用“最严”法规护航生态文明

贾勇

5月25日下午，市人大常委会召开《上海市环境保护条例》（以下简称环保条例）执法检查启动会，对执法检查工作进行动员部署。执法检查组组长、市人大常委会副主任薛潮，市政府副市长时光辉，部分常委会组成人员，部分市人大代表，25家市相关部门负责同志，部分管委会和大型国有企业负责人，各区人大常委会和城建环保工委负责同志，各区政府和环保部门负责同志出席会议。

环保条例作为本市环境保护领域的一部基础性、综合性的法规，对于推进大气、水、土壤、固体废物等各领域的污染防治工作发挥着极为重要的作用。2016年7月29日，市人大常委会审议通过了新修订的环保条例，并于10月1日起施行。新条例不仅全面对接和贯彻了上位法要求，而且立足于上海作为排头兵和先行者的定位，制定了比国家更严格的环保制度。体现“史上最严”环保要求的法规出台后，是否在环保工作中发挥了预期的作用，常委会委员和代表们十分关注。制定“最严”的法规，让严格的制度落地，以更大力度推动本市的生态文明建设和环境保护，正是市人大常委会在立法后随即开展执法检查的意图所在。

实行“最严”监管，让制度体现刚性

生态环境问题不仅是发展问题，也是重大的民生问题和政治问题。近年来，为全面加强环境保护，党中央围绕生态文明建设作出一系列重大决策部署，全国人大也全面加大了环保领域的立法和执法检查力度，全力推动依法治污、严格监管。为贯彻落实国家要求，进一步加强上海的污染治理和环境保护，市人大常委会在国家环保法刚刚修订完成之际，就组织开展了上海环保条例的修订，力求用更加刚性的制度，强化对环境的严格保护，回应社会对环境问题的关注。

在修订时，条例针对当前存在的突出问题，按照“最严”的环保要求，研究制定了相关的制度措施，不仅强化了污染物总量控制、排污许可等一系列重要的环境监管制度，同时也赋予执法监管部门更多更有力的监管手段，如在线监测、行为罚、按日计罚、双罚制等，大幅度提高了处罚额度和违法者的法律责任，为推进环境保护提供了强有力的法治武器。基于此，法规在出台时深受好评，不少市民群众充满期待，希望它对促进环境治理发挥重要作用。在法规实施不久就开展执法检查，正是向政府、企业和社会发出强烈的信号，“最严”的环保监管不是放空炮，环保条例必须每一条都严格执行、确保落地。执法检查将通过查找法规实施中存在的问题和不足，促使“最严”的法规制度全面实施，体现法律制度的刚性，改变长期以来环保领域监管不严、执法不力的局面。

明确五项重点，推动环境保护攻坚克难

执法检查是人大监督的重要形式，其最终目的是通过法律监督推动相关工作，因此，执法检查不是简单地从条文到条文，而是要与实际工作结合起来，既要照方验药，也要施药问效。为确保执法检查有的放矢，城建环保委经过与有关部门反复沟通，对照环保条例的具体规定和本市环保工作的实际情况，确定了五个方面的检查重点：一是各级政府、各部门落实法定职责开展污染防治和执法监管的情况。二是与环保条例实施相配套的标准、政策、措施及工作机制建设和推进落实情况。三是法规确立的总量控制、排污许可、生态保护红线等重要制度贯彻落实情况，以及法规所赋予的按日计罚、双罚制、查封扣押、行刑衔接等执法监管手段运用情况。四是市区各级政府依法推进城乡中小河道水环境综合整治、区域生态环境综合治理，以及开展大气、水、土壤等重点领域污染防治的情况；国家确定的大气和水环境阶段性考核目标的完成情况和“河长制”等长效管理机制建立、落实的情况。五是落实中央环保督察组督察反馈意见开展整改的情况，特别是不符合环保要求的违法违规项目清理整治等一些典型的工作短板整改情况。这些检查重点集中反映了两方面内容，一方面是法规的实施情况，包括部门依法履职、配套制度制定、重要管理制度和监管责任落实等情况，另一方面是环保重点工作的推进情况。执法检查将聚焦上述重点内容进行检查调研，既要推动法规的贯彻执行，也要推动环保重点工作落实和难点问题的破解。

突出四个结合，放大法律监督综合效应

当前，本市环保领域承担着多项重点工作，污染治理的任务十分繁重。为集中资源，统筹推进环保工作，放大执法检查的效应，本次检查在方式方法上重点突出四个结合：一是实行市区人大联动检查。在市人大常委会开展执法检查的同时，委托16个区人大常委会对本区域内实施环保条例情况同步开展检查，拓展执法检查的覆盖面和纵深度，共同推动环保条例的贯彻落实。二是加强工作统筹结合。执法检查不仅着眼于推动法规条文的贯彻落实，还与监督推动城乡中小河道水环境综合整治，跟踪调研区域生态环境综合治理，听取市政府年度环境状况和环境保护目标完成情况，推进中央环保督察整改等工作结合起来，综合运用执法检查、跟踪监督、听取报告等形式，对当前环保重点工作予以整体推动。三是重点领域与重点区域检查相结合。执法检查将坚持问题导向，既安排对大气、水、土壤等重点领域的污染治理情况开展检查调研，同时又安排对环保任务较重、督察问题较为突出的重点区域开展重点检查，将根据不同主题和各个区不同的情况交叉进行，力争全面覆盖16个区，努力推动加快解决制约经济社会发展和影响人民群众健康的突出环境问题和短板瓶颈问题，促进环境质量有效改善。四是执法检查与舆论监督相结合。执法检查将结合中华环保世纪行宣传活动平台，组织媒体重点围绕中小河道综合整治集中开展连续、集中的宣传报道，加强舆论的监督推动，营造良好的社会氛围，促进今年黑臭河道治理目标的顺利实现，同时也通过舆论监督和媒体宣传，推动长效管理机制与社会共治局面加快形成。

贯彻三項要求，促进全社会共同治理

环境保护涉及的内容十分广泛，需要各方面共同参与，共同努力。因此，环保条例将全社会共同治理作为一条重要的立法理念，对政府部门、企业、社会公众等都规定了明确的环保责任。如何促使共同治理责任的落实，薛潮副主任在启动会讲话中提出了三项要求：一是进一步深入贯彻中央关于生态文明建设的部署和要求，以强有力的工作回应人民群众对美好环境的向往。二是坚持法治眼光、法治思维和法治手段，严格用法律制度保护环境。环保条例之所以与法规实施几乎同步开展执法检查，目的就是防止执法和立法脱节，避免法规出台以后被束之高阁。在执法检查中，要重点关注法律责任的落实情况，执法监管和执法能力建设情况，以及配套机制建设等情况，重点发力、持续用力，促进法规制度有效落实。三是全力配合执法检查，促进环保工作真正实现社会共治的良好局面。为推动全社会共同治理，执法检查要与宣传普及法律相结合，与推进依法行政、公正司法相结合，与推动法律落地生根、完善法治实践相结合，引导、推动各方面共同支持、共同执行好环保条例，依法履行好各自的环境义务，合力共建美好的环境。

启动会标志着执法检查的正式启动，接下来，对环保条例的集中检查调研工作将全面展开，究竟法规贯彻实施情况如何，将通过检查调研逐渐展现在我们面前。