深化城市管理供给侧改革 提增城市管理发展新动能

2017年是推进供给侧结构性改革的深化之年。深化城市管理供给侧改革，必须深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和推进供给侧结构性改革的重要指示精神，坚持以人民为中心，坚持人民需求导向，抓住治环境、补短板、增能力三个着力点，提升三个认识、增强十个能力、把握五个关系，不断增强城市管理和城乡环境建设综合保障能力，提升城市精细化管理水平，为建设国际一流的和谐宜居之都和实现京津冀协同发展战略提供有力的支撑保障。

一、提升三个认识，充分认清深化城市管理供给侧改革的重大意义

（一）深化城市管理供给侧改革是更好贯彻落实习近平总书记对北京工作重要指示精神的行动之要

习近平总书记十分关心北京的城市管理工作，早在2014年2月26日来京视察时就强调：城市管理是一门学问，需要精心打理，打理好了还有很多可以扩展的空间；要加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目标、方法、模式都要现代化；要健全城市管理体制，充分运用现代信息技术，加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，坚持重心下移，积极推进网格化服务管理体系建设。2017年2月24日在京考察期间，习近平总书记就立足提高治理能力再次强调：北京的发展要着眼于可持续，在转变动力、创新模式、提升水平上下功夫；要以资源环境承载力为硬约束，坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平。习近平总书记的一系列重要指示精神，既为我们深刻认识和把握城市管理问题，进一步提升城市精细化管理水平指明了方向，也是深化城市管理供给侧改革的行动指南。更好学习贯彻习总书记的重要指示精神，就要进一步增强学习自觉和行动自觉，持之以恒、学深悟透，更好地转化运用学习成果，推动城市管理供给侧改革深化发展。

（二）深化城市管理供给侧改革是全面贯彻落实中央和市委加强新形势下城市管理决策部署的关键之举

党的十八大以来，党中央高度重视城市管理工作，时隔37年后的2015年12月再次召开中央城市工作会议，以中共中央和国务院的名义先后出台了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》两个重要文件，明确了工作的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务。2016年5月，北京市委召开十一届十次全会，专题研究出台了《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，确定了“建立精细智能的城市管理体制”的总体目标，就构建城市综合管理体制、提升城市网格化管理服务水平、加强垃圾综合治理、统筹建设城市地下综合管廊等重点工作明确了基本思路、重点任务和实施举措，为实现“城市管理目标、方法和模式现代化”作出了具体部署。抓好中央和市委决策部署的贯彻落实必须树立首善标准，充分发挥深化城市管理供给侧改革新引擎的驱动作用，不断推动城市精细化管理实现新的提升，努力让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

（三）深化城市管理供给侧改革是破解“大城市病”、补齐城市管理短板的治本之策

习近平总书记指出，推进供给侧结构性改革，主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。当前，首都城市管理已经进入综合高效发展的新阶段，体制机制遇到新矛盾、管理手段缺少新方法、服务保障缺乏新产品，具体工作中还存在着城市管理运行承载能力不够等突出问题，比如：市政设施能力建设滞后，燃气供热保障能源结构单一，生活垃圾和建筑垃圾处理等设施承载能力不足，紧平衡、缺弹性的局面在一定时期内难以消除；城乡结合部、背街小巷等区域环境脏乱，城市环境品质不高等现象还有存在；地下管线安全形势日趋严峻，很多管线逐步达到使用寿命，特别是带压供气管道，安全事故时有发生；架空线入地推进难度较大，等等。解决问题的基本方法，就是用好供给侧改革这剂“良方”，瞄准需求目标、突出问题导向，丰富供给产品、扩大供给服务，精准施策发力、补齐既有短板，填充相互缝隙、形成整体合力，提高服务效率和质量，切实增强人民群众的获得感和认知感。

二、增强十个能力，切实提升首都城市管理服务和运行保障的整体水平

深化城市管理供给侧改革既是新探索、新实践，也是新动力、新举措，要在中央和北京市委市政府的总体部署下行動，坚持群众需求导向，紧盯供给主攻方向，着力解决在城市管理和城乡环境建设方面反映突出的十个问题，切实增强城市管理服务保障能力。

（一）着力增强城市管理体制建设的整体协调能力

从对中央和北京市委文件的学习理解看，城市管理体系主要包括：规划、建设、管理、交通、水务、园林、执法和环保、农村、综治等方面的主管部门。通过新一轮的城市管理体制改革，城市管理的主管部门已经明确，但城市管理的相关部门或者体系部门还没有进一步明确，导致出现了主管部门难统筹、相关部门难配合的“两难”局面。因此，主管部门要解放思想，主动担当，可通过匡定城市管理职责的办法来明确，哪个部门与城市管理联系紧密，哪个部门牵涉城市管理的任务突出，就把它纳入城市管理的相关部门统筹；同时，上级主管机构、职责审批的部门通过发文加以明确，切实形成城市管理的整体合力，提高城市管理的工作效率。

（二）着力增强综合管理与专业管理的紧密衔接能力

首都城市管理走过了一条从综合到专业、再从专业到综合的发展道路，目前已经基本构建起了综合管理与专业管理相结合、多部门共同管理城市的新格局。北京市城市管理委员会作为城市管理的主管部门，要尽快转换角色，实现由专业管理部门向综合管理部门转变；其他城市管理相关部门要积极落实北京市委市政府决定，主动与主管部门配合协作，共同承担起管理好城市的职责。要做实做强“首都城市环境建设管理委员会办公室”这个工作平台，实行席位制，由各城市管理相关部门分管领导担任兼职副主任，建立主任办公会议制度，研究协调重大问题和重点难题，真正做到“综合”与“专业”的无缝对接、协调推进。

（三）着力增强城市管理执法“最后一公里”的高效执行能力

当前，城市管理普遍存在监管缺失、管罚脱节问题，主要原因是城管执法与城市管理协调不畅、配合不紧，形成了城市管理执法“最后一公里”难以打通现象。解决“最后一公里”问题，一条路径是严格落实中央文件精神，综合设置城市管理和城管执法机构，真正实现管理与执法的无缝衔接，彻底消除“最后一公里”盲区。另一个路径是保持现有的管理与执法体制不变，在首都城市环境建设管理委员会办公室这个平台上，构建一个管理与执法的快速协调“直通车”机制，由双方主管领导主持，面对面直接沟通，手拉手一起检查执法，切实增强配合默契度，确保城市管理问题及时发现、及时解决。

（四）着力增强消除背街小巷环境脏乱的治理能力

背街小巷既是城市的“里子”，更是市民百姓的“院子”。由于沿街违建、私设地锁、杂物占道、残墙断壁、道路坑洼等环境脏乱问题，严重影响环境秩序和市民出行生活，已经到了“令人揪心”、不治不行的阶段。一方面要明确背街小巷环境标准，如无私搭乱建、无开墙打洞、无乱停车、无乱占道、无乱搭架空线、无外立面破损、无违规广告牌匾、无道路破损、无违规经营、无堆物堆料等“十无”标准；另一方面可借鉴江苏省无锡市“河长”制经验，推行“街长”、“巷长”制管理模式，选派政府机关人员担任街、巷长，负责巡查发现问题，协调解决问题，督查整改问题，同时推广社区党员、居民、社区单位工作人员自愿兼职“小巷管家”成功经验，切实把背街小巷打造成环境优美、文明有序的宜居家园。

（五）着力增强控制城市家具散乱的管理能力

城市家具由于数量多、体制大、外表脏、设置乱，一直存在着权属难核实、问题难发现、违规设施难认定的“三难”问题。如何治理散乱现象？一方面要加强规划管理，城市道路上到底应该设置多少城市家具，科学进行测算，科学编制规划，科学限定种类、体量、外观、数量等，实施严格的管控。另一方面应依托现代科技手段加强管理，创新“互联网+设施”智慧管理模式，为城市家具安装“二维码”铭牌，录入设施位置、权属单位等信息，使每一件城市家具都有“户口”，方便社会和群众监督，在线反映脏乱、破损等问题，实现管理更加精细有序。

（六）着力增强破解空中视觉环境凌乱的管控能力

空中视觉环境是城市环境的重要组成部分。架空线私拉乱设、垂落成团、废弃无主，被形象地称为“空中蜘蛛网”。这个蜘蛛网如何扫除？要结合实际，分析现状、分清情况、分类施策，对于具备入地条件的架空线，尤其是主次干路应全部入地，接入居民小区后也应减少分支岔口，尽量避免在外悬挂；对于一些暂时不具备入地条件的架空线，采取捆扎齐整、沿墙走线、铺设桥架、统一过街等方式，进行规范梳理、归置整齐；对入地确有难度的电力、国防等线缆，提前规划路由，尽量避开繁华街区、名胜古迹等城市重点大街重要区域，确保不因架空线影响天际线，不让凌乱的线缆煞了城市优美的视觉环境。

（七）着力增强群众垃圾分类自觉习惯的养成能力

推行生活垃圾分类制度是一项“民生工程”，动员和引导全民参与是一项基础性工作。从16年来推行垃圾分类的实践看，在引导群众养成自觉分类习惯上做得还不够，群众普遍缺乏家中分类、源头分类的意识，导致分类的群众有怨言，尚未分类的群众也不買账。帮助群众养成自觉习惯，一要加强宣传动员，做好思想发动，切实让垃圾分类入脑入心。二要拓宽分类思路，便于群众操作，如“大小桶”、干湿分离模式，多从好记好辨的角度设计分类内容，让群众轻松分出可回收再利用、可降解易腐烂、可污染难处理等类别，增强群众的分类信心，在坚持中形成习惯。

（八）着力增强能源保障结构的多向综合能力

目前，北京热、电、气联动程度进一步加大，市域内发电全部采用天然气、热电联产比例较大、煤炭用量压减力度巨大、外调电比例要求不断升高，形成了全市气量、电量、热量三者互相关联、此消彼涨、难以平衡的局面。要稳步实施天然气供应输配体系建设，建成八大气源通道，形成多源多向燃气供应体系。要逐步完善热网体系，优化中心城区热网热源和热力管网布局，打通热网断头断点，提升供热调峰能力。要推进电力体制综合改革试点，加快电力配套输变电等基础设施建设。要健全热电气联调联供机制，形成权威、科学、高效的热电气联合调度指挥体系，确保“迎峰度夏、迎峰过冬”的安全稳定运行。

（九）着力增强地下管线消隐和应急处置能力

目前全市有统计的地下管线总长度18万余公里，逐步走向生命周期末端，到了事故高发阶段。如何增强快速消隐和应急处置能力？一要强化城市道路开挖统筹管理，健全以城市道路为核心、地上与地下统筹协调的管理机制。二要完善快速消隐机制，由地下管线综合管理部门统筹，城市道路、交通、绿化等多部门同步审批道路开挖许可，实现地下管线安全隐患高效处置，确保城市地下管线运行安全。三要完善管路互随、同步实施工作机制，统筹各类管线年度改造计划，加大与道路、交通等部门协调力度，有效解决“马路拉链”问题。

（十）着力增强城市管理综合性法规的法治保障能力

城市管理涉及领域广泛、事项繁杂，目前北京还没有一部综合性城市管理法规来保障，主要依据《北京市市容环境卫生条例》等专业法规规章，属于“借法执法”。如何提高城市管理的法治保障能力，一要借鉴南京、长沙等城市的做法，尽快制定出台符合首都实际的综合性城市管理法规，对城市管理工作作出明确和规范。二要树立“管理就是服务”的理念，制定法规时尽量减少限制性条文，避免对群众生活设置过多“框框”，应从服务保障的角度，通过法规条文的设定告诉群众能干什么、该怎么干、干到什么程度，让群众能够自觉遵守，规范和约束行为。

三、把握五个关系，努力为深化城市管理供给侧改革提供强有力的支撑保障

深化城市管理供给侧改革是一项复杂的系统工程，需要统筹兼顾，妥善推进，应重点把握和处理好以下五个关系。

（一）把握和处理好供给与需求的关系

城市管理中的供给与需求是一对矛盾的“命运共同体”，既要加强需求侧管理，更要推进供给侧改革。各级政府作为供给侧的提供主体，一要发挥市场资源配置作用，突出规划管理，注重顶层设计，提高城市管理的科学化水平。二要引入先进科技手段，运用“物联网+”管理模式，增加市民享受公共服务的便捷性，提高城市管理的现代化水平。三要研究城市人口特点，将外来务工人员等新市民纳入公共服务范畴，提高城市管理的均等化水平。四要适应不同群体需求，多从群众需要出发，多提供差异化、贴心化的公共产品服务，提高城市管理的个性化水平。同时，广大市民既是需求侧的提出主体，也是供给侧的享受主体，要引导他们主动接受政府的需求侧管理，积极参与和支持理解城市管理工作。

（二）把握和处理好政府与市民的关系

在城市管理中，政府起主导作用，市民是主体作用，两者相互依存。推进城市管理，政府主导至关重要。一要把握城市管理的正确方向，以疏解非首都功能促进城市环境提升，为市民提供宜居和谐的生活环境。二要优化城市管理体制机制，加强服务型政府建设，保障市民享受公共服务权益。三要创建城市管理服务品牌，一方面，调整优化供给结构，增添公共服务产品，用优质服务产品凝聚民心民意；另一方面，要充分发挥市民的主体作用，引导他们当好“运动员”，以城市主人翁的姿态，积极投入城市基础设施建设管理和供给服务保障；当好“裁判员”，积极建言献策，及时反馈城市管理末端问题；当好“教练员”，以自身实际行动带动身边群众，特别是外来人口自觉遵守城市管理规定，争做素质文明、守法守纪的首都市民。

（三）把握和处理好硬件与软件的关系

城市管理的硬件主要指地上、地下两个部分基础设施，软件主要指法律法规、制度建设和人才队伍保障等。推进城市管理工作，既要重视基础设施等硬件建设，更要重视法规制度等软件建设，两者都是城市管理的重要基础。抓好硬件设施建设，一要抓统筹管理，形成保障城市安全稳定运行的整体合力。二要抓设施建设，做到“一盘棋”设计、“一张图”施工，切实提高基础设施建设的整体承载能力。三要抓运行保障，加强市政公用设施管护，维护公共空间秩序，加强人居环境管理，确保安全高效运行。抓好软件建设，一要抓队伍管理，建设一支懂专业、通规范、有素质、会管理的城市管理人才队伍。二要抓法规制度建设，加快制定综合性《城市管理条例》及相关配套标准规范，确保硬件很硬、软件不软。

（四）把握和处理好管理与执法的关系

管理是执法的基础，执法是管理的手段，二者相辅相成。尽快明确城市管理职责边界，构建管理与执法之间的快速衔接机制，确保既相对独立又紧密衔接，管理体制高效顺畅运行。推行城市管理领域综合执法，重点在基层发生频率高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复执法问题突出、专业技术要求适宜的领域推行综合执法。深入推进城市管理“大部门制”改革，以城市管理主管部门为体系基础，城管执法机构纳入体系管理，依法行使城市管理综合执法职责，消除“最后一公里”空挡盲区，切实提升城市服务管理水平。

（五）把握和处理好管理与规划建设的关系

城市规划是前提，城市建设是基础，城市管理是保障，三者既紧密衔接又互相制约，建立规划、建设、管理三大环节之间的联合验收、无缝衔接机制至关重要。要完善城市管理主管部门与规划、建设部门之间的信息反馈机制，及时反馈城市管理过程中发现的规划、建设问题。要健全城市管理主管部门参与城市規划、建设实施情况的评估反馈机制，以及城市管理主管部门参与相关部门做好城市基础设施建设后的验收和移交工作，真正实现规划、建设、管理的全程有效衔接，切实防止规划漏项、建设甩项问题发生。

（执笔人：堵锡忠、武斌）

（责任编辑：李静敏）