对高校教育资金进行审计全覆盖的路径探讨

李嘉明 朱彦霖

【摘 要】在国家提出实现审计监督全覆盖的背景下，国家对高等学校教育资金的使用进行了监督。针对高校教育资金使用过程中存在的浪费、不规范、重复建设、贪污腐败等问题，实现审计全覆盖监督是非常必要的。通过对教育资金实行内外联合审计、预算决算过程审计、绩效审计及内控评审等方式，可以提高教育资金的使用效率，减少使用过程的不规范行为。

【关键词】审计全覆盖；教育资金；绩效审计

【中图分类号】F239.45 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）10-0141-03

0 引言

高等教育肩负着培养人才、科研创新、服务社会的重任。近年来，高校发展迅速，规模不断扩大，新生入学的人数也大幅增加。据国家教育部2017年发布的《2016年全国教育事业发展统计公报》中显示，2016年全国各类高等教育在校总规模达到3 699万人，高等教育毛入学率达到42.7%。在高校快速扩张的过程中，如何保证和提高高等教育的教育质量，是国家和社会都关注的一个问题。显然，充足的教育资金是必不可少的。高校教育经费的来源主要有5个渠道：国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入及其他教育经费。其中，国家性财政经费和事业收入是主要来源，事业收费又以学费收入为主。2013年，国家财政性教育经费总支出24 488.22亿元，占国内生产总值的4.28%，达到历史最高。在高等学校规模不断扩大、教育资金充足的同时，却频频爆出高校贪污腐败等问题，因此对教育资金实行监督必不可少。

2015年12月8日，中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》中提出审计全覆盖的目标要求，对公共资金实行审计全覆盖、对国有资产实行审计全覆盖、对国有资源实行审计全覆盖等7个部分。对高校内部审计的内容包含财政审计、国有资产和领导干部履行经济责任情况实行全覆盖。本文重点关注的传统财政审计即教育资金的审计。

1 加强高等学校教育资金审计监督的必要性和重要性

1.1 高校教育资金使用乱象

（1）资金短缺和资源使用的非效率。绝大部分的高等学校属于事业单位，执行的是单位预算会计制度，其资产一般不涉及成本核算或资产存在核算方式不清晰，资产的管理使用者没有成本费用的经济压力和经济责任，不实行绩效考评，所以大部分高等学校在资产的投入使用和日常管理中缺乏相应的监督机制。例如：日常采购价格过高，质量不高或者功能过剩，造成严重的浪费。使得高校既存在教育资金紧张、教学资源短缺的情况，同时又存在相当严重的资产闲置和铺张浪费的情况。

（2）高校教育资金缺乏规范。一方面体现在高校在购置资产方面缺乏统一的计划，导致在购买资产时存在重复购买或者购买超预算现象严重；另一方面体现在高校编制预算表时不规范，特别是在申请科研经费和专项资金存在重申请、轻管理”的思想，申请时具有随意性，“预算决算两张表”，科研课题存在“结题不结项”等不规范的行为。

（3）重复建设。我国大部分高等学校存在多校区的情况，虽然多校区办学保证了高等学校的发展，但是却造成资金使用的困难和难题。例如：多校区办学资源的不可协调统一配置，基础项目和公共项目必须加强建设；多校区办学，造成某些机构的重复设置，管理成本过高，运行效率低下；学校师生在校区之间的交通成本高。

（4）贪污腐败。近几年，高校腐败丑闻被曝，多个高校高层领导被曝出严重违纪甚至涉嫌犯罪，让曾经被称为“象牙塔”“一方净土”的高校成为腐败的重灾区。涉及领域集中在基建、科研经费、招生、人事、采购、投资等环节。

1.2 审计全覆盖是规范教育资金使用与管理的重要方式

长期以来，审计机关一直坚持“财政资金运用到哪里，审计监督就跟进到哪里”。

（1）审计全覆盖是加强公共财政监管的必然要求。高等教育属于准公共产品，教育资金大多数都来自财政预算。教育资金属于公共资金，应该取之于民用之于民，社会公众应该享有其使用的知情權和监督权，因此教育经费接受国家审计监督是其应有之义。实行审计全覆盖可以规范教育资金的使用，淘汰使用过程的不规范行为，使教育资金实现合理的配置和高效率的使用。

（2）审计全覆盖是促进高校持续健康发展的重要监督机制。在科教兴国的战略指导下，教育事业蓬勃发展，国家每年投入教育经费金额较大，但教育经费由于管理不善、决策失误导致教育资金损失与浪费、资产流失和使用率低等问题，造成资金的短缺。因此，对教育经费实行审计全覆盖是非常必要的。从审计的角度科学地评价教育经费使用所达到的经济、效率和效果程度，从而规范投入的经济性、管理的效益性、产出的效果性，整体上提高资金的使用效益。

（3）审计全覆盖是保证高校机制发挥作用的重要工具。虽然高校大多设立了内部审计机构，审计机构的精髓就是其独立性，但是在实际工作中，内部审计的独立性都难以得到保证，更难保证教育资金使用的效率。实现审计全覆盖是实现内部审计独立性的重要保障，也是保证高校机制发挥作用的重要工具，从而保证教育资金在日常管理的效率性。

2 实现对高校教育资金审计全覆盖的路径分析

2.1 从教育资金的权属角度，开展教育资金的内外审结合的联合审计

随着国家和社会对高等学校教育投入力度的加大，筹集资金的渠道的多元化，高校内部审计应面对由此带来的财务风险、利益主体多元化、财务工作的多层次等挑战，充分发挥高校内部审计的作用，规范教育资金使用的合理性、合法性及效率性，从而促进高等学校的发展。

在审计全覆盖的大背景下，依法对所有的公共资金进行审计，保证使用的合理性和合规性。凡是教育资金来源中属于公共资金，都应该依法接受国家审计的监督。学校内部审计作为内部会计监督的重要组成部分，应该对使所有来源的教育资金进行审计监督。内部审计不仅是单位内部经济管理的重要组成部分，还是国家审计的基础，属于审计监督体系。内部审计具有预防性、经常性和针对性等特点，可以为外部审计提供真实性较强的资料，减少外部审计工作量，在一定程度上监督教育资金的使用，对外部审计起到辅助和补充的作用。反之，外部审计又通过自身的特有形式和手段对内部审计提供支持与业务指导。为了监督教育资金的使用效率，必须将内外审计结合，相互补充、相互协调。

2.2 从教育资金的过程管理角度，实施教育资金的预算与决算的过程审计

实现预算和决算的一致性，是我国政府关于实行财政体制改革的一个重要措施，也是社会公众对我国政府提高财政资金使用效率的期盼。高校既是一个财政主体，也是一个重要预算单位，开展预算管理和决算审计能加强对财务预算管理的监督和约束，为了实现对财务管理，应该把审计监督贯穿于预算的整个过程。

首先，预算的编制过程是否规范，核算方法是否准确。采用准确的核算方式可以提高预算的可执行性，减少执行过程中超收、超支情况的发生。

其次，预算的执行过程，规范调整预算要求，减少预算调整的随意性和盲目性，保证预算应有的时效性和严肃性。确保财务收支的真实性、合法性及效益性，减少隐瞒转移收入、占用挪用专业资金、违规使用资金等问题。

最后，对预决算的执行结果进行差异性分析，找到预决算过程中需要加强管理的薄弱点，积极地采取相关措施消除可控差异和削弱不可控差异，最终保证预决算的一致性。

利用全过程监督方式改变以前单一的事后决算审计的监督方式，积极形成事前预警、事中监督、事后审计有机集合的监督机制，达到加强教育资金的管理，提高教育资金的使用效率的目的。

2.3 分清教育资金的各层次与种类，建立健全教育资金的内控评审

高校内部控制评审主要是指内部审计机构对高校内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价的活动，规范内部审计人员实施内部控制审计的行为，最终达到保证内部控制审计质量。

（1）从高校内部控制的层次来进行内控评审。内部控制的层次分为单位层面和业务层面。单位层面的内部控制是从高等学校整体上建立内部控制的组织框架，建立内部控制的运行机制，从整体上对内部控制加以规范，为业务层面的内部控制打下基础。业务层面的内部控制是从教学资金具体的使用角度进行确定的，如教学管理、科研管理、财务管理、房产管理、设备管理、物资采购管理等。针对业务层面经济活动是否设有关键控制点，保证资金使用，进行内控评审。

（2）从高校教育资金的来源进行内控评审。高校教育资金的来源可以分为財政拨款、社会捐赠、自筹及事业收入。不同来源的教育资金都有特定的使用范围。针对不同层次来源的教育资金，内部控制部门应该采取不同的内部控制程序，保证资金使用的范围。

因此，建立健全内控评审，可以使高校内部控制部门充分发挥其监督作用，保证教育资金的使用效率。

3 结论

在新的历史起点上，对教育资金实行审计监督的全覆盖是适应国家的发展和改革需要，也是高等学校实现健康发展与改革的重要保证。通过开展高校资金的内外联合审计、保证预算决算一致性、教育资金的绩效审计及健全内控评审等措施，最终规范教育资金的使用，促进高校教育体制的完善、推动教育质量的提高及促进教育资源的优化配置，从而实现高校的健康发展。

参 考 文 献

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[责任编辑：高海明]