保障农村公共产品政策执行的问题研究及对策建议

摘 要：近年来，我国农村公共产品的供给需求不断增加，各级政府为保障产品需求和提高产品质量出台了一系列相关政策。这些政策为维护农民基本权益、减轻农民生活负担提供有力帮助，然而许多政策执行后没有达到预期的效果。为此，本文将对存在的问题进行分析，并给出优化政策执行过程的建议，提高政策质量，保障农民权益。

关键词：农村公共产品；保障政策；问题；对策

目前，随着我国新农村建设的加快推进，各级政府为打破城乡二元结构、构建城乡新格局，努力促进经济与社会发展一体化，但也出现了有关农村公共产品保障力不足等问题。“为农民提供基本而有保障的公共产品成为推进城乡一体化发展的重要举措”。[1]保障农民基本权益，维护社会稳定发展正是农村发展建设的关键所在，这也突出了国家保障农村公共产品政策能够有效执行的重要性。最近几年，我国陆续出台了许多保障农民享有公共产品及公共权益的政策，对这些政策执行问题进行研究，并提出政策建议、改善政策执行效力具有重要作用。

一、保障农村公共产品政策执行时存在的问题

保障农村公共产品政策的执行是使农民享有基本权利的必要手段，但许多政策很难让农民满意，执行效果平平，主要存在问题有如下几点。

（一）政策适用性不高

为制定切合实际的政策，首先要了解农民对公共产品的需求，这是保障政策制定的基础；其次政策执行时需要农民积极配合，提高政策执行效率能更好地实现政策目标。但在现实中政策执行的结果并不理想。政策制定要以维护目标群体利益为出发点，深入了解目标群体需求。根据政策执行的互适模型分析[2]，政策执行是政府部门与目标群体相互调节配合的过程。目标群体的积极配合和主动参与是政策有效执行的关键，农民参与政策执行可使政府了解政策存在的不足并及时完善。

（二）农村公共产品供给针对性缺乏

近年来，政府对农村公共产品的供给涉及方方面面，主要包括税费及补贴类、基础设施建设类、卫生医疗类、农村教育类和社会保障类这五大类。农民偏好于那些承担费用少、现实利益多的保障性政策，如税费及补贴政和卫生医疗类政策。许多保障政策执行效力不佳，公共产品的资源利用效率低下的主要原因正是各地区没有深入了解群体偏好性，产品供给缺乏针对。

（三）政策执行力不足

保障政策在实施过程中，执行主体的任务指标被量化分配，产品的实际分配数与其奖励、报酬、晋升挂钩，这在一定程度上激发了办事人员的工作热情。但是如维护农民权益、依法行政、尊重村民自治等不容易量化的指标难以衡量，往往达不到目标要求，导致政策缺损。

政策执行缺乏监管也会导致政策执行力不足。政策监管主要包括上级监管和目标群体的监督，实际中由于监管体制不健全，上级部门在监管时往往存在监督内容片面，方式单一，力度不够等问题。而缺乏目标群体的监督更是政策执行力不足的关键因素。目标群体不了解政策执行过程会产生抵触情绪，影响执行效力。农民作为目标群体，应成为政策执行的主要监督力量，但由于政府与农民在地位、所占资源等方面的不平等，使得农民在现有的监督方式下很难取得有效监督来影响政策执行，保障农民权益。

二、优化政策执行过程的建议

农村公共产品的供给和保障是加快城乡一体化进程的重要举措。为进一步保障公共产品、增强农民权益，需对相关政策进行优化完善，提高政策质量。

（一）提高政策质量

更为理想的政策会增强其执行效力——史密斯政策模型理论[4]。因此，政策质量的高低是衡量其能否有效执行的基础。而高质量政策的制定首先要以农民需求为基础，建立农民需求供给机制成为首要任务。只有了解农民真正需求，才能投其所好，准确制定相关政策，这不仅有利于政策顺利执行，也会增加受众群体对政策的满意度。其次，为使政策更切合实际，在执行过程中应根据情况及时调整和完善政策。政策的形成是基于一定的实际问题，但在真正执行时难免存在偏差，需及时调整改善，以确保政策执行效力，达到预期目标。再次，建立基层考核评估体系。科学发展观和政绩观是保证政策质量的前提，因此要在农村基层的考评体系中突出对农民利益的保护，建立群众监督机制，实施内、外部结合的双重监督方式以增加政策执行效果和农民满意度。

（二）优化农村公共产品投资结构

萨缪尔森认为：公共产品的提供全部交由公共部门不是最好的方式，要适当依赖私人部門[5]。农村公共产品也可引入多种方式的投资以减轻政府部门的负担，这需要优化投资结构。因而投资主体不再局限于政府部门，引入企业、个人和公益组织进行投资，形成多渠道投资机制。如政府部门可以通过招标的方式，吸引多方投资，将特许经营权以合同的形式交由企业或个人，例如农村部分基础设施可交由私人企业生产经营，然后政府直接购买其产品或服务。其他准公共产品也交由私人投资生产，政府对其补贴，这样可提高公共产品的质量、加强政府的服务效率。

（三）提高农民的政策参与度

衡量政策执行效力的重要指标之一是目标群体的可接受度。保障农村公共产品政策的目的是维护农民权益，因此受关注度高，在制定时提高农民参与度，也是其维护自身利益的一种方式。积极引导农民参与政策制定和执行环节有利于增强农民对政策满意度，配合政策实施，增强政策执行力。在这一过程中，政府要加强农民参与首先要构建与完善合理的农民代表需求表达机制，实现保障农村公共产品政策的决策方向由政府部门向目标群体的转变，[6]在了解农民对公共产品的真正需求后制定有效的保障政策。

参考文献：

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定[N].人民日报，2008-10-19.

[2]桑玉成，刘百鸣.公共政策导论[M].上海：复旦大学出版社，1991：44.

[3]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：369.

[4]韦彩玲.公共产品供给中农民权益保障政策执行问题研究[J].哈尔滨市委党校学报.2011（1）.

[5]〔美〕保罗·A·萨谬尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992：1296.

[6]张开云.农村基本公共服务：现状评价与路径选择[J].学术研究，2009（11）：46-51.

作者简介：

徐阿梅（1992.01-），女，蒙古族，内蒙古阿拉善人，西南大学硕士研究生，研究方向：公共文化服务。