国家级新区发展路径探索

付一夫++刘鉴

摘要：自2014年以来，我国迎来了国家级新区设立的高潮，陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸等国家级新区相继获得国务院批复设立。截至2016年6月，我国已经设有18个国家级新区。为使国家级新区成为我国未来区域经济发展与社会进步新格局的重要支撑，必须要打破传统模式，避免陷入传统园区型经济出现的重复建设与同质竞争等困境。基于此，文章总结归纳了国家级新区发展的具体路径，进而探索性地提出了助推国家级新区发展的对策建议。

关键词：国家级新区；发展路径；增长极；试验田

一、 引言

1992年，上海浦东新区成为国务院第一个批准建立的国家级新区。此后随着国家战略的推进，国家级新区陆续获批，截至2016年6月，我国共设立了18个国家级新区。依托国家赋予的高规格管理权限，围绕国家制定的战略定位，国家级新区取得了巨大发展。作为示范性的区域经济平台，国家级新区对所在城市的经济贡献力逐年提高；作为辐射带动周边发展的引领区，国家级新区在经济圈内带动作用明显，与周边省市形成了产业、资源等良好互动；作为政策和机制的实验区，以浦东、滨海为代表的国家级新区已经先行先试并推广了多项改革举措。

当前，国家级新区所处环境已发生变化。首先，国家级新区的特殊性相对下降。2014年～2016年国务院共批复了12个国家级新区，进入密集批复和设立阶段，今后更多地区级新区将为这一头衔展开博弈。其次，国家级新区战略定位逐步转变。相对于早期批复新区，新批复国家级新区更加凸显区域战略，其将成为构建中国未来区域经济发展新格局的重要支撑。最后，国家级新区自身发展有待突破。国家级新区肩负经济发展、社会进步和改革探索三大重任，应打破传统模式，避免陷入园区型经济出现的圈地、重复建设、同质竞争等困境。基于此，深入研究国家级新区的发展路径并提出相应的对策建议，对国家级新区的持续发展具有重要的理论和现实意义。

二、 国家级新区的设立背景与历史使命

国家级新区是指其设立与开发建设体现国家意志和战略，由国家确定区域发展定位和目标，并可享受相关特殊优惠政策和权限的区域。国家级新区本质上可归属于产业新城，但其在建设背景、建设规模、战略使命等方面具显著区别，是产业新城为核心的区域发展新模式。目前，国务院已批复上海浦东、天津滨海、重庆两江、浙江舟山等18个国家级新区，它们散点式地分布在从东部沿海到西部内陆的各个区域。国家级新区作为国家区域经济的新战略，具有特定的历史背景，其背景也决定了新区肩负的使命。具体而言：

产业示范方面，以新一代信息技术和制造技术为代表的技术革命影响持续加深，促使产业跨界融合趋势加强。因此国家级新区在设立之初便被赋予了产业先行区的战略使命。通过在新区建设、对外开放、产业发展、税收和项目审批上给予比经济技术开发区、高新技术开发区甚至沿海开放城市更加优惠税收、土地、通关等政策，国家级新区将着力构建具备系统性和引领性的产业体系，集聚发展特色产业、优化产业布局，最终将推动区域产业竞争力的提升。

城市发展方面，国家级新区往往位于或邻近区域性中心城市，是区域发展的重要示范平台。在城市自身持续发展的要求下，城市原有范围内人口、空间、产业等方面逐渐饱和，建设新城区成为了为城市人口和产业发展提供必要的空间以及相应的设施，维持其增长持续性的必要手段。因此，国家级新区的成立，将带来巨大的“磁场效应”，为区域中心城市将提供更多的发展机会。新区建设将带动基础设施完善，进一步促进招商引、推动相关改革，最终将拉动地方经济发展，为区域中心城市新的经济引擎，强化区域增长极作用。

区域发展方面，在经济发展新常态背景下，推动区域经济一体化，统筹协调各地发展将是大势所趋。因此，国家级新区作为多项国家、区域发展政策相互叠加的区域，无疑肩负辐射带动区域发展的重要使命。通过全面开发开放和改革实践，促使其所在经济板块的产业基础设施互联互通、要素有效流动、市场完善统一，将推动城市群产业转移及优化升级，使区域经济布局更为合理，发展更为协调。

改革创新方面，当前我国亟需推进经济、社会等全方位改革，借助某些特定区域发挥先行先试的示范作用，进而探索并推广经济、社会等方面机制、管理体制的改革路径，已经成为推动改革的主要手段。18个国家新区中，浦东、滨海、两江等属于国家综合配套改革示范区，其余新区则侧重于专项领域改革探索。通过先试先行，国家级新区将逐步探索破除体制机制障碍的方式，明确改革方向并提供可行操作方案，统筹兼顾以人为本，完善地方与中央的协调机制实现上下联动，最终保证改革的阶段性成果与改革的总体方向一致，实现引领区域综合改革的目的。

三、 国家级新区发展的路径选择

对于传统的园区型经济来说，产业方向与结构同质化现象较为严重，各个园区在功能定位、产业方向、政策设计等方面有趋同的现象。例如以扩大出口贸易、引进外资为主要目的的经济开发区和以发展高新技术产业、推动国内研发成果转化为目的的高新技术产业开发区的产业特色和发展模式逐渐相同，且难以走出圈地重复建设与同质竞争的发展困境。这样不仅会加速产能过剩，而且难以有效集聚不同区域分散的资源，导致园区中各企业长期停留在低水平的竞争层面，进而削弱区域经济与科技的竞争力。

为了使国家级新区成为我国未来区域经济发展与社会进步新格局的重要支撑，必须打破传统园区型经济发展的瓶颈；而国家级新区发展凭借其“增长极+试验田”的发展模式，为园区型经济的发展提供了有效的参考。多年来，国家级新区一直坚持开放开发，布局高端和優势产业，并致力于突破行政区划界限，集聚并优化配置资源；同时，国家级新区还不断探索并释放体制机制创新红利，力争实现区域经济和社会共同发展。目前，国家级新区已经逐渐形成了四大实现路径，旨在实现国家赋予新区的战略定位。可以认为，这些路径是国家级新区发展模式所必须考虑的方面，是其发展中共有的经验，其在每个国家级新区的发展中均有体现，但侧重路径和表现形式不同。

1. 构建起引领型产业系统。构建引领型产业系统指根据要素禀赋状况，选择具备战略性、区域特色性的新兴产业方向，构建以产业为核心，以技术、人才、资本、政策环境等要素为支撑的新型产业体系。引领型产业系统是系统性思维的集中体现，区域要素丰腴程度不同决定了适宜发展的产业不同，产业之间的经济和技术联系首先形成了产业结构，而产业的发展需要相应的支持要素。因此，产业系统既要考虑产业联系，又要考虑要素对产业的支撑；既是产业体系，也是要素体系，更是产业与要素互相配合的体系。这是新区产业发展路径区别于多数工业园区的关键。

国家级新区通过搭建引领型的产业系统，使得新区产业能够集中于具有战略性的前沿产业，能够形成相对完整的产业链和产业集群关系以及相对完善的产业生态，最终有助于新區产业和经济的长期发展。具体来说，第一，国务院在对国家级新区设立和总体方案进行批复时，已经明确了新区战略定位。其中产业定位是战略定位的主要部分，为新区构建产业系统提供了明确的指引。实践中，各国家级新区均依托顶层设计，进一步明确和细化了产业定位。第二，国家级新区依托各自产业定位来构建产业结构，先研判国内外产业发展态势，选择未来的战略性的产业，而后根据国家赋予的定位，考察腹地内要素状况，进一步筛选产业，形成了符合区域特征与战略定位，二、三产有效配合的现代产业结构。第三，相较于传统工业园区要素配套滞后的情况，国家级新区形成了要素先行方式，通过调查研究，明确产业发展所需资金、人才、技术、土地等要素。进而根据各产业要素需求不同，提前布局和持续完善投资环境；根据各个产业特征构建中介组织；根据发展要求，制定针对性的要素配套政策。

2. 不断提升对外开放水平。提升对外开放水平是指新区积极融入全球一体化进程，扩大开放领域，丰富开放方式，明确开放方向，打造高品质外向型经济。随着要素禀赋和分工理论在全球的纵深发展，开放领域将由劳动密集型低附加值领域向资本密集、知识密集等高附加值领域扩大；开放形式将从商品贸易、服务贸易转向对外直接投资、离岸外包、技术合作等多种方式；开放区域则将由沿海向内地不断纵深。

提升对外开放水平是国家级新区始终坚持的发展宗旨与路径。区别于其他区域，国家级新区开放步伐领先，不仅具有更高的对外开放层次，而且探索并推广的新的开放方式。这有利于新区充分发挥自身优势参与到全球分工与竞争中，实现区域的外向发展。具体来说，一方面，尽管形式不同，但每个国家新区均具有指向明确的对外开放目标。其中，浦东新区和滨海新区提出了整体性、国际性的开放定位，其余国家级新区主要是区域性的开放目标；而在实践中，新区不断加强与周边邻国的合作，搭建交流平台，完善开放所需的基础设施，不断深化沿海、内陆、延边开放格局，助力面向东北亚、西北、西南和东南亚开放。另一方面，国家级新区探索了对外开放的新领域、新方式，通过全面开放实现外向增长。从开放领域看，国家级新区持续推动货物和服务贸易、投资的便利化，扩大金融开放领域，鼓励外资参与市政、医疗、教育等领域建设。从开放方式看，国家级新区探索新的管理和合作模式，创新并推广负面清单制度，发展离岸贸易、跨境金融、共建合作区、构建新平台，试行新制度。

3. 统筹利用区域性资源。统筹利用区域性资源是指通过跨区域统筹协调，盘活所在区域内要素资源，以实现要素的有效流动和高效配置。在区域间要素水平和价格存在差异的前提下，由于在政策制定、区域管理、产业发展等方面具备优势，新区能够吸引周边劳动力、资本等要素流入并集聚；同时，新区先进人才、优质资本、先进技术等要素也会反哺周边，从而实现了跨区域要素流动。该路径依赖于国家级新区所被赋予的管理权限，同时也依赖于区域间的全方位合作。

国家级新区对与区域性资源的统筹利用为其自身的发展提供了要素和市场保障。不仅促进了生产要素的合理流动，而且通过促进区域协调合作，实现了优势互补，激发了市场和企业活力，推动了新区与周边地区利用自身产业优势互补发展，形成了具备内生增长活力的经济区。具体来说，一方面，在高配的领导体制保障下，国家级新区主要形成了两类合作机制：一是行政性跨区域联合，即区域覆盖的行政区政府共同协调，推动资源跨区流动；二是战略性合作，通过跨区域协议，推动新区周边要素的流动。另一方面，国家级新区已形成了依托中介组织整合区域资源的机制。新区积极建立产业联盟、行业协会和科技平台等中介组织，为产业发展集聚和整合了周边资源，促进了新区协同发展格局的实现。

4. 坚持协同发展社会职能。协同发展社会职能是指围绕新区经济核心，完善社会功能，探索社会改革方向，构建功能完善的新城区。探索发展与经济职能相适应的社会职能是国家级新区正在形成的路径之一。经济发展到一定阶段，社会建设滞后的问题便逐步显现。对此，国家级新区一直致力于推进社会领域综合配套改革，使其社会职成为经济职能的重要补充，有助于新区经济持续发展，推动产城融合，探索破除城乡二元化矛盾向，为社会改革提供经验。

具体来说，一方面，在新城区建设、功能区开发、管理运营和生态环保等方面，国家级新区逐步完善街道社区管理职能，加速推进教育、医疗、住房、环保等社会领域及生态建设，形成“大社会”，为新区经济功能的实现提供了保障。另一方面，各个国家级新区均提出了相应的社会发展定位；在实践中，围绕定位新区对社会改革方式进行了深入的探索并付诸于行动。以两江新区为例，统筹城乡综合配套改革实验是国务院的特有职责，两江新区围绕城乡规划、资源配置和社会管理等实现统筹，让城乡居民享有平等公共服务。建设充分就业示范区，要求企业拿出15%以上的岗位给征地农民，实行免费培训、奖励就业。

四、 国家级新区发展保障的对策建议

国家级新区的陆续批复与持续建设，对我国未来区域经济发展来说既是机遇也是挑战。为了确保国家级新区能够持续按照上述四大发展路径不断发展，本文有以下对策建议：

第一，要加强顶层设计。国家必选重视起新区的顶层规划，避免国家级新区陷入低水平发展的困境。为此，需要进一步完善新区各层级管理体系，国家层面，可出台纲领性文件，明确国家级新区的概念；设立相应的机构对新区审批、管理，并推动新区与部级机构、地区省级政府的联系。地方层面，进一步理顺新区与省级政府、地区政府的关系，实现权力与责任相一致、财力与事权相匹配，避免新区覆盖市级行政区之间的利益冲突和无作为现象。新区层面，进一步探索新区内部管理模式，加强管理机制、领导机制的顶层设计，推动新区管委会模式向行政区模式转变，切实发挥新区的副省级管理权限。

第二，要明确新区的战略定位和发展规划。随着新区批复数量的增加，找准战略定位和制定高水平发展规划具有重要意义。在明确定位方面，根据国家赋予的职责，明确经济定位，切实带动区域经济发展；制定与经济定位相适应的社会定位，推新区的全面发展。在制定发展规划方面，做好发展规划，明确产业发展方向，找准腹地范围；合理布局功能区，推动功能区之间的有效配合；构建有效的新区组织机构，完善政策保障。

第三，要继续加快改革创新的步伐。改革创新、先行先试是国家赋予国家级新区的历史使命，在“新常态”下，国家级新区须切实发挥改革试验田的功能定位，加大政策创新力度，促进市场作用的发挥。吸取国外新城建设经验，建立起市场导向型的政策制定和创新模式，以市场先行，从市场中提炼形成政府决策和政策，最终回归到市场。国家级新区应重点先行先试城乡管理、金融管理、行政管理、社会管理、涉外经济、生态文明建设等方面的体制改革创新。同时，国家级新区应探索突破地方性法规、部门规章、地方规章、地方规范性文件的合理方式；进一步推动简政放权；推动政社分开，激发社会中介和社会组织的活力。

第四，要重视经济与社会功能的协调。作为产业新城的一种形态，国家级新区以产业发展和经济建设为核心，但不可忽略其作为新城区所特有的功能定位。为此，要加快基础设施和环境建设，针对其投资大、建设周期长、成本回收慢、受经济发展形势影响大等特点，采用PPP、BOT等新模式，在短时间内建成一批对新区发展至关重要的基础设施，并根据新区发展需求，逐渐扩展街道、交通、通讯等设施。同时必须重视其与产业的相互融合发展，避免目前各地工业园区"有园无企，有企无产，有产无城，有城无人"现象的出现。

第五，要完善发展的要素保障。土地方面，在规划建設和经济发展中，应该做出更合理细致的规划和指引，确保产业发展和功能区建设的用地，提高土地利用效率；人才方面，新区应加快发展现代职业教育，鼓励大学、科研机构在区域设立分支机构，探索产教融合、校企合作的有效方式，鼓励国家级新区通过创立创业投资基金、知识产权作价入股等方式，搭建科技人才与产业对接平台；资金方面，创新投融资政策、手段和方式，以政策资金撬动市场资金，继续鼓励政策性银行和开发性金融机构对符合条件国家级新区基础设施项目、公用事业项目给予信贷支持。

参考文献：

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基金项目：中国特色社会主义理论体系研究中心/国家社科基金重大项目“创新驱动发展战略与‘双创研究”（项目号：2015YZD03）。

作者简介：付一夫（1987-），男，汉族，黑龙江省大庆市人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为技术创新、产业经济与区域经济；刘鉴（1989-），男，汉族，云南省马关县人，中证资本市场运行统计监测中心有限公司市场分析部经理，中国人民大学经济学硕士，研究方向为资本市场与区域经济。

收稿日期：2017-05-22。