构建我国食盐价格稳定机制研究

郝玉柱+许玉云

内容摘要：食盐价格放开后，需要构建出适合我国食盐价格稳定机制的思路和方法。具体包括食盐价格基本理论研究、食盐价格稳定性的监测、食盐价格稳定机制的关键点等。需要研究的基本问题主要有食盐市场价格形成的理论基础、食盐价格变动趋势及影响因素、食盐价格指数及触发机制。需要亟待解决的现实问题主要有食盐生产经营企业跨省销售的渠道、变相批发问题、《食盐专营办法》与《方案》的冲突、歧视待遇形成的利益壁垒如何加快推进政企分开、是“专产”还是专营等问题。

关键词：食盐价格 稳定机制 跨区经营 政企分开

2016年5月国务院《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）颁布，从2017年1月1日起，放开了所有盐产品价格，取消了食盐准运证，允许食盐定点生产企业进入流通领域，食盐批发企业开始跨区域经营。食盐是生活必需品，需求价格弹性较低，在实行政府定价条件下，食盐支出占家庭支出的比重微乎其微，食盐价格放开后如果出现大幅度波动将会对食盐生产及人们的生活产生较大影响，甚至关乎社会稳定。因此，对盐业体制改革背景下的食盐价格稳定机制进行研究，并提出切实可行的对策建议，具有较强的现实意义。

盐业体制改革后食盐价格走势的基本判断

（一）食盐的批发和零售价格有较大的下降空间

以《方案》实施前我国某地区主流小包装食盐价格构成为例，该食盐的出厂价格加上产区发生的各种费用，再加上产区到销区运费、分装费、经营管理费、增值税、转批优待等，批发价格合计后应为1503元/吨，而实际批发价格是2750元/吨，税前利润达1247元/吨。零售价格是批发价格加上批零差价，达到3250元/吨；如果每袋盐500克，则一袋盐的零售价格为1.63元，消费者可以接受（见表1）。

从表1可以看出，食盐的零售价格远高于出厂价格，差价最大的是批发环节，每吨有1000多元的毛利。但批发企业至少还有两项费用需要在毛利中开支，一是对政企合一的企业来说还有盐政执法费用，销区的盐政执法和碘缺乏危害的宣传教育等费用巨大。二是对老、少、边地区的“抽肥补瘦”价格补贴政策和保持核定库存政策，需要销区盐业公司增加政策性费用支出。过去盐务管理局与盐业公司“两块牌子，同一套班子”，既是“裁判员”又是“运动员”。《方案》实施后，虽仍保持现有专业化食盐监管体制，但也明确了创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交有关部门的改革方向。随着食盐批发企业盐政执法功能的转移和取消，盐政执法费用就会减少直至取消；对老、少、边地区的“抽肥补瘦”价格补贴政策和保持核定库存政策也会随着《方案》的实施，由县级以上地方各级政府通过财政补贴等方式承担。这两部分费用的降低或消失使食盐批发和零售价格还有下降的空间。

（二）打破区域垄断后产大于销的现实有助于食盐价格下降

2015年我国原盐产能11345万吨，消费量为8876万吨，其中食盐消费量仅为1000万吨左右，而2015年食盐定点生产企业年产能约4800万吨（周鹏程，2017），且在生产中工业用盐与食用盐转换容易、成本低，因此食盐市场极易出现产大于销的局面。以往我国对食盐是“计划经济”管理，食盐定点生产厂家向省级盐务局申请食盐生产计划，省级盐务局批多少就生产多少，生产多了也不允许自己卖。《方案》实施后，取消了食盐定點生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体，也可以委托有食盐批发资质的企业代理销售。这既是机遇也是考验，生产企业早已蓄势待发，面对产大于销的市场态势，其直觉反应就是抢占市场份额，采取低价渗透策略占领市场。这样的市场竞争态势会促使食盐价格降低。

（三）食盐价格会在波动中趋于分化

《方案》实施后，从短期看，食盐价格总体稳中有降，但具体到不同品种、不同地区、不同情况，价格会有所波动。在食盐品种方面，普通盐产品价格会走低，品种盐（高端盐）价格会走高。由于食盐价格主要受生产成本和物流成本的影响，生产企业的周边市场及农村市场普通食盐的价格将走低；而品种盐（高端盐）的消费者主要在城市及高收入阶层，运输成本在价格中所占比重较小，这样，高端盐可以来自全国各食盐产区甚至国外，品质及服务是主要的竞争手段，但“羊毛出在羊身上”，其价格也自然会走高。从地区来看，交通便利的农村地区价格会下行，大中城市随着品种盐（高端盐）消费量的增加，价格会稳中有升。偏远山区食盐销售价格将会在短期内上升，主要因为盐业体制改革后，食盐生产经营者会把赢利作为主要的经营目标，可能导致价高利大的市场被抢占，偏远山区市场则运输成本高甚至无人问津。《方案》中明确要求各地要结合实际安排好边远贫困地区及经济欠发达的边疆民族地区碘盐供应财政补贴等工作，但这些具体工作的落实需要有一定的时间，在具体落实之前，这些地区的食盐销售价格会有所上升。

从实际情况看，食盐价格从2017年1月份放开后，总体上是“稳中有降”。激烈的竞争导致了价格的下调，有的地区普通食盐零售价格下调了30%-40%，而批发价更是下调了约2/3（刘恪生，2017）。笔者在一个县级食盐批发企业调研了解到，该批发企业某普通盐的批发价格已由3580元/吨，下降到2017年4月的1600元/吨。过剩的产能、充足的库存以及盐改后的跨区经营所引起的激烈竞争是价格下降的主因。但长远看，随着改革的深入，过低的食盐价格会造成一些盐企退出市场，少供或不供价低利小的普通食盐，普通食盐价格也会随之上涨。从历史上看，即使是在《方案》出台前的垄断经营体制下，遇突发事件时食盐价格激烈波动也屡见不鲜，如2008年四川汶川地震造成食盐脱销；2011年受日本大地震的影响，我国爆发了全国食盐抢购风潮等。在价格管制情况下，只表现为食盐的供求矛盾，价格放开后，则会出现剧烈的价格波动。故从长期看，我国食盐价格波动将是“新常态”，构建食盐价格稳定机制迫在眉睫。

相关文献综述

食盐专营价格方面。食盐专营在我国有悠久的历史，食盐一直是历代封建政府牢牢掌握的最重要的专卖商品，其税收是历代政府的重要财源。专营主要是生产环节，专营利益主要体现在食盐的出厂价格上。新中国成立后，盐税在我国财政收入中的比重明显降低，1950年只占5.49%，2006年更是已经低至0.04%（郝成，2014），专营的目的不再只是增加财政收入，而主要是为了确保加碘、保证（特别是边远地区）供应和价格稳定，价格采取政府定价方式，生产企业不能自行销售。有学者认为，盐业公司购买的食盐出厂价格为400-500元/吨，加碘的成本只有20-25元/吨，但盐业公司平均批发价格为1500-2000元/吨，每吨有千元的暴利，主张通过引入竞争机制提高生产效率从而降低零售价格（邱淑禄，2015）。

关于食盐价格放开后的走势研究不多，主要与食盐价格放开时间短有关。“大工业盐”可以提供一些借鉴。自1998年我国放开“大工业盐”的管制之后，原盐市场价格涨跌不定，盐业市场存在价格竞争行为，并几乎都是由掠夺性定价逐步演变为恶性价格竞争（杨双钊，2011）。由此刘世宗（2016）认为，盐业转制后，盐业市场会暴发大规模的价格战。

生产经营者的数量决定生产供应数量，从而影响食盐市场价格。《方案》规定“现有食盐定点生产企业许可证和食盐批发企业许可证不再重新核发。从2018年1月开始，现有食盐定点生产企业和批发企业可依照新的规定申请许可”。目前，“新的规定”尚未出台，如何审批新的食盐定点生产企业，美国的情况是：大多数盐矿都归私人或各州所有，盐业公司要想在联邦政府的土地上开采盐矿，就要先获得政府批准的采矿权；关于审批新的批发企业，哈罗德·德姆塞茨（Harold Demsetz）认为，特许投标制度是一种竞争与管制相兼容的管制创新，就是在一定的质量要求下，让多个企业参与竞争自然垄断行业的独家经营权，由提供最低报价的企业取得特许经营权。

在食盐价格管理方面。谢永刚等（2013）认为，发生重大灾害事件时，食盐等生活生存必需品会变成吉芬商品，价格越高需求越大，说明在重大灾害发生时生活必需品价格管理的必要性。秦祺（2015）赞同放开盐产品的价格，但是建议保留国家对食盐价格的指导权，否则消费者因为价格因素很可能选择购买非碘盐。日本盐业从2005年4月起实现完全市场化，盐的价格完全依靠市场竞争机制调整，但日本为海岛国家，外环境不缺碘，日本的食盐也不加碘（周洪福，2013）。

关于价格稳定机制。现有文献中关于农产品价格稳定机制的研究较多（食盐属于食品类），黄志华、李薇薇（2015）认为，农产品价格机制是指农产品价格形成、变动、运行的所有内在影响因素和外在影响因素及其发挥影响效用的过程总和。相应地，农产品价格稳定机制即是通过对农产品价格内在影响因素和外在影响因素施加影响，对其价格进行有效调节、管控，使之趋于稳定的过程和要素总和。杜蕊朱（2008）认为，机制的建立，一靠体制，二靠制度。罗伯特J·迈尔斯（Robert J. Myers）认为，食品价格波动会带来较高的福利损失，同样，价格稳定机制的设计和成功实施过程也会面临很多挑战。克里斯多夫·古尔和塞巴斯汀·让（Christophe gouel&Sébastienjean）通过分析小型开放发展中国家所面临的粮食产量和国外粮食价格冲击问题，认为优化的储备和贸易政策的结合会对国内粮食价格产生非常有力的稳定性效果。

综上所述，已有的文献研究爭论的焦点在于是否应该进行市场化改革，而针对新问题新矛盾的研究特别是食盐价格的走势及稳定机制还比较鲜见。因此，针对盐业体制改革后出现的价格波动等问题，需要在辩证吸纳已有研究成果的基础上，构建出适合我国食盐价格的稳定机制。

构建我国食盐价格稳定机制需要研究的基本问题

（一）食盐市场价格形成的理论基础

食盐市场引入竞争机制有利于解决效率低下和调动生产者的积极性，有利于在竞争中形成市场价格，以反映食盐的价值（生产价格）和供求关系，但又区别于一般商品的市场竞争。食盐市场仍保留了专营体制，生产经营主体的数量受到严格控制，国家通过法律和经济手段（食盐储备、财政补贴等）对食盐市场严格监管，因此，食盐市场是竞争与管制并存的一种有限竞争市场结构。从产品特性看，食盐是生活必需品，担负着给人们补碘的使命，具有（准）公益产品的性质，有些学者把有限竞争理论应用于公用事业领域的研究，认为公用事业“影响公共利益”和“提供基础服务”。市场机制下的竞争并不能实现食盐（准）公益产品的社会效益，政府管制下的有限竞争有利于规避政府监管失灵和权力滥用、提高（准）公益企业的社会责任和效率，因此，应以有限竞争理论为基础，为食盐价格稳定机制的研究提供理论依据。

（二）食盐价格变动趋势及影响因素分析

《方案》实施后，食盐销售主体及定价机制都发生了重大变化，需要建立起新的食盐供应安全保障机制，具体包括食盐价格、供应数量、质量安全等方面内容。价格可以承担起信息传递的功能，食盐供应状况及质量变动都可以从价格变动中反映出来。食盐价格管理形式由政府定价变为市场调节，即食盐销售各环节价格由相关市场主体自行制定，价格走势更加不确定。要稳定食盐价格，需要通过历史资料的收集整理分析，结合实地调研、电话访谈和调查问卷等方式，分析食盐价格的现状及趋势。在影响因素方面，需要客观分析食盐生产经营者数量、进出口情况、生产经营成本变化、储备制度及补贴制度落实情况、市场竞争态势等。

（三）食盐价格指数及触发机制研究

《方案》要求“各级价格管理部门要加强对食盐零售价格的市场监测，……防止普通食盐价格异常波动”。价格监测的主要手段是编制食盐价格指数，通过对价格指数变动情况的监测，确定食盐价格的稳定程度。食盐价格指数包括全国食盐价格指数、各省市自治区食盐价格指数、各销售环节价格指数及不同种类食盐的价格指数，用以监测全国及各地不同销售环节及不同品种食盐价格的变动情况。触发机制涉及的触发点有三个：一是食盐整体供求状况；二是边远及边疆民族地区食盐供应情况；三是自然灾害及突发事件等。其中任何一个触发点都可能引起价格指数的变动，当指数达到一定的临界值时，需要盐业主管部门采取措施。

需要亟待解决的现实问题

2017年1月《方案》实施以来，存在的主要问题是一些地区为了维护原有的市场份额，阻止其他市场主体进入本地区参与食盐市场竞争。《方案》的本意是冲破过去那种产销分割、画地为牢的局面，通过多主体竞争形成合理的市场价格，调动生产经营者的积极性，其中跨省卖盐是《方案》的一大亮点。但是从实施的情况看，却有多个省份查扣了外省食盐定点生产企业运进的食盐，主要原因是对盐改《方案》的认识不同，导致亮点难亮。为此，目前有以下几个方面的问题需要解决：

食盐生产经营企业跨省销售渠道。《方案》允许他省省级食盐批发企业开展跨省经营，若干省级以下食盐批发企业可在本省范围内开展经营。从实际情况看，省内的跨区经营矛盾不大，主要是都同属省级盐业公司，各县级公司基本上还是原地不动，很少去切邻县的“蛋糕”，即使有“越界”行为，也容易协商解决。目前矛盾突出的是跨省经营。按照工信厅联消费〔2016〕211号《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（以下简称“211号《通知》”）的要求，2017年1月1日至2018年12月31日为改革的过渡期，在过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业）开展食盐跨区销售经营活动可以通过以下四种方式进行：一是通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同委托其将食盐配送到终端用户；二是通过自建分公司进行食盐销售业务；三是通过自建销售网点直接开展食盐销售业务；四是通过现有渠道开展食盐销售业务。前三种渠道主要是食盐生产经营企业自建或委托销售，一是成本较高，一些企业难以承受；二是难以操作，如在销地自建分公司销售食盐，不可能取得食盐批发许可证，没有批发资格就不能批发食盐，建立分公司也就失去了意义。至于第四种渠道实际上又回到原来的“老路”上。

变相批发问题。根据211号《通知》的要求，食盐批发企业跨省销售时可以与第三方物流企业签订配送合同委托其将食盐配送到商超、销售网点以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户，也可以自建分公司销售。但在实际运行中，个别食盐批发企业采取收取保证金卖断、签订虚假用工合同、虚假物流配送协议、建立虚假分支机构的形式等开展食盐批发业务等。这些做法违反了盐业体制改革的规定，有的也实属无奈。食盐每年的消费量在1000万吨左右，目前有食盐定点生产企业（含多品种食盐定点生产企业）共计139家可以进入流通和销售领域，还有31个省（区、市）省级食盐批发企业，如果都通过自建销售渠道开展跨区域经营，与众多经营主体竞争，流通费用将难以负担。按《方案》要求，在过渡期内不再批准新的食盐批发企业，生产企业跨区经营渠道不畅，当然这也倒逼食盐生产、批发企业进行兼并重组，形成企业集团。2016年12月，中盐北京公司、天津市长芦盐业总公司、河北省盐业专营集团公司“牵手”，组建中盐京津冀公司（沈瑶，2017）。组建集团实现了跨区相融，符合改革的大方向，解决了集团内部跨区经营的矛盾，但没有解决专营引起的垄断问题。在产销企业之间建立一种竞争机制，需要疏通渠道，让更多的生产经营主体参与进来。

《食盐专营办法》与《方案》的冲突。有的食盐生产经营企业到他省自建分公司或销售网点，但同样受到当地盐业管理部门阻止，理由是认为不符合《食盐专营办法》的规定。《食盐专营办法》第14条规定：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。而外省的食盐生产企业没有“当地”的食盐批发许可证，不能在“当地”批发食盐，“当地”的食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位也不能从外省的食盐生产企业购买食盐。从目前情况看，《食盐专营办法》正在修改完善中，并没有明确提出废止。在《食盐专营办法》修改完善过程中如何协调好它们之间的关系以及如何修改《食盐专营办法》是亟待解决的问题。

歧视待遇形成的利益壁垒要求加快推进政企分开。进入盐改过渡期后，监管形势更加严峻，各地涉盐违法案件明显增多。以山东省为例，山东省盐务局2017年1月份全省共查处各类涉盐违法案件1067起，同比增长29.6%。案件增多有市场竞争加剧的因素，也有对外地食盐进入本地市场设置利益壁垒的考量。因为盐改打破了当地盐业公司的垄断地位，而多数地区盐业公司跟当地盐业局是一家，运营和执法二合一。有的省份对外地盐和本地盐的要求不同，出现双重标准，形成了歧视待遇。其主要原因就是政企还没有分开。由于历史原因，我国多数省份为政企合一监管体制，即盐业公司和盐务管理局是“一个机构、两个牌子”，盐业执法人员绝大多数是各级盐业公司职工。发改委和工信部要求“省、市、县三级盐业主管机构或食盐质量安全管理与监管机构与盐业公司未分离的，2017年年底前要实现政企（事企）分离”。但这涉及到编制调整、盐业执法经费（原来由盐业公司支付）来源、人员安置等复杂问题。

是“专产”还是专营。我国食盐专营的主要目的是确保食盐加碘，以保障人们的身体健康，实践证明确实起到了良好效果。但允許生产企业进入市场后，专营的主体已由原来单一的食盐批发企业增加了具有批发资格的生产企业，允许跨区经营后，各区域食盐加碘的监管责任也随着政企分开同其他食品类商品一样交由当地政府部门统一监管。这种情况下，食盐“专产”同样能够保证食盐加碘目标的实现。所谓食盐“专产”就是现有食盐定点生产在2018年1月1日开始按照新的规定申请许可证时，严格食盐生产准入标准，严格规范食盐生产企业资质，确定生产食盐的定点企业。各食盐生产企业严格按照各省（自治区、直辖市）盐碘浓度规定生产食盐，并建立食盐电子追溯系统。在目前食盐产能过剩的情况下，食盐定点生产企业不会形成生产垄断。实行“专产”后定点生产企业可以直接销售，也可以通过批发企业销售。除了原有的食盐批发企业外，只要是具备食品批发条件的企业均可以批发食盐，以畅通食盐销售渠道。

以上这些现实问题不解决，就会阻碍食盐市场的正常竞争，食盐价格就不能很好地反映其价值及市场供求关系。价格机制的建立，需要有市场经济环境，市场在资源配置中起决定性的作用，同时更好地发挥政府的作用，这是建立我国食盐价格稳定机制的现实基础和前提条件。

参考文献：

1.周鹏程.充分保障食盐市场有效供给促进行业健康稳定发展[J].中国盐业，2017（3）

2.刘恪生.盐改2个月食盐零售价下调30% 自贡市场处于混沌期[N].华西都市报，2017-03-02

3.郝成.中盐集团仅是名义垄断者整个国盐系统都反对改革[N].中国经营报，2014-05-03

4.邱淑禄.我国取消食盐专营制度对社会福利的影响分析[J].商，2015（22）

5.杨双钊.规制视角下我国盐业发展的五大瓶颈[J].辽宁经济，2011（10）

6.刘世宗.盐业转制后广东市场变化趋势预测[J].中国盐业，2016（13）