中小学“减负”政策执行偏差原因分析

苏月华++宋远航

中小学生负担过重是长期以来困扰我国教育工作者的顽症。减轻学生过重的课业负担，是教育部门近年来一直努力解决的问题，虽历时长久但却又是弥新的话题。根据统计，新中国成立后，教育部针对“减负”问题制定的“减负”政策大大小小至少有50多项，每一次也都要求要“切实地减轻学生过重的课业负担”。对此，不论是国家还是地方各级教育部门都十分重视而且努力，但问题却始终未得以缓解。无论是学生，教师还是家长都没有在“减负”的呼声中感到轻松，相反还有越减越重之感。问题究竟出在了哪里，究竟是哪些因素影响了“减负”政策的执行？现将其原因细析如下：

一、政策本身问题

科学来讲，政策目标能不能实现除了有执行过程中的偏差意外，还有政策本身的原因。“减负”政策之所以长期以来没有能够得以有效执行的另一原因之一就是实施的过程中政策本身的问题，简单一点来说就是政策的制定并没有揭示和解决到位。具体来讲，一方面是“减负”政策目标模糊。任何一项教育政策的制定都必须要有明确且合理的目标才能够有具体的可行性。确实，从表面上来看，“减负”政策对减负目标也有明确规定，如：减去学生过重的学习负担，促进学生的全面发展和健康成长等，但是在现实生活中，“减负”政策的目标往往存在于一种虚假的明确性之中，对于为什么要减负，减负究竟要减到什么程度，政策中却并没有提及；同样，“减去学生过重的学习负担，促进学生的全面发展和健康成长”这种说法也过于笼统，含混而模糊不清。这就使得执行人员无从抓起，无所适从，以至于会出现有人把“减负”等同于不布置作业，缩短做作业时间，甚至取消考试或者考试不排名等，他们认为只要符合以上几点，就意味着学生是健康成长，全面发展了。

二、宣传方面的原因

政策执行偏差的又一个重要原因就是宣传力度不够。执行机构和人员未充分重视宣传工作，致使宣传力度不大，公众对新政策不理解，不信任，怀有疑虑，不愿意积极去实施，这就为政策偏差制造了环境条件。而“减负”政策恰恰就是在这样的背景下，政策未能得以彻彻底底地宣传，未能够让社会各界人士清楚地知道减负的背景、减负的目的以及减负可以采取的方式方法和措施，更没有让人们认识到减负的必要性以及他会带来的好处等，这些都严重影响了“减负”政策的执行。人们在很大的程度上产生怀疑：在这样一个充满竞争的社会里，为什么要去“减负”？“减负”究竟指的是减什么？“减负”又会带来什么？等等。其实，细想一下，什么是“负担”？“负担”并不是有些人想象的那样完全可以用时间的长短和书包的轻重来衡量的，而应该辩证地看一看孩子们在那段时间里做了什么，“负担”的背后到底承载着什么，如果说那里承载着的是學生的健康成长，学生心情愉悦的过程，又何谈的负担！

三、执行机构和人员的原因

众所周知，政策的制定和实施都不可能避免会涉及资源分配。而所谓的资源分配实质就是一种利益关系，政策的制定者和政策的执行者的利益并非永久具有一致性，他们之间有时也会发生利益冲突。而人们常说的地区保护主义其实就是一种利益冲突的表现。这种利益冲突的结果是使执行机构人员因维护自身利益，而在执行过程中会不知不觉地打了折扣，这将会给政策的实施带来很大不便，不但会影响到政策的权威性，甚至会导致政策无法贯彻执行。就说“减负”政策，当它对其他个人或者团体的利益产生威胁，特别是与社会整体利益、地区利益、部门利益以及个人利益发生冲突时，执行者就有可能无法关注到“减负”政策制定者的目标，在执行的过程中就会进行各种有利于自身的变通。这就有可能会抵制，歪曲甚至篡改“减负”政策，以至于“减负”政策不能得以顺利执行。所以说，“减负”政策执行的最终结果完全取决于各方利益的博弈，如“减负”政策在政府内部、中央和地方、上下级之间的利益博弈，在政府与学校和教师之间的利益博弈，在政府与学生家长之间的利益博弈，以及政府与社会各界之间的利益博弈等。

四、政策配套不足或受其他社会环境制约

公共政策常常是作为一个整体发挥作用的，尤其像“减负”这样一个本身没有经济造血功能的领域，更容易受到其他政策和社会环境的影响和冲击。首先是重视成绩和升学率的评价标准。一直以来，衡量一个人是否成才的关键就是能否考取名牌大学，而衡量一个地区教育质量的好坏则主要是看它的升学率。有时，就连一个学校的内部衡量一位教师的优秀与否都要看其班级的成绩。在这种评价制度下，大谈“减负”，又怎能很好地被实施和执行呢！其次就是重视学历和文凭的就业观。近几年来，国内就业率不高许多大学生还没毕业就面临着失业，也就是说在这样一个就业机会与受教育程度越发呈现正相关的今天，一个人如果真的想要在竞争中取胜，不承受任何的就业压力，唯一能做的似乎只有从小就努力学习，不断追求高学历和高能力。也正是因为这样，每一个家庭，每一所学校无一不在为考试成绩和升学而忙碌着，“减负”又谈何容易？“减负”政策又如何能被彻底执行呢！

五、“减负”政策执行过程中监督力度不够

当今世界，经济发展，科技不断进步，人们对于政策的关注，也不再仅仅局限于政策的制定，而是更加关注政策的执行和实施。这一过程有利于及时发现政策方案的不足，做出修改，纠正执行偏差，以保证政策执行的有效性。然而“减负”政策在执行过程中的监督作用并未得到重视，很多政策的制定者认为和政策的制定比起来，其他的任何环节都不重要，都很简单，都是人们所知道的，不用加以强调，不用花费精力，物力和人力，在监督成本上彻底放手。更有甚者还坚信，政策布置下去就基本落实了，我国惯有的强制性一定能够促进政策的全面贯彻执行。这种心态让政策制定者从思想观念以及行动上就忽视了对政策的监督。也正是因为此，我们经常看到的“减负”政策都是自上而下的运动式。

再有就是，“减负”政策在执行的过程中监督方式比较单一，多数情况下采用的都是下级进行工作汇报或者上级进行检查的行政监督形式，缺少了社会多元化的监督和有关利益者的监督。以至于会出现报喜不报忧，所见所闻都是“减负”政策执行得好的情况。一切似乎都按“减负”目标执行，出现了一系列检查“走过场”的形式，造成了“减负”很成功的假象。与此同时，“减负”政策的实施执行一直也都缺少赏罚分明的态度，执行的好与坏很少会有人追究和讨论，即使有时有也只是针对违反规定的行为提出整改而已，很少会有严格惩罚的措施。换句话讲，就是没有人会为政策执行所造成的结果买单，所以整个政策执行起来缺少慎重性和严密性，实效性不高，以至于“减负”政策执行起来总是达不到预期效果，偏差不断。

（作者单位：佳木斯大学）