维护中央对香港管治权的法治视角

徐静琳

在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）实施20周年之际，回顾总结“一国两制”成功实践的同时，也有必要审视香港出现的诸多问题。回归以来，香港经受了严峻的挑战和考验，其主要问题主要集中在：“行政主导”不力、23条立法搁置、国民教育受阻、对中央决定和释法的质疑、近年来出现的“港独”势力，等等。从种种迹象分析，香港问题不是孤立的，也不是偶然的，应从国家战略的高度和法治思维来思考和应对。

一直以来，中央对港澳特别行政区管治权的问题，成为“一国两制”实践中诸多矛盾的焦点，其核心涉及主权与治权的关系问题。关于主权与治权之争，曾经是上世纪80年代初中英谈判直接交锋的话题。英方曾力争“以主权换治权”。显然，将“主权与治权分割”的主张极为荒唐，试想，一个没有治权的主权岂不等于徒有虚名？！中国政府在1997年恢复对香港行使主权，当然是包括治权在内的完整主权。时至今日，从香港发生的种种乱象分析，在主权回归的宪政体制下，抵触、抵制甚至对抗中央治权的还大有人在，从某种意义上讲，治权的真正回归更为艰难。因此，全面准确贯彻“一国两制”，需要从法治视角切实维护中央对港澳的管治权。

中央对港澳管治权的宪制基础

“全面管治权”的概念作为政府文件的正式提法，始于2014年6月国务院新闻办公室发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权。”由此受到社会各界人士广泛关注，也引发不少争议。与之前governance的表述不同，白皮书的英译本将“全面管治权”译为overall jurisdiction，大多数学者将其解读为主权国家拥有的管辖权或基于主权的国家管辖及治理权，表明主权与治权存在紧密而必然的联系。

主权是国家的基本要素，是指一个国家在其管辖区域所拥有的独立自主处理其内外事务并不受他国干预的最高权力。作为主权的重要组成部分，治权是由主权所包含的国家行使管辖及治理的权力。香港《基本法》和澳门《基本法》明确，特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，该项规定是一个主权宣示条款，表明国家基于领土主权而享有对特别行政区的统治权及管理权，也就是说，基于中国对香港和澳门拥有主权，中国政府对香港和澳门便具有当然的治权，中国政府就是通过对香港和澳门行使管治权来体现主权的。更直接地说，“恢复行使主权，是指我国政府恢复行使作为主权国家所应该行使的权力，其实质是指恢复行使管治香港和澳门的权力。”（ 王禹：《论恢复行使主权》，人民出版社2016年版，第55页）。主权与治权不可分割的原则，正是“一国两制”的重要宪制原则。

在“一国两制”下，主权如何通过治权来体现和行使？首先是透过宪法予以确认和保障的。我国宪法第31条明确规定，国家在必要时设立特别行政区。特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。作为宪法性法律的香港《基本法》和澳门《基本法》，明确规定了中央对港澳管治权的原则及制度，授权特别行政区实行高度自治，包括享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。从治权的行使方式和类别上，中央对香港和澳门特别行政区行使的管治权既有直接行使的权力，也有授予特别行政区行使的权力，当然还具有对授出权力是否依法运行的监督权力。

港澳高度自治权的来源及界限

在“一国两制”下，港澳特别行政区的自治权远高于我国其他地方行政区域。那么，特别行政区高度自治权的权力来源以及权力界限如何？需要厘清以下的脉络。

由于国家权力构成方式的不同，通常存在单一制国家与联邦制国家之分。所谓联邦制国家，因联邦权力由其成员的“转让”而获得，故联邦宪法所规定的联邦权力通常是明示的，而未列举的“剩余权力”属于各成员所有。在单一制国家，中央具有国家全部最高的权力，各地方行政区域的权力均由中央授权所得，因而宪法规定的地方行政区域的权力是明示的，未列举的权力则为中央所拥有。由此，在我国单一制下的港澳特别行政区自治权因中央授权而获得，《基本法》所确定的特别行政区享有的自治权条款均是明示的，尚未列入《基本法》的权力并不归属特别行政区所有，无疑，特别行政区所享有的高度自治权并非完全自治权。

特别行政区制度既是国家管理制度的重要组成部分，也是国家对特定区域采取的特殊管理制度。与我国一般地方行政区域和民族自治地方比较，尽管港澳享有的自治权在权限范围及行使方式上具有相当的特殊性，但从特别行政区的法律地位分析，特别行政区是直辖于中央人民政府的地方政权，在性质上属于地方行政实体而非政治实体，因而其自身不具有决定政治体制的权力。需要强调的是，《基本法》规定了特别行政区实行行政主導的政治体制，其附件也规定了行政长官和立法会产生办法，即是说，有关特别行政区政治体制的设置、选举方式和政制发展等，均不是由特区自行决定的，中央具有对特别行政区政治体制以及政制发展的决定权毋庸置疑。

依法维护中央对港澳管治权的行使

“一国两制”的伟大构想最初是我国为解决台湾问题而提出的，最终在解决香港问题上获得实现，无愧是中国特色的伟大创举。“一国两制”涵义包括两个层面：坚持“一国”原则，最根本的是要维护国家主权、安全和发展利益，尊重和遵守国家实行的根本制度；在这个前提下，结合香港、澳门的历史和现实情况，允许特别行政区保持资本主义制度，包括其资本主义的意识形态和生活方式。表明“一国”是“两制”的前提和保障，“两制”派生并统一于“一国”。由此，“维护中央权力和保障特区高度自治权”密不可分，是实践“一国两制”的核心所在。为了切实维护中央管治权，确保中央管治权的有效行使，本文从法治视角进行以下思考。

其一，适时果断行使中央管治权的宪制权力。人大释法和人大决定是中央行使管治权的重要体现。2014年8月31日人大常委会关于香港行政长官普选和立法会产生办法的决定，在极为关键的时刻为纷争的香港政改指明了方向，对香港选举的健康有序发展起了决定性作用。2016年11月，鉴于有人在香港立法会宣誓就职仪式上公然宣扬“港独”，严重干扰立法会秩序，全国人大常委会及时启动“主动释法”，以厘清“重大的法律争议”，再次彰显了中央对特别行政区行使管治权的宪制权力。因此，一方面，根据香港民主政治发展的具体情况，中央该出手时果断出手，积极发挥宪制权力的权威作用；另一方面，应加大宣传力度及法理研究，包括加大对中央决定及执行力的宣传力度，加大报道学者准确解读中央决定的正能量声音，以强化中央行使香港政改及政制发展主导权和决定权的影响力，努力营造一个高度尊重、遵守和执行中央决定的法治环境。

其二，有效行使对特别行政区实施《基本法》的监督权。基本法设置的特别行政区行政长官的职位具有“位高权重”的特殊意义，即具有双重法律地位及法律责任：行政长官既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府的首长，代表香港特别行政区，对中央人民政府负责和特别行政区负责，其地位高于特区其他政权机关，包括行政机关、立法机关和司法机关。由此，处于特区权力体系核心地位的行政长官成为中央与特区直接联系的代表，强化中央对特区行政长官的领导及联系至关重要。《基本法》还规定，行政长官必须就《基本法》的执行对中央政府和特区负责。因此，中央政府通过行政长官对执行《基本法》的领导和监督，以使“维护中央权力和保障特区高度自治权”的结合具有可执行性。比如，监督特区通过立法推行国民教育，包括对公职人员进行宪法和基本法、中国国情等内容的培训及考核；在基础教育领域，将中国国民教育课程纳入必修课程等等。在执行基本法23條方面，监督特区依法切实履行特别行政区的国家安全立法义务，包括责成并监督香港特区权力机关，严惩“港独”等危害国家安全行为；监督香港立法会重启《基本法》23条立法程序或至少有明确的时间表，以及根据《基本法》规定对本地有关条例作出相应的修改；一旦香港特区发生非常情况引致非常状态，也并不排除在香港适用有关国家安全法律。

其三，积极探索建立《基本法》实施的细则及相关机制。《基本法》作为宪法性法律，主要规定中央管治权与特区自治权的权力界定以及特区的制度框架，在实施过程中如何适用，存在不少具体问题。如近期香港发生的“七警察案”，引发激烈的量刑争议，于是有了对司法主权的质疑。香港《基本法》规定，香港可以从其他普通法适用地区聘用法官，但并未涉及聘用比例，目前香港终审法院22位法官中有18位外籍人士、高等法院35位法官中有13位外籍人士，这些外籍法官并不熟悉中国国情（包括《基本法》在内的中国法律），至少在理解上是有差距的，由他们在高等法院处理中国案件，令人担忧。上述外籍法官的聘用比例是否合理？是否符合《基本法》的立法原意呢？是否有利推进“一国两制”呢？香港《基本法》经过这么多年实施，是否应作出适当修订或者建立一个实施机制？还有，在立法审查监督方面，香港《基本法》规定，中央具有对特区立法会制定的法律的备案审查权，那么，如何有效行使该项立法监督职能？关于全国人大常委会的《基本法》解释权，有主动释法和提请释法两个程序，如何建立长效机制，包括建立一套启动和运作的规则，这些都值得深入探索，需要细化和完善相关制度，香港《基本法》的生命力也正是在其实践中不断完善而丰富的。

（作者为上海大学法学院教授、上海市政府参事）