富有“美国特色”的美国“国有企业”

□ 程宇航

富有“美国特色”的美国“国有企业”

□ 程宇航

美国是一个典型的资本主义国家，又是一个高度市场化的国家，主张私有化，讲究自由竞争，那么，在这样一个国家里，还有国有企业吗？

答案是肯定的：有。但美国的国有企业与我们中国的国有企业不同，它带有许多“美国特色”。

一、美国国有企业的分类

1.“联邦政府公司”和“政府资助企业”

美国现行法律制度和行政管理制度中没有“国有企业”的概念和统一定义。联邦层面没有《公司法》，公司的设立都是按照各州所制订的法律规定办理。尽管没有《公司法》，但美国确有国有企业，不过一般不叫国有企业，而是称为“政府企业”。这种政府企业分别为联邦、州和市镇各级所有。

在美国联邦层面，全国有着20多家类似“中央国有企业”的机构或公司，分别称为“联邦政府公司”和“政府资助企业”。联邦政府公司属于美国政府内的专业行政机构，而政府资助企业是政府执行机构。二者之间最显著的区别在于：联邦政府公司是政府的一部分，员工属于联邦雇员，这类公司包括美国邮政署、进出口银行等17家机构；而政府资助企业为私有企业，雇员工资由企业支出，这类公司包括房利美和房地美等5家公司。

无论是联邦政府公司还是政府资助企业，它们仅在市场化方式不适宜或无效的情况下组建，同时与私营领域的公司少有竞争，或者根本就不存在竞争。

2. 联邦政府公司

美国的联邦政府公司是由国会单独通过法律成立的，这使得各个公司在法律结构、组织结构及公司治理结构上形式各异。联邦政府公司是国会为执行公共目标而成立的联邦政府机构，其主要任务是提供市场化导向的产品或服务，并实现自身收支平衡。

美国现有17家联邦政府公司。包括：商品信贷公司、进出口银行、联邦作物保险公司、联邦存款保险公司、联邦融资银行、联邦监狱产业公司、融资公司、政府国民抵押贷款协会（吉利美）、国家铁路乘客运输公司、海外私人投资公司、退休金收益担保公司、旧金山要塞信托、重组融资公司、圣劳伦斯航道发展公司、田纳西山谷管理局、美国邮政署和威列斯火山口信托。

3. 政府资助企业

政府资助企业的法律权力、组织结构和运作方式各有不同，由其当初成立的法律和相关许可所决定。但所有政府资助企业具有的共性是：属于私营部门拥有的金融机构、业务领域竞争较小、所有活动须限定在国会颁布的许可范围之内，此外，国会批准其成立本身即为其债务提供了一种隐性的联邦担保。

美国目前共有5家政府资助企业。其中三家为投资者所有，分别为：联邦国民抵押贷款协会（即房利美）、联邦住房贷款抵押公司（即房地美）和联邦农业按揭公司；另外两家为借款人合作所有，分别是：联邦家庭贷款银行系统和农场信贷系统。房利美和房地美从2008年起受美国政府托管，二者约80%的股份在美政府手中，这两家政府资助企业实际上已不再按普通商业模式经营。

二、美国设立国有企业的原则和国有企业的主要特点

1. 美国设立国有企业的原则

美国设立国有企业的一般原则是：私人无法做、不愿做或做不好的，由政府去做。而且，国企并不和私人企业争利，也无需纳税无需上缴利润。由此可见，美国国有企业对国家宏观调控的实施起着重要作用。尽管美国国有企业在西方发达国家乃至全世界所有国家中比重是最小的，但是对美国社会经济生活也有着重要的影响和作用。美国的联邦公司尽管采取了私人商业企业——公司——的法律形式，但它从来就既不是作为普通商业企业设立的，也不是只进行纯粹的商业活动。无论其实际的经营效果如何，就其根本性质而言，美国的联邦公司并不是一般的经营管理国有资产并使其增值的形式，而主要的是履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的一种组织形式和工具。

2. 美国国有企业主要特点

⑴只允许做私人无法做、做不好或者无利可图的行业。如邮政、公共交通、自来水、污水处理及环保、博物馆、公园森林、航空管制、部分跨州电力水利及公路铁路、部分港口、部分军事工业、航天、老人穷人及退伍军人养老和医疗保险。

⑵只向联邦、州和市镇议会负责。其建立与撤销、经营范围及领域、商品及服务价格制定、拨款贷款、高管任免及薪酬均须由同级议会审查批准，政府只能严格按议会发布的命令(法案)具体执行对所属企业的监管。

⑶没有特权。为体现“公私官民平等和政府不与民争利”的法律原则，国有企业除享受政府经议会批准的固定拨款，基本没有其他特权，甚至有明文规定国有企业不得上市融资。

⑷其建立与撤销依形势而定。国有企业有建立也有撤销，建立依据多半是根据当时经济形势与社会需要，如田纳西河流域管理局就是在20世纪30年代经济大萧条的情势下建立的。

⑸由联邦审计署实行严格监管。联邦审计署隶属议会而非隶属政府，国有企业高管一旦失职渎职，轻则解职，重则吃官司并罚巨款，名声扫地永难抬头。

⑹国有企业总量很小。其生产总值仅占全国生产总值的5%，所以地位一般，影响甚微。

三、美国国有企业中的几个“之最”

1. 最早的国有企业——国家博物馆

这是一个由私人捐赠而交由政府来管理的国有企业。

1826年，英国科学家詹姆斯•史密森以遗嘱形式把他一生积蓄的55万美元捐赠给美国，指定用这笔款项在华盛顿建立一个旨在“增进并传布知识”的机构。经过长达20年的酝酿和争论，美国最终于1846年成立了一个委员会来执行史密森的捐款事项。委员会成员包括总统、副总统、首席大法官和有关行政部门首脑。为有效管理，成立了董事会，由美国副总统、首席大法官、3位参议员、3位众议员及6位美国公民组成。经过150年的努力，这个国有企业有了长足发展，其所属的国家航空与宇航博物馆、肯尼迪文艺演出中心及国家动物园，都已闻名遐迩。

2.规模最大的国有企业——田纳西河流域管理局

众所周知，美国在1929年遭遇了一场“声势浩大”的经济危机。为解决国计民生的紧迫问题，按照罗斯福新政的要求，美国建立了一批国有企业，包括财政公司、信贷公司、进出口银行、农作物保险公司、联邦保险公司等，田纳西河流域管理局就是在这一时期建立的国有企业。

田纳西河流域方圆6万英里，覆盖7个州。在历史上，这里是美国的贫困地区。当时，该地区人均年收入只有169美元，1万户人家之中只有3户能用上电。在这种情况下，经国会同意，罗斯福于1933年5月17日签署了建立田纳西河流域管理局的法案。其经营范围主要有：一是根治水利，管理水利系统，在主流和支流上共建了54座水坝。这些工程使1984年的特大洪水造成的损失减少到了最低限度。还修有闸门等航运设施，使船只可以从田纳西河通过密西西比河航行到奥尔良河，到达美国12 个州以至世界各地。二是在30个水坝建了电站，向企业和居民供电，现在已有114个水电厂。还建了59座火力发电厂、5座核电站。三是对田纳西河流域进行水土综合治理，促进农业稳定发展，保持生态环境优化。建立了1500多个示范农场，研究如何重新植被、防止水土流失，改善耕作方法，提高生产效率。四是扩展了“副业”，建立了200多个娱乐中心，最大娱乐场占地11500公倾，被肯尼迪总统宣布为全国环境保护示范区。

田纳西河流域管理局是美国最大的国有企业，它的产生标志着美国国有企业的发展进入了新阶段。美国人将它的产生和发展称为“伟大的试验”。

3.分布最广的国有企业——公用事业企业

分布最广的国有企业是公用事业企业，如邮政部门和各城市公共汽车公司与地铁公司(公共交通局)、隧道管理局、自来水公司和污水管理局。而这些公用事业企业又是亏损严重的单位。

比如美国邮政服务（USPS），它是根据邮政重组法于1971年7月1日设立的独立联邦机构。USPS接收的初始资产（包括财产、设备和现金）为17亿美元，1973～1982年间政府投入现金和资产13亿美元，政府总投入为30亿美元。美国政府负责所有前邮政部的负债。USPS负有向美国人以公正、公平基础提供基本服务的法定义务。基本服务类别包括一级邮件、标准邮件、优先邮件、期刊和包裹服务。美国国会授权USPS垄断经营一级邮件。USPS以非歧视方式向公众和众多用户提供各类邮政服务，以公平价格提供普遍服务是它的法定义务。它像企业一样运营，以经营收入弥补支出，而不是依靠从国会取得补贴。邮件通过3.7万个邮局和广布的代理人网络传递到1.41亿个邮筒和高速公路合同交货点。

再如美国全国铁路客运公司，最初是根据哥伦比亚行政区商业公司法设立的一个混合所有制公司。1970年，为消除私有铁路运输的问题，美国国会制定了铁路客运服务法，根据该法将全国铁路客运公司改造成经营全国铁路客运服务的国有企业。公司客运虽然亏损，但照样运营，为的是使遥远的居民可以方便地外出旅行。

程宇航，江西省社会科学院研究员。

■责任编辑：邵猷芬