借鉴国际经验 拓宽城市规划新视野

石晋昕

城市是公共服务高度聚集的地理空间，城市规划是为了实现一定时期内经济和社会发展目标，确定城市规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排，是城市建设和管理的基本依据。城市规划质量对城市发展至关重要，直接影响城市可持续发展和居民生活水平。

习近平总书记指出，城市规划是城市建设的龙头。总书记在考察北京城市规划时强调，“考察一个城市，首先要看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”城市规划是一项着眼于未来的工程，应当立足本土，放眼世界，借鉴国外城市规划的先进理念、有效制度安排和成功经验。

《现代城市规划》是一部在城市规划领域具有广泛影响力的著作，由美国弗吉尼亚州立大学理工学院教授约翰·M·利维撰写，具有很高的学术价值。该书展现了美国的城市规划历史，分析了美国城市规划实施的法律和政治基础，介绍了美国土地利用和规划的工具，描绘了美国在经济发展、交通、环境能源等方面城市规划的实践。该书对城市规划既有宏观把握，又有对具体制度安排的细节描述，为读者提供了一种混合扫描的观察视角。该书在如下四方面具有启示意义：

第一，系统介绍了美国城市规划的发展历史。在19世纪，由于宪法没有明确规定地方政府实施规划的权力，地方实际上是“州的工具”。与此同时，宪法强调保护个人的财产权，个人拥有的土地不能被随意改变用途，這两方面原因导致城市规划受到很大限制。由于缺乏合理的城市规划，人口膨胀、环境卫生条件恶化，公共健康、公共空间的消失，住房质量下降等一系列城市问题接踵而至，城市规划成为市民的迫切需求。面对巨大的改革压力，美国大多数城市进行了环境卫生改革、保护城市公共空间运动、住房改革运动、城市改良运动、城市艺术运动和城市美化运动来改善居民的生活环境，一系列改革措施加快了现代城市规划的发展。

“一战”后，由于私家车等交通工具的普及，城市人口逐渐向郊区分散，土地利用和管理范围不断扩大，分区成为城市规划的一大趋势，区域和州的规划应运而生。“二战”后，美国经济快速发展，政府部门拥有了更多资金进行城市规划。与此同时，人们更加关心居住环境的改善和城市规划的科学性，由此美国城市规划迎来了又一个春天：城市更新、高速公路规划、环境规划、城市人口规模规划、州域规划和经济发展规划蓬勃发展。

第二，分析了美国城市规划的制度基础和规划师的角色。城市规划的出台具有一定的制度基础。在法律框架下，联邦政府、州政府以及地方政府各自扮演不同的角色。联邦政府可以通过法律对地方政府规划施加直接或间接影响。而地方政府作为州政府的衍生物，其规划只能在州立法框架内，按照州授予的权力进行。由于城市规划关乎公众直接的利益，其结果通常处于公众的视线之中。公众认为自己具有相关的专业知识，能够洞察规划问题，且规划涉及到巨额的财政投入并可能与财产税有密切的关系，因此城市规划的出台往往具有高度的政治化背景。

正是由于城市规划是具有政治属性的决策活动而非单纯的技术问题，表面上看城市规划师与权力毫无关联，而实际上同样处在权力场域之中，其主要通过清晰地表达观点和促使拥有实际权力的人达成一致意见而发挥作用。由于规划师在权力分散、利益冲突的环境中工作，他们可能扮演中立的公仆、推动社区合意的形成者、企业家、代言人和激进改革的代理人等角色，有时还可能同时拥有多种身份。

第三，详尽介绍了土地利用和规划的工具以及分区制度。美国土地利用和规划工具可以分为公共资本投资与土地利用管理措施两种类型。地方政府既可以通过分配公共资本投资为项目注入资金，迅速改变土地用途，也可以通过土地利用管理措施对城市进行规划。土地利用管理措施包括宗地管理，分区、场地规划审查，建筑审查和历史街区的保护等一系列具体形式。事实上，每一种工具都有其有效性和局限性，都会受到法律的约束，随着社会发展不断更新，其是否能够发挥作用取决于具体时空环境及使用者所属的层级。而良好的土地利用规划往往是以上各种工具组合使用的结果。

《现代城市规划》对“分区”这一美国城市规划最常用的工具进行了细致介绍。分区作为一种土地规划工具，其作用是保护具有稳定用途的土地不受其他用途入侵，尤其是保护居民区不受商业用地入侵，从而保证了建设环境的稳定和土地功能的统一，加强了土地利用的集约性。

分区的法律依据是分区条例。分区条例包括规划图和文本两部分，对每个区域的土地规划和分区中的建设项目及其用途都有详细规定。在被广泛使用的同时，分区还受到地方政府经济实力和法律权威的约束。随着公众对土地规划科学化、集约化的要求不断提高，分区这一制度也有了新发展，变得更加灵活和精细，衍生出了“红利”分区、转让权开发、非排他性分区、规划单元开发、集束分区、示范分区等新型分区形式。

第四，描述了美国大都市区的规划实践。大都市区以大城市为核心，包括周边的市镇和郊区，是一种巨型的地域综合体，存在多个不相隶属的地方政治单元，形成了“碎片化”的治理结构。为了统筹各政治单元的土地规划，超越单独一个地方政府界线的大都市区规划显得十分重要。在这种情况下，三种大都市区规划组织应运而生。

第一种组织是区域规划机构，其中最著名的是纽约大都市区的区域规划协会。这些机构只是单纯地提供建议而不参与实际规划工作，不掌握城市规划的实际权力，规划的决策权在地方政府，规划的实施也由政府来完成。第二种组织是规划权力机构，由州立法机构建立。与第一种机构不同的是，后者具有明确的使命，掌握部分政府权力，其提供的建议通常会被地方政府所采纳。第三种规划机构是政府联合会，最早出现于“二战”后。全美目前大约有450个政府联合会，大多数市政府都参加了其中的某个联合会，有的甚至参加了数个。政府联合会有效促进了大都市区内各地方政府在规划领域的合作，推动了大都市区交通、城市开发、环境能源等方面规划的出台。

《现代城市规划》一书所蕴含的美国城市规划“多中心”和多层协商的内在逻辑非常值得学习借鉴。美国城市治理的制度基础是“多中心”和地方自治，相应地美国城市规划的制定遵循自下而上的运行向度，协商民主和公众参与在城市规划中扮演了重要角色。地方政府在城市规划出台前要广泛征求市民的意见和建议，而非简单地使市民屈从于城市发展的需要。但是在此过程中，规划的效率会不可避免地受到损失。

《现代城市规划》一书使我们从中了解了美国城市规划中一些值得参考或借鉴的有益经验。实践证明，充分发挥多层协商和公众参与在城市规划中的作用，为公众提供更多参与城市规划的渠道，有助于提升规划制定的效率和规划的整体推进，使城市规划更加科学合理。

（责任编辑：林菲）