数据来源：资源税收入数据来源于《2012中国统计年鉴》，其他比重数据由作者根据《2012中国统计年鉴》相关数据计算得出。详见中华人民共和国国家统计局编：《2012中国统计年鉴》，中国统计出版社，2012年。

B11数据来源：由作者根据《2016中国统计年鉴》相关数据计算得出。

B12蔣震、张欣怡：《对资源税制改革理念的分析和探讨》，《国际税收》2016年第7期。

责任编辑：翊 明