法益视野下低保权利和低保权力的衡平发展——以浙江省农村低保制度为例

杨福学，吴怡旖

(浙江师范大学 法政学院， 浙江 金华 321004)



法益视野下低保权利和低保权力的衡平发展
——以浙江省农村低保制度为例

杨福学，吴怡旖

(浙江师范大学 法政学院， 浙江 金华 321004)

近年来，农村低保水平有了很大提高，但村民的怨愤情绪也同比上升，其根源在于低保制度推进过程中的单一行政命令模式和对低保权利的保障不足。因此，要促使农村低保制度由权力本位向权利本位转型；保障和加强民众低保权利，动员社会力量积极参与，以形成对低保权力的有效制约；促使低保立法由传统的命令管制法向现代利益衡平法转型，明晰管理机构的低保权力，求得低保权利和低保权力的衡平发展，以提高民众的满意度，促进农村低保制度健康发展。

法益；农村低保；低保权利；低保权力

近年来，农村低保制度发展较快，但民众的满意度并未同比增长。课题组在浙江农村调研中发现，民众满意度低的根源在于：低保的参与渠道不畅，低保权利保障不足；低保制度依赖于政府推进，社会力量参与不足；低保权利救济有限，农民表达意愿的空间受到挤压。笔者采用法益分析的方法，试图从确保和加强民众低保权利等方面入手，动员社会力量积极参与，以低保权利制衡低保权力，促使农村低保制度健康发展。浙江农村低保制度的创新和完善，可以对全国低保制度的发展起到示范作用，并为全国性农村低保立法积累经验。

一、浙江农村低保制度的发展现状及存在的问题

(一)浙江农村低保制度的发展现状

1995年，民政部选择浙、闽进行农村低保试点。5年后，浙江省《最低生活保障办法》“首次以法规的形式将农民列入社会保障的保护范围”[1]，在全国率先实行城乡一体化低保模式。能否享受低保，关键点是家庭最低收入和最低生活标准。前者由浙江省政府2007年颁布的《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法》予以规范，后者由各级政府统一公布。只要家庭收入低于当地最低生活标准，均可申请低保，无名额限制。2015年及2016年浙江省低保标准如表1所示。

如表1所示，调整后低保标准最高的是温州(城镇)和宁波(乡村)，增幅最大的是湖州(农村)。调整后，省内城乡低保差距进一步缩小，宁波和湖州城乡一致，但与其他省份的低保水平差距继续拉大。兰州市2016年的城镇低保标准为人均每月515元；西宁市2016年农村低保人均每月最低仅为100元[2]。

表1 浙江省2015、2016年城乡人均每月低保标准及增长情况 元

注：根据浙江省民政厅、各地民政局网站公布的相关数据整理制作。

(二)浙江农村低保制度存在的问题

一是低保额度与经济发展水平不相适应。浙江省经济发达，村民收入水平较高，低收入者心理落差大。在计算应发低保额时，又将家庭实际收入予以抵扣。浙江农村低保额度看似比西北各省高出多倍，但低保者最终领到的金额并不太高。

二是民众参与度不够。首先，各低保规章未规定提交申请的时间和通知程序，可能导致村民错过申报期限。其次，对公示期内的异议处理方式语焉不详。如果异议被搁置，会挫伤村民关注的积极性。再次，对申请者家庭经济状况和生活水平核查的程序规定不具体，不便民众监督。无村民会议或村民代表推荐低保名单的环节，可能会出现低保对象“瞄准偏差”或各种人为因素的介入。

三是救济程序虚置。《浙江省最低生活保障办法》及各市实施办法中都规定了低保纠纷的行政复议和行政诉讼等解决途径，针对民政部门的侵权行为，还规定了复议前置程序。但是据课题组调研，浙江省迄今未发生过一起农村低保行政复议或行政诉讼案件。调研显示的村民低保异议解决意愿如表2所示。

表2 低保异议的救济途径选择

注：根据课题组调查问卷、实地走访、入户调研数据统计制作。

四是基层操作不规范。一个制度的社会效果取决于它的执行终端[3]。一些基层工作人员对政府低保精神把握不透，对低保法规不熟悉，操作不规范，而且长期得不到矫正。比如有工作人员长期把低保者的养老补助当作家庭收入予以扣减，引发低保群众的不满。

(三)解决问题的法益视角

上述问题的根源在于低保制度的发展过度依赖政府，低保权利保障不充分，民众缺乏参与的积极性。笔者运用法益分析的方法，依照低保权利应与低保权力衡平发展的思路，剖析低保制度转型的理论基础和现实可能性。本文的逻辑进路是：梳理低保法的实然法益，理清低保法的应然法益，推动应然法益的类型化，从而扩大实然法益的覆盖面，促进低保权力和低保权利的均衡配置，促使低保制度转型。

二、法益的内涵及法益分析方法

(一)法益的内涵

“法益”概念发端于大陆法系，1872年由德国刑法学家宾丁(Karl Binding)提出[4]，但是其哲学源头指向格劳秀斯(Hugo Grotius)和霍布斯(Thomas Hobbes)。如果注意到比恩鲍姆(Johann Brinbaum)等人提出的现代意义上的“法益”概念，法益的哲学源头就不得不考虑费尔巴哈的权利侵害说以及以此为背景的启蒙后期自然法思想[5]。 学术界以“刑法保护的对象到底是什么”为标准，将法益学说分为权利说、利益说和状态说，我国刑法学界多采用利益说。张明楷教授认为，法益是“根据宪法的基本原则，由法所保护的、客观上可能受到侵害或者威胁的人的生活利益”[6]。

狭义的法益是指除权利以外的受法律保护的利益[7]。有学者以法律保护的强弱为序，将权利、法益、一般利益依次排列，法益被视为从一般利益到权利的过渡概念，并认为，一般利益上升到受法律保护的权利，要经过一个类型化的立法技术处理过程[8]。经济法域对法益内涵的理解不同于刑法域。各部门法对法益的引入往往带有功利色彩，要解决什么问题就放大法益该方面的内涵。因此，经济法域内的“法益”概念应该从宏观上全面把握。

首先，“法益”概念有着深厚的哲学基础。对费尔巴哈“权利侵害论”的批判和修正掀开了法益哲学之源。比恩鲍姆在批判和继承前者思想的基础上，提出了“法财”概念，并为法益引入了“评价主体”的(政治的)价值判断因素。默克尔(Merkel)主张，在法财的客观方面，应区别刑事不法与警察不法；在法财客观方面的识别上，应否定黑格尔的不法本质论。之后，宾丁(Binding)将“法财”引入刑法学，创建了制度法益说，将非法律学的视点排斥在法益之外。厄特克尔(Oetker)在法益中加入“善”的概念，创立了法益的状态说[5]48。法益深厚的法哲学内涵，是各法域的理论宝藏。

其次，法益概念的形成、发展过程始终与利益相伴。法益三学说都紧紧围绕利益展开。法的重要使命是保护利益，正如利益法学派创始人黑克所说：“利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争，法的主要任务是平衡利益。”[9]但并非所有的利益都能得到法律的保护，即使应受法律保护，其保护程度也有差异。第一层是法律应当保护但尚未规定的应然利益；第二层是法律虽有规定但未得到切实保护的弱保护或消极保护利益；第三层是依法得到切实保护的实然利益[10]。 该划分为区分应然利益与实然利益提供了崭新的思路。

(二)法益分析方法

法益分析方法是以法益为中心的利益分析方法[11]。在低保法中引入法益理论的主旨在于，借鉴法益理论，对低保法规所调整的低保利益、低保权利与低保权力进行剖析，探索低保权利与低保权力衡平发展的路径，以促进低保水平的有效提升；运用法益分析方法，在低保权利和低保权力衡平发展的理念指导下，思考浙江省低保立法的完善，以期为全国性低保立法的制定积累经验。

三、作为低保制度消极保护的低保利益

根据法益理论，低保制度消极保护的利益是指尚未上升为低保权利的应受保护的正当利益，包括法律弱保护的低保利益。由于经济和法治水平的限制，现行法对这些利益未做规定，只是一种观念状态的应然利益，或者虽然做了规定，却没有得到切实的保护。它们比较广泛，包括居住权、受教育权、医疗权、婚育权、环境权、休闲娱乐权、迁徙权以及市民权(right of citizenship)等[12]， 其认定与各国国情、文化传统、法治意识密切相关。

(一)我国应然低保利益的保护现状

受经济实力、立法技术及执法资源等因素的制约，我国纳入法律保护的低保利益有限。当然，法治完善的终极目标不是将所有消极保护利益都上升为法律切实保护的权利或权力[13]， 但在制度设计上，应该厘清应然低保利益的轮廓。

依利益属性，低保利益可分为生存保障、参与社会和分享成果三类*参与社会利益是指保障低保人参与社会活动的各项利益；分享成果利益是指保障低保人能够分享现代社会发展最新成果的各项利益。。目前尚无全国性农村低保法，地方低保法规的差异较大，绝大部分仅规定第一类利益。只有一些发达省份的低保法规中有参与社会利益(优惠政策和物质帮扶条款)、分享成果利益(社会扶助条款)的规定，但很少涉及能力培育方面利益的规定。近年来我国农村低保发展较快，“发展到比较全面的社会保障制度，这是一个非常了不起的变化，对亚洲家庭意义重大，因而对社会意义也非常大”[14]。

(二)当前应然低保利益保护存在的问题

虽然地方低保立法中已涉及到一些低保利益，但由于缺少相关配套措施及执法资源等，大多处于弱保护状态。比如《浙江省最低生活保障办法》和《金华市区最低生活保障实施办法》都规定，给予低保对象在就医、上学、就业、居住等方面一定的优惠*参见《浙江省最低生活保障办法》第二十三条，《金华市区最低生活保障实施办法》第二十四条第五款、第二十八条、第二十九条。，后者在第二十九条还规定了多项针对低保户的社会帮扶活动。但是由于法律适用方式和政策关注点的不同，以及法律执行的随意性和选择性，使低保户的这些应然利益遥不可及。利益救济途径不畅，上述利益受到侵害时缺乏有效的救济途径[15]。有必要将这些低保利益类型化(无法类型化的利益除外)，在条件具备时，将其上升为受法律积极保护的低保权利。

四、作为低保制度积极保护的低保权利和低保权力

依据法益层次划分理论，低保法规积极保护的低保权利是指受现行低保法规调整的低保权利。我国宪法尚未确立国民的社会保障权，现有的低保法规位阶过低，且多为地方政府规章。低保权利尚未上升到法定权利的高度。低保权力是指低保法规赋予政府的权力。

(一)低保权利和低保权力的应然状态

1.低保权利的应然状态。一切权利均为利益在法律上的反映，或者是某种受法律保护的利益衍生出来的产物。因此，对权利的初始载体——利益的结构和属性的分析，是探究权利属性及法律保护路径的逻辑起点。依前文低保利益的分类，低保权利相应的分类有：

一是生存保障权利。个人命运与整个社会相关，国家对个人的命运承担着一种不可推卸的责任[16]。对弱势群体生存权利的保障是社会和谐的先决条件。当贫困者为了生存铤而走险挑战社会秩序又不能为其行为负责时，社会安全便无从谈起。因此，生存保障权是低保法的基本内容。

二是参与社会的权利。保障贫困者社会参与权，有助于他们尽早摆脱贫困状态。贫困是一种能力的缺失，在设计最低生活保障制度时，不仅要保障贫困者的基本生活，还应注重“赋能”，即赋予他们发展的机会和能力。应当将贫困者就医、就业、上学等消极保护利益类型化，上升为法律充分保护的积极权利。

三是分享发展成果的权利。社会发展日新月异，由于经济、知识条件的限制，以及社会的歧视和排斥，贫困者难以享受现代文明成果。这不利于他们早日脱贫、融入现代文明。法律应该为此提供保障。

2.低保权力的应然状态。作为一对范畴，权利和权力应当互相制约，衡平发展。权力应当受到制约，“权力之笼门户洞开，民众的权利易受伤害”[17]。权力应当轮廓明晰，内容具体，程序公开、透明。社会治理不能仅依赖于行政权力，还需社会力量的积极参与，权力和权利相互制衡的社会才能健康、和谐地发展。欧美社会保障职能多由养老机构、育婴机构、救助机构等民间机构承担，其权力由特别法赋予，同时也明确了民众的低保权利。一旦认为权利受到侵害或未受保障，民众就会积极寻求司法救济。在强大的低保权利的制约下，低保权力被严格约束在法律框架内。这些成果值得我国借鉴。

(二)我国低保权利和低保权力的立法现状

我国宪法至今未赋予国民社会保障权，法律对低保权利的规定多限于生存保障权方面，且适用范围较窄。农村低保制度尚未有全国性立法，依政策及地方规章支撑，立法位阶过低；低保权利规定粗疏，鲜有程序方面的规定，操作性不强；低保权力的启动、实施、追责等程序规定不详，社会力量参与低保的渠道不畅；纠纷解决依赖于命令控制型的政府管制手段，无法赢得民众的信任。

我国低保立法城乡差异大。城市低保立法始于20世纪90年代初，上海市1993年就建立了低保体系，1999年《国务院城市居民最低生活保障条例》颁布。而农村低保至今未有全国性法律出台，只有各省制定的规章。法规位阶不高，而且差异较大，许多应然低保权利尚未纳入法律的保护范畴。由于低保资金依赖于财政拨款，偏远贫穷地区低保面过窄。一些地方的低保仍然停留在对特困群众的生活救济层面。有的地方农村低保资金发放无法可依，随意性大。

五、低保权利与低保权力的均衡配置

低保权利是国民依照宪法和法律享有从国家获得最低生活保障的权利和利益。低保权力是保障民众最低生活水平之手段，由作为国家公权力代表的政府及其相关管理部门行使。二者理想的状态应当是一种相互制约、衡平发展的关系。

(一)低保制度的法益配置处于不均衡状态

大多数低保权利仍属消极保护，法律保护不充分。各地法益保护也不均衡，西北农村保障严重不足，东南沿海农村低保水平甚至超过西北一些地区城镇居民平均生活水平。在低保积极保护法益中，权利和权力配置不均衡，前者处于从属地位。因此，需要加强对低保权利的保护，促使低保法由“管制法”向“利益衡平法”转变。

(二)农村低保立法中利益衡平理念的贯彻

农村低保立法要贯彻利益衡平法的理念至少需要三个步骤：一是推动宪法设立社会保障权。使农村低保权彻底走出物质帮助的藩篱，成为真正的法定权利。二是构建利益衡平的低保法立法框架，促进低保权利和低保权力协调发展。为此需要详细规定二者的范围和运行程序，明确规范管理行为，加强低保权利的保护。三是推动发达省份的地方立法，加强低保理论研究，为全国性立法积累经验。优秀的立法需要成熟的理论作支撑，法律的逻辑性、可行性需要扎实的理论研究和严密的法理论证。浙江农村低保权利已经涉及到参与机会权利和分享文明成果权利，并向能力培养方面拓展。浙江省民政厅每年资助近200多项民生科研课题，对农村低保立法不无裨益。

(三)低保权力和低保权利的均衡配置路径

健康的法律机体中，权力和权利应能相互制约，二者的关系平衡，具有自我矫正功能。我国低保制度依赖于行政力量的单方推进，低保权力的界限和程序模糊，对低保权利的法律保护不力，民众缺乏参与积极性，难以有效制衡低保权力，仅靠管理者自律无法遏制滥权、渎职及权力寻租等现象。这是低保水平提高却难以赢得口碑的根源。

1.规范行政主体的低保权力

现行低保制度中，管理者垄断低保资源的分配，制衡机制缺失，难以避免权力寻租或低保对象瞄准机制失灵等现象。公权力的利益偏好及“唯经济论”思维可能削弱其关注低保发展的动力。在核心工程资金吃紧时，难保不挤占低保资源。这样，低保权利便可能被边缘化。低保权利不彰，就难以对低保权力形成有效制约。为防止腐败，不得不增加监督、协调力量，导致低保运行的高成本、低效率。

浙江省低保立法应当明确规定各级政府部门的低保权力范围及主管和负责的具体事项，规定低保权力的启动条件、运行程序、责任及具体追责细则，使低保权力的运行明晰化、透明化，便于民众监督。

2.依法切实保障民众低保权利

(1)实体性低保权利的合理配置。“以权利制约权力”是低保制度转型的有效途径。现行低保法规定的低保权利范围窄、层次低，仅限于基本生活保障，强调生存，忽视发展[16]。曾经有地方立法在确定低保对象时，明确排除了手机用户，这是典型的生存保障思维。浙江省低保立法应明确规定民众三方面的低保权利：生存保障权利、参与社会权利和分享成果权利，并规定接受培训的权利，向更高层次的低保水平迈进。

(2)完善低保权利的司法救济机制。无救济即无权利，法律应保障民众低保权利的各种司法救济渠道畅通。浙江省的各类低保法规中，基本都规定了低保者的行政复议权和行政诉讼权，但实务中这类案件凤毛麟角。除了这些规定中适宜复议、诉讼的情形过窄(仅适用于特定低保对象，只针对低保金发放)外，法律没有明确赋予民众社会保障权利，民众的意识还停留在政府物质帮助的层面，寻求司法救济的前提不充分，因而有必要推动宪法早日确立民众社会保障权。新的低保法应拓宽司法救济途径和适用范围，明确复议和诉讼的程序，增强可操作性。

(3)程序性低保权利的合理配置。正义要以看得见的方式实现。应明确规定民众实现权利的前提、环节、步骤和顺序，拓宽社会组织和民众参与低保制度的渠道，规范其参与方式及责任承担方式，使其制度化、法律化。明确规定民众提起复议和诉讼等救济的程序，保证这些救济途径的畅通。确保以上程序公开、透明，赋予公众知情权、听证权，方便其有效行使监督权。

(4)低保权力的均衡配置。行政机关的权力与义务相一致，明确了政府低保权力即明确了其保障民众低保权益的义务和责任。明晰低保启动、运行等程序，增强透明度。加强和保障民众的低保权利，保障低保权利的司法救济，形成对政府低保权力的有效制约，完成我国低保模式由权力本位向权利本位的转变，实现低保法由“单方行政管制法”向“利益衡平法”转型。这些目标的实现要依赖于社会力量的增强和民众权利的有效保障。

(5)社会力量参与权的保障。农村低保情形复杂，事务繁多，不能单单依赖政府，必须动员社会力量广泛参与。首先，要动员民间力量，积极开展农村低保方面的学术研究。他们熟悉农村，能够胜任农村辛苦的调研，其结论也更具务实性和可操作性。成立民间研究机构，面向社会邀请和招聘权威人士组成常设、独立的专家组，为我国低保立法提供意见、建议。其次，组织民间爱心人士和志愿者成立民间团体，参与调查和确定低保对象，培训贫困者，并向他们提供法律援助。再次，联络当地走出去的成功人士。他们有乡土情结和群众基础，具备专业知识，能够很好地充当农民和政府间沟通的桥梁。还有，拓宽民众参与的途径，及时处理、反馈民众意见，并给予适当的奖励。

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(责任编辑 冯 军)

Equitable Development of the Right and Power of Minimum Living Security from LegalInterest Perspective——Exampled by Minimum Living Security System of Rural Area in Zhejiang Province

YANG Fuxue, WU Yiyi

(College of Law and Political Science, Zhejiang Normal University, Jinhua 321004, China)

Minimum Living Security (MLS) system has developed quite well in recent years, while people’s resentment mood has been rising with the standard of MLS in rural area at thesame proportion. This paradox roots in the problems that the development of Chinese MLS system in rural area depending on the model of monogamous administration order and the lack of the protection of peasant’s right of MLS. The orientation of MLS law should be switched from power center to right center. People’s right on MLS should be protected effectively,and social forces should be mobilized to participate actively, so that the administration power of MLS will be restrained. The model of MLS law should go ahead with modern interest-balance law from traditional governing law. It is indispensable to make regulator’s power explicit, and to pursue the balance development between the right and the power of MLS in order to achieve people’s satisfaction and nudge MLS system to develop healthily.

law interest; MLS system in rural area; the right of MLS; the power of MLS

2017-03-18

浙江省民政政策理论研究规划课题“法益视野下低保权力和低保权利的衡平发展”(ZMZC2015111)；浙江师范大学博士基金科研项目“BITs中NPM条款对能源投资安全的功能研究”(ZC304014063)

杨福学(1971—)，男，甘肃灵台人，讲师，博士，研究方向：国际投资法、社会保障法。

杨福学，吴怡旖.法益视野下低保权利和低保权力的衡平发展——以浙江省农村低保制度为例[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(6):77-83.

format：YANG Fuxue, WU Yiyi.Equitable Development of the Right and Power of Minimum Living Security from LegalInterest Perspective——Exampled by Minimum Living Security System of Rural Area in Zhejiang Province[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(6):77-83.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.012

DF391.3

A

1674-8425(2017)06-0077-07