未成年人检察工作考核评价机制的构建与完善

张寒玉

[内容摘要]目前制约未成年人检察工作乃至少年司法发展的一大因素，是没有建立独立的、符合少年司法规律以及案件办理特点的考核评价机制。现有考核评价机制基本上是以办理成人案件为标准设计的，以此评价少年司法工作，不利于对少年司法工作者的辛苦付出给予客观、公正评价，也不利于法律规定的未成年人特殊保护制度落地生根。应建立科学的少年司法考核评价机制，以期对我国少年司法的进步产生积极影响。

[关键词]少年司法 考核评价 未成年人检察

考核评价机制被形象地称为“指挥棒”，其重要意义不言而喻。“检察机关的绩效考核具有管理功能、引导功能、激励功能和反馈功能。”就整体而言，我国刑事诉讼实体和程序是以成年人为基准而构建的，现有的检察官评价体系对检察官职能的界定，也主要是一种以成人模式为主导的司法制度下的检察官评价体系和对检察官职能的界定方式。现行考核评价机制不仅不能全面涵盖未检工作的一些特殊职能，不能客观反映未检工作量，不能准确体现未检工作成效，甚至与未检工作理念、原则、方式等存在一定冲突。为此，亟需建立符合未检工作特点的、独立的考核评价机制，将上述“超额”部分均纳入考核评价机制当中，并凸显未检工作的专业性和专业价值，充分调动未检检察官的工作能动性和工作热情，从而有效开展未检工作、提升未检案件质量、确保特殊检察制度落实到位、实现保护未成年人的目标。

一、建立未检独立考核评价机制的必要性

未成年人具有不同于成年人的自身特性，需要根据未成年人利益最大化和有利于其未来发展为基点来制定司法政策、原则和设计具体的司法制度。未检工作乃至少年司法的执法的依据都是未成年人特别诉讼程序。未成年人特别程序的定位决定了未检工作乃至少年司法应当设置不同于刑事司法的考核评价标准和体系。

（一）未成年人犯罪特别诉讼程序定位的要求

未成年人诉讼程序采取有别于成年人诉讼程序原则，这已在世界范围内达成共识。我国传统诉讼将成年人与未成年人整体纳入刑事司法系统，忽略了未成年人犯罪、刑罚乃至执行的自身规律。针对未成年人刑事案件设置相对独立的特别诉讼程序，在我国未成年人诉讼制度发展史上，具有划时代的意义。

1.特别程序基于预防未成年人再犯而设。未成年人犯罪特别程序并非完全是实现实体正义的工具，而是基于预防犯罪而设。相较于普通程序，特别程序原则与制度均具有高度的融合性特点。未成年人心智的脆弱性与选择的无力性，要求诉讼程序与制度兼具教育、帮助以及融合国家与社会综合力量的能力。也就是说，特别程序正当性基础应是预防而非纯粹的程序正义。显然，将特别程序原理定位于预防，不仅是未成年人犯罪特质的要求，更是未成年人司法保护理念的重要体现。

2.特别程序基于特殊保护和帮助而设。未成年人是社会的一个特殊群体，通常被称为一个社会的双V群体，即最有价值（Valuable）和最脆弱（Vulnerable）的群体，因此不同于成人司法程序的精准打击犯罪，特别程序设计的初衷就是对进入刑事司法系统的未成年人予以特殊保护和帮助。从而有助于他们恢复正常的生活，健康成长。未成年人检察工作最核心的任务就是落实特殊程序。主要体现在：未成年人检察工作具有特殊性，在职责任务、内在规律等方面都与成人司法有显著的区别，具有其专业性的一面，是独立的检察业务类别，其不以实现惩罚为首要目的，而以保护未成年人权益、预防再犯、帮教未成年人为出发点，因此，未成年人刑事检察工作有必要与一般的公诉、侦查监督等工作进行区分，探索建立符合业务实际的发展方式，以达到专业化建设，为履行司法办案和诉讼监督、帮扶教育、预防未成年犯罪等方面发挥积极作用。

因此未检的办案质量优劣的评价標准远不是成人刑事案件事实证据有没有搞准，而是在此基础上，最大限度地降低对涉罪未成年人的批捕率、起诉率和监禁率，以期能起到避免罪犯间相互传授犯罪方法，杜绝“交叉感染”的危险，未成年人在社会各界帮助下进行改造和重生，重新回归正常的学习和生活，成为社会建设有益的部分。进一步看，对未满18周岁的未成年人犯罪的处罚和处理更应当作为青少年保护的一部分，而不是仅仅作为一般处罚的制裁措施。如何把教育、感化、挽救未成年人方针政策在每一个未检案件办理中贯彻、落地的执行，从而实现“办理一个案子，挽救一个孩子，幸福一个家庭，和谐一方社区”的目标才是未检办案质量的关键评价所在。

（二）未检捕诉监防一体化工作模式的要求

与传统的公诉和侦监分离不同，未检的办案模式为捕诉监（法律监督）防（犯罪预防）一体化，也就是由同一承办人负责同一未检案件的批捕、起诉、诉讼监督和预防帮教等工作。但未检工作并非侦监、公诉业务的简单叠加，而是在传统审查逮捕、审查起诉、法律监督的司法职能之外，还承担着大量的帮教涉罪未成年人、预防未成年人犯罪等社会职能。捕诉监防一体化的工作模式决定了每一起未成年人刑事案件，由负责该案的未检干警承担审查批捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督、犯罪预防、教育挽救工作，实现专人审查、全程办理，“一竿子捅到底”，为涉罪未成年人提供全面高效、协调一致的检察保护。未检办案的中心和重心在于对涉案未成年人进行教育、感化和挽救，因此捕诉兼防一体化的工作模式更有利于未检干警有充分时间和机会对于案件中的未成年人这个特殊主体以及如何处理能够实现儿童利益最大化有全面的了解和考量，从宏观上更好地把握案件的转处分流以及处理案件以适应未成年人回归社会的个性化需要。由于未成年人是发展中的人，其在批捕阶段的思想动态以及成长环境与起诉阶段、审判阶段、矫正阶段每一个阶段都有不同的变化甚至大的飞跃和改变；同时未成年人的法定代理人对于教育、感化、挽救的配合态度在不同阶段也都会有不同的变化，这些都决定了未成年人的捕诉监防每个阶段都有不同的变化和改变，因此不可能是逮捕以后证据变化不大、起诉阶段简单处理的批捕加公诉的简单叠加。未检干警在办理案件中批捕、起诉、法律监督、犯罪预防每一个阶段、每一个环节都承担着大量的工作量，和社会帮教、支持体系的链接和互动都存在着不同的任务和挑战。因此，这部分工作内容和工作量很难以简单的批捕加公诉的工作量来衡量。

（三）目前未成年人检察工作评价机制存在诸多问题

未成年人检察工作是少年司法改革运转中不可或缺的重要组成部分，其专业化建设对于整个少年司法改革的发展起着至为重要的作用。检察机关的现行未成年人检察工作评价体系不仅不能全面涵盖未检工作的特殊职能，而且在评价重点、目的、方式等方面还存在与未检工作目标的冲突。现有以案件数量、以收结案为重要考核指标的传统考核机制，以同一案件性质为参考标准的绩效考核机制，以案件办理为核心的传统考核评价难以衡量大量延伸工作常规化的未检工作。目前的考核体系已经严重制约了未检工作的深化和开展。

1.现有以案件数量考核评价的方式无法体现未检办案中真正的工作量。目前未检工作在检察工作考核评价中没有得到应有的关注，没有专门针对未成年人刑事检察的统计和考核评价系统。即使是以批捕、起诉案件办理为例，依然没有真正体现未检工作量。从工作量上看，办理单位未成年人案件比普通成年人案件量大。

就单位未成年人案件办理与成年人案件办理的工作量比较考量如下表，捕、诉环节办理一个未成年人案件要比办理一个普通成年人案件多出十余项额外工作，每一项额外工作都要花费办案人员一定的时间和精力。例如，提讯未成年嫌疑人时需要通知法定代理人到场。对于非本市户籍人员，以通知和约谈两项工作为例，通知需要打长途、发信函等，约谈需要与未成年嫌疑人约谈、与法定代理人约谈，且捕、诉环节需要告知的权利内容不同，所以需要至少两次谈话，而以上每次约谈时间需要消耗半个工作日。所以，不能简单以案件数来衡量未检工作量。

2.促进社会帮教支持体系建设过程中的工作量无法体现。检察机关作为法律监督机关和诉讼监督机关，在未成年人保护和犯罪预防方面承担着重要职责，并具有自身优势。虽然未成年人保护和未成年人犯罪预防等工作不是检察机关一家的职责，但作为国家的法律监督机关，检察机关负有不容推卸的责任。西方国家尤其是英美国家的司法一般实行法院中心，未成年人司法也以法院为中心，检察机关的功能相对较弱（大陆法系国家检察官在处理未成年人案件时有很大的分流转处权）。在欧美等国，未成年人司法是以法院为中心的，检察机关的未成年人司法的功能较弱。有些活动甚至检察机关不参与。如未成年人戒毒项目，由法院主持，缓刑官、相关社会服务机关参与，检察机关一般不参与。但在我国司法体制中，实行分工负责，互相配合、互相制约，而不是实行法院中心、审判至上。法院对审前活动基本不参与，而检察机关在审前活动中发挥重要作用，同时在审判活动中也积极活跃。检察机关在未成年人司法中的重要作用，也与检察机关法律监督地位以及侦查、批捕权的享有及公诉权的独占相关。批捕权与公诉权的行使，对于未成年人刑事政策的贯彻，包括非罪化、非监禁化的实现，发挥着关键的作用。法院对审前活动目前基本不参与，从程序进程的角度看，案件到法院时已经经过分流，且案件程序已经进入尾声，如果此时才开始帮教、保护显然为时已晚。而检察机关无论在审前还是审判活动中，均发挥着重要作用，这不仅与其处于前承公安、后启审判的枢纽地位有关，也与检察机关法律监督地位以及“捕诉监防”未检职能一体化相关，因而检察机关对于未成年人刑事政策的贯彻，发挥着关键的作用。

在西方国家，除了法院，在政府中还设有儿童保护机构，来协调、整合各种儿童保护与犯罪预防的资源。我国尚没有这样的机构。未成年人保护和犯罪预防需要协调有关部门和组织共同努力，其中司法机关处于中枢地位。我国检察机关的法律监督角色与权能，为拓展未成年人保护与犯罪预防工作空间、争取各方面支持创造了有利条件。在实践中，许多地方正是由于检察机关的推动，在当地建立了由各个部门和社会组织参与的未成年人保护和犯罪预防的联动机制（有的公安机關也设立了专门办案机构），取得了良好效果，获得了社会高度评价。因此，检察机关在未成年人保护和犯罪预防工作中发挥着重要的、特殊的职能作用，具有很大的拓展空间。在我国体制下，法律监督地位使检察机关能通过内部联动和外部联动在推动未成年人保护与犯罪预防工作方面做作出更大贡献，这是我国司法体制的优势。检察机关在这方面充分发挥职能，也是广大群众所期待和欢迎的。

也正因为如此，未检工作除日常办理案件外，首先要加强与人民法院、公安机关和司法行政机关的联系，争取在社会调查、逮捕必要性证据证明与搜集、法定代理人或者合适成年人到场、法律援助、分案起诉、亲情会见等制度上达成共识，联合出台相应的细则。还要完善与有关政法机关的日常沟通机制，采取定期召开联席会议、开展联合调查研究等方式，共同研究未成年人犯罪形势、特点，解决遇到的问题，统一执法标准，形成对涉罪未成年人教育、感化、挽救的合力。其次要促进未成年人权益保护和犯罪预防帮教社会化体系建设。要加强与综治、共青团、关工委、妇联、民政、社工管理、学校、社区、企业等方面的联系配合，整合社会力量，促进党委领导、政府支持、社会协同、公共参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝对接。很多地区在探索促进建立健全司法社工制度、观护帮教制度等机制，引入社会力量对不捕不诉的未成年人进行有效帮教。这两个部分的工作量目前无法计人考核体系进行有效和公正评价。

3.参与犯罪预防的工作量无法体现。捕诉监防的工作模式下，犯罪预防是未检干警一项重要工作职能和工作任务。但目前这一部分工作量无法体现在未检考核当中，甚至会被认为是案外工作，一般领导都会认为未检干警有空就多做点，没空这一块可以少做甚至不做。而事实上，最大限度教育、感化、挽救涉案未成年人避免其再犯是整个未检工作的核心所在，因此将未成年人犯罪预防的工作量化并纳入到未检考核指标体系里是设置未检独立业务类别的中心所在。此外，目前从事未检工作的干警大部分是从侦监、公诉等刑事司法部门转岗过来，因此对于他们的培训和学习更加重要。因为教育学、心理学、犯罪学、行为学等相关课程实践性很强，不是听一次课就可以熟练掌握的。可以说，对于少年司法人员而言，学习并提高其专业素质也是工作量的一部分。而这部分培训和学习的工作量大部分并未在考核中予以体现，容易挫伤干警参与培训提升其专业能力的积极性。

4.现有考核评价机制无法发挥倒逼机制促进未检工作发展的作用。由于现有分管未检工作的领导有一部分同时分管侦监和公诉工作，未检作为一个新兴的业务类别这一事实目前尚无法得到各地检察机关分管检察长们的公认。司法实践中普遍存在以办案数量来确定侦监、公诉和未检办案人员的情况，并且很多领导认为，未检案件大多案件事实简单，未成年人都认罪，案子办起来简单，工作量没有公诉科疑难复杂案件多。而事实是，犯罪事实情节相似的未成年人案件，其工作量要比成年人案件大，而且未检工作涉及到许多特殊工作制度，当前运行的任何检察业务考核评价标准都无法体现未检工作的特殊性。缺乏独立的未检考核评价体系，不能全面反映未检工作情况，使得大量未检工作无法体现，影响干警积极性，也会使领导、相关业务部门及外界对未检工作不了解，甚至是产生误解。值得注意的是，由于缺乏考核考核评价指标的倒逼，没有指挥棒的引领，一些检察机关和领导对未检工作重视不够，甚至认为未检工作是可有可无的边缘业务，对未检专业化建设造成重重困难。

二、建立未检独立考核评价机制的指导思想和基本原则

评价未成年人检察工作的指导思想是：以办案质量和帮教效果为核心，涵盖少捕慎诉、教育挽救、落实特殊制度、开展犯罪预防、保护未成年人权益等内容，科学、全面地评价未成年人检察工作实绩，引导和促进未成年人检察工作健康发展。

（一）找准核心，彰显少年司法理念

理念是存在于事物内部的道理、原理和精神，是被理解和认识的某种客观实在，也是对某种特定目标一系列价值选择的结果。正如学者范愉所指出的，理念具有客观基础，是由社会决定的，而不是纯主观的、先天和超验的东西。理念通常都是建立在主体所生活的社会环境和具体历史条件之下的，与特定的社会和时代背景相联系；理念是发展的，而不是静止和永恒不变的；是相对的和多元的，而非绝对的和单一的。探讨少年司法理念，不仅要考察少年司法诞生的历史背景、社会思潮等，还需追随其发展的轨迹；而且既然探讨的是少年司法的特殊理念，则应当是少年司法独特的价值选择，而非一般的司法原理和精神。比如，虽然少年刑事法为少年司法的肇始，19世纪末20世纪初少年司法诞生是由于当时的社会环境导致少年犯罪增多，引发人们为控制和预防少年犯罪而成立少年法庭，即从表面上看，少年司法的独立出于控制犯罪的需要，是为了不使少年犯因教养不善而成为常习犯，然而，控制犯罪并非少年司法独特的观念基础，而是在人们把目光从“犯罪”转向了“少年”之后，发现了少年人的特殊性，正是这种客观存在的特殊性，使得少年司法独立于普通刑事司法成为必然。又如，虽然不能否认以实证主义哲学理论为基础的近代刑罚理论的核心——教育刑论对少年司法理念形成所产生的影响，但是，这些毕竟不是少年司法的特殊理念。再如，虽然不能否定恤幼对我国少年司法制度的影响，但是，恤幼的思想并没有催生出我国的少年司法制度，与其说恤幼是我国少年司法的独特理念，倒不如说它为少年司法的创设提供了合适的土壤。少年司法是一块陌生的土地，受制于家长制传统的中国人事先对此并没有任何想法。正因如此，我们认同王雪梅老师关于“国家监护权理论和儿童特别保护观念才是少年司法独特的思想基础”的观点。不仅因为少年宜教不宜罚、儿童不能预谋犯罪等理念可以被国家监护权理论和儿童特别保护观念所涵摄，还因为少年司法的特殊理念是从认识到“儿童”以及儿童的特殊性开始的，少年司法起源于人们对儿童利益的特殊关照，儿童福利运动是促成少年法院建立的最强动力。在漫长的人类历史发展中，无论中外，儿童由受歧视、受虐待的客体地位逐渐成长为“人”，或者说人类慢慢发现了儿童。正是对儿童的发现，开始了真正的儿童保护运动。“最好、最明智的父母所希望给予其孩子的，应当成为社会所力图给予其所有孩子的。”教育改革家约翰，杜威于1899年的宣言反映了无数代美国人对本民族少年素有的责任感。因而产生于19世纪与20世纪之交少年法院是作为社会福利机构，其建立的首要理念就是防止将罪错少年作为罪犯對待，社会对待罪错少年应该像慈爱的父母对待自己犯错的孩子一样，充满关爱而不仅仅是惩罚。正是由于儿童与成人相比在各方面均处于弱势，使人们意识到儿童需要得到有别于成人的对待，特别是国家、家庭、社会以及相关机构的关心、帮助和爱护，才能融入社会并过上有尊严的生活；以及儿童需要特别保护是基于他们在社会中的角色，儿童不仅是人类未来发展的先决条件，儿童的状况也是社会发展、人权状况的重要指标；儿童的生存与发展不仅与其父母的生活和能力有密切关系，还与一个国家的社会、经济和政治状况相联系。随着对儿童认识的不断深化和发展，国际社会先后制定了一系列旨在保护未成年人的规则，如《联合国少年司法最低限度标准规则（北京规则）》、《联合国预防少年犯罪准则（利雅得准则）》、《联合国保护被剥夺自由少年规则（东京规则）》，这些规则的制定，以及出台后便很快得到了世界上大多数国家的支持，都表明了联合国以及世界各国对未成年权力保护的高度重视。尤其是1990年颁布生效的《联合国儿童权利公约》，确立了儿童利益最大化原则，在法律、政策和实践中承认儿童的基本权利，对我国未成年人保护立法、司法起到了巨大推动作用。如我国《未成年人保护法》的修订受到《儿童权利公约》的深刻影响，在儿童观上的革新可谓革命性的。我国《未成年人保护法》最早出台时，有着浓厚的治理未成年人违法犯罪背景，是基于未成年人违法犯罪是由于未成年人没有得到有效保护的认识出台的，因此控制未成年人犯罪的立法思路十分明显。如名为“未成年人保护法”，但却在没有确立未成年人基本权利，而是直接将未成年人确立为被教育的对象；结构上虽然采用家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护的综合“保护”体系，但在这四大保护体系中重点是对于与未成年人违法犯罪有关联的环节进行规定，其中尤以司法保护主要应对未成年人违法犯罪为突出。但是，修改后的未保法将《儿童权利公约》规定的儿童最基本需求的权利条款浓缩为四大权利，即生存权、受保护权、发展权（基于未成年人阶段的特点，将受教育权单独作了强调）和参与权，以及国家对此四大权利的特殊、优先保障义务和非歧视性义务予以确立，并将尊重儿童权利和独立个体的新儿童观，贯穿于各章之中，其中最为显著的体现是对未成年人参与权的保障条款的增设上。如在家庭保护中，新增“父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况，在作出与未成年人权益有关的决定时告知其本人，并听取他们的意见”规定；在社会保护中，新增“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人”的规定统领全章，“尊重”显著地摆在了“保护”和“教育”之前。

我们之所以关心少年司法的理念问题，就是因为它是我们“行动中的法”。我们在实践中遇到的许多问题、许多争议，如讯问未成年人是否容许欺骗？径行逮捕是否当然地适用于未成年人等（这些问题我们将在后面详细探讨），追根溯源都可以归结为理念问题。理念作为一种实践理性，其意义在于：首先，制度在设计中应该有系统成熟的理念作为基础，理论准备不足会带来制度的不稳定性；其次，改革首先是理念的变革，没有相对成熟的理念指导，容易导致改革的盲目性、急功近利、反复无常和资源浪费；最后，理念的匮乏会导致信仰危机，没有理念的基础，仅仅依靠口号和群众运动式的动员不可能真正树立起司法的权威。虽然中国少年司法制度改革已经走了30年，但仍然在一些重大问题上（包括立法、司法各个方面问题）尚未取得重大突破。原因当然是复杂的，但其中重要因素就是司法理念尚未根本转变。少年司法探索只是一个“小众”行为，只要是超出这一“小众”领域，即使是在立法、司法和执法部门内部、从最高层到基层，对这一问题的认识仍然存在着巨大隔阂。现在，未检要构建自己独立的专业标准，这种独立性意味着我们必须有自己的原则和理念，去理性地开展探索；未检作为少年司法的重要组成部分，当然要自觉地接受少年司法理念的指引，成为少年司法理念在经验层面的自觉实现。笔者认为，少年司法理念是我们构建未检专业标准的理论基石，我们要以此为逻辑起点，阐述我们行动的决议从哪里来，我们要到哪里去，要去做什么，我们根据什么才能走到目的地。

未检工作的目标是最大限度“教育、感化、挽救”涉罪未成年人，最大限度保护、救助未成年被害人，最大限度预防未成年人犯罪及保护未成年人权益免受侵害，严厉惩处各类侵害未成年人的犯罪，使进入检察视野的困境未成年人均得到帮助，重新回归健康成长轨道；充分发挥法律监督职能优势，积极推动公、检、法、司等政法机关办理未成年人刑事案件配套工作体系、与政府部门、未成年人保护组织等跨部门合作机制以及司法借助社会专业力量的长效机制建设，促进未成年人权益保护及犯罪预防帮教社会化体系建设，实现全方位保障未成年人合法权益，因此，未检工作的核心其实就是对未成年人的司法保护，应当以此为主线考核评价机制的设计始终。

（二）全面评价，涵摄少年司法三人权能

2015年底，最高检成立未检办，《关于成立最高人民检察院未成年人检察工作办公室的通知》（高检发政字[2015]96号）中明确了未检办的主要职责是：负责全国未成年人检察工作的综合业务指导以及未成年人涉嫌犯罪案件、侵害未成年人人身权利犯罪案件审查逮捕、审查起诉、出庭公诉以及涉及未成年人的刑事、民事、行政诉讼监督活动的个案指导；调查研究与未成年人检察工作有关的法律、法规、政策执行情况；研究提出完善未成年人检察工作规范和机制的意见；研究提出检察机关依法履行检察职能、参与青少年维权活动和预防未成年人犯罪的有效模式和意见；承担与中央预防青少年违法犯罪专项组的联络工作；办理其他与未成年人检察工作相关的事项。根据上述规定，未检部门的职责范围包括办理未成年人涉嫌犯罪案件、侵害未成年人人身权利犯罪案件这两大基本类型的案件，并履行涉及未成年人的刑事、民事、行政监督职责，这实际上是把散落在其他业务部门的涉及未成年人的检察工作归口由未检部门负责。少年司法权的权能是指少年司法机关行使少年司法权时，所能实施的各种行为。成人司法权的权能单一，主要就是指对于案件的裁判权；少年司法权的运作则并非消极的裁判案件，还肩负着保护、帮助、教育未成年人的重要职责，因此少年司法权的权能理应呈现出多元化，裁判权、教育权和保护权是其三项基本权能。因此，未检考核评价机制的建立及操作要充分考虑未成年人检察工作的特殊性、复杂性、涵盖全面性，结合未成年人检察工作“捕诉监防”一体化的工作机制，形成实体审查和程序规制、司法职能和社会职能相结合的评价方式，构建核心数据与案件评查、内部评价与外部评价相结合的评价体系，从而全面反映少年司法的三大权能亦即未检履行的三项最重要职责的情况，以突出未检工作的专业性，保证其发挥应有的作用。

（三）重在规范和引导，确保考核评价结果客观真实

从全国范围看，未检工作处于刚刚起步阶段，考核评价机制的构建，重点不是事后监督、检查、评价，而在于规范和引导，要把规范和引导未检工作作为建立考核评价机制的出发点和落脚点。因此，考核评价工作要经常化、制度化，并且要对未检所有案件和所有办案环节、过程进行监控和规范，不能仅限于对结果的评价；对总体办案质量情况进行宏观把握的同时，还要对发现的问题进行深入的剖析和研究，并及时进行规范，完善相关制度机制。未检专业化、规范化建设是建立考核评价机制最核心、最本質的追求，而考核评价结果的客观真实性是实现这一目标的前提和保证。因此，在考核评价指标的确定上，要真正能对未检工作做出合理评价，力求对未检工作进行真实反映，保证考核评价数据的客观性，做到程序公开透明，方式方法合理。如为确保检察业务考核评价的准确性，督促被考核评价的检察院严格依法办案，除常态的考核评价外，还可以采取不定期抽查或者执法检查的方法进行考核。抽查或执法检查可以是对某项业务工作的抽查，也可以是对特定时间检察院整体工作的抽查和考察。抽查和执法检查的不可预测性，将会促使检察人员抛弃侥幸心理和突击手段，依法、准确、谨慎地行使检察权，确保检察权在法治的轨道和法定的程序内有效运行。

三、构建立未检独立考核评价机制的设想

要改变完全以侦查监督、公诉业务标准甚至单纯以办案数量来评价未成年人检察工作的做法，建立符合未成年人检察规律和特点，涵盖未成年人检察各项职能，体现未成年人权益保护、教育感化、犯罪预防成效的工作评价机制，更好地引导未成年人检察工作科学、健康发展。要立足未成年人检察的特殊性，建立未成年人检察条线检察官业绩评价体系，不仅要考查办案数量和质量，还要评价办理的每一个案件落实特殊程序及教育矫治、帮扶工作情况，激励、提升未成年人检察条线检察官工作积极性和责任感，促使他们依法充分履行职责。具体设置而言，我们建议做如下考虑：

（一）设置未检单独考核考量因素

未成年人检察工作不是以工作内容而是以未成年人这一特殊主体为标准建立的独立、重要的检察业务类别，是一项新的全面性工作，不仅关乎未成年人健康成长、关乎其家庭幸福安宁，而且关乎社会和谐稳定和国家未来发展。在评价指标方面，应当注重人（包括未成年加害人、被害人）的因素，以是否贯彻少年司法理念为前提，考察是否贯彻了法律的特别规定精神，所采取的措施是否有利于促进未成年人回归社会和促使其正常生活，不应当简单以办案数量来作为评价标准。

1.未成年犯罪嫌疑人。各国长期实践及研究表明，适用成人刑事审判会对未成年人身心发育形成致命性影响，极易使其形成封闭心理和反社会人格，导致再犯，后续危害极其严重。因此，对未成年人刑事案件应当落实特殊保护和特殊教育制度，进行专业干预，这就需要专门机构和专门人员。正因为如此，我国《未成年人保护法》对此作出了明确规定。

未成年人司法的特点是“功夫在案外、案结事不了”，由于对未成年人犯罪关注的不仅仅是行为，而是行为背后的人，如办理未成年人共同犯罪案件对每一个涉及的孩子都要进行社会调查、心理干预等。

2.未成年人被害人、证人。最高人民检察院《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》又明确将被害人是未成年人的案件纳入未检受案范围，并要求在办案中注意讲究方式和技巧，依法保护未成年被害人的名誉权、隐私权等合法权益，避免对其造成二次伤害。加强与司法行政、民政、教育、卫生等相关部门及未成年人保护组织的联系和协作，共同做好未成年被害人的身体康复、心理疏导、法律援助、司法救助等工作，保证各项特殊保护政策和制度在检察机关得到贯彻落实，更好地保护涉案未成年被害人的合法权益。对侵害未成年人群体权益，直接利害关系人不明、难以确定或者直接利害关系人不愿起诉等案件，积极探索提起保护未成年人权益的公益诉讼，为更切实、更广泛地保护未成年人权益、唤起社会保护未成年人的公益精神、营造未成年人健康成长的良好社会环境创造条件。

3.涉案未成年人的法定代理人——亲职教育、亲子沟通模式调整。未检部门从来就不是简单的就案办案，而是通过办案挽救孩子与促进家庭和解、和谐并重，法制教育与认知矫正并重。2012年《预防未成年人犯罪法》第49条规定：“未成年人的父母或者其他监护人不履行监护职责，放任未成年人有本法规定的不良行为或者严重不良行为的，由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人予以训诫，责令其严加管教。”《民法通则》第18条规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”

家庭是社会构成的基本单元，每个人都生活在家庭之中。家长是孩子人生的第一任老师，家长自身的言传身教对孩了影响非常大，甚至可能是终身的。许多未成年人实施违法犯罪都与家庭教育和监管的不到位或缺失有关。家庭教育和监管失当，家庭关系不和，与家长缺少必要的沟通，是导致未成年人违法犯罪的一项重要原因。因此，应当建立一整套家长教育与学校教育、社会保护综合预防体系，通过各种途径使家长了解和掌握未成年人成长过程中的心理学知识、法律知识以及教育学知识等，加强家长对未成年人的教育和监管，从源头上预防未成年人违法犯罪。

（二）科学设置未成年人检察工作的评价內容

评价指标是考核评价体系的核心部分。应当根据未成年人检察工作的职责范围和工作特点，科学设定、适时调整评价内容，使评价工作符合未成年人检察工作规律，更加客观、准确反映未成年人检察工作情况，更好地推动法律要求的落实。未成年人检察工作评价内容主要包括以下几个方面：

1.刑事案件办理。刑事案件办理是未成年人检察工作的基础，需要从案件的司法审查、少捕慎诉政策落实等方面进行综合评价。具体可包括以下指标。（1）案件数量和质量。由于未成年人检察办案要求和程序以及所涉及的范畴远远超出了办理普通刑事案件的范围，除了审查事实、证据和法律适用，还必须协调公安、法院、司法以及教育、医疗、就业、工青妇等组织或机构对未成年人进行身体救治、心理康复、帮助教育等工作。因此，案件数量不是评价未成年人检察工作的主要标准，要将案件质量和效果作为主要评价标准，从法律适用正确、办案程序规范、帮教效果明显等方面进行考量。（2）非羁押措施适用情况。即在未成年人刑事案件诉讼过程中，对涉罪未成年人采取非羁押措施的情况，包括无社会危险性不捕和变更强制措施。无社会危险性不捕指因无社会危险性而作出不批准逮捕决定，变更强制措施指捕后经继续羁押必要性审查变更强制措施。非羁押措施适用情况一定程度上从正面反映出“少捕慎捕”原则的落实情况。（3）非刑罚措施适用情况。即对涉罪未成年人依法作出非刑罚化处理的情况，包括相对不起诉、附条件不起诉。非刑罚措施适用情况一定程度上从正面反映出“少诉慎诉”原则的落实情况。（4）捕后轻刑判决情况。即捕后被法院判处免除刑罚、单处罚金、管制、拘役、一年以下有期徒刑、缓刑的情况以及通过捕后羁押必要性审查及时变更强制措施情况。捕后轻刑判决一定程度上从侧面反映出“少捕慎捕”原则的落实情况；同时也要鼓励辦案人员自查自纠，并落实“捕后的羁押必要性审查”制度。

2.特殊检察制度落实。未成年人特殊检察制度的落实是未成年人检察工作核心内容，也是未成年人检察工作区别于其他刑检工作的重要标志。根据相关法律规定及未成年人检察工作的实际情况，可以分为特殊诉讼程序项和帮教工作措施项。（1）特殊诉讼程序项，包括全程专业法律帮助（法律援助）、法定代理人或其他合适成年人到场、分管分押、社会调查、分案起诉、刑事和解、异地协作、犯罪记录封存。（2）帮教工作措施项，包括亲情会见、心理测评、心理疏导、未成年被害人救助。

3.诉讼活动监督。对涉及未成年人案件的诉讼活动加强监督是未成年人检察工作重要内容，需要从立案、侦查和刑事审判监督、刑事执行检察监督、民事和行政诉讼监督等方面进行综合评价。具体可包括以下指标。（1）立案、侦查和刑事审判监督，指开展立案监督、引导侦查、追捕、追诉、抗诉及纠正违法（发出纠正违法并取得监督效果的数量）工作的情况。其中立案监督工作、追捕、追诉，应当以对成年人侵害未成年人人身权利犯罪案件（包括未成年人违法犯罪背后的成年人犯罪案件）的监督为重点。（2）刑事执行检察监督，指对未成年犯罪嫌疑人、被告人开展羁押必要性审查、分管分押制度落实等问题的监督情况。包括未成年人刑事强制措施和刑罚执行监督两方面内容。（3）民事、行政诉讼监督，指对涉及未成年人利益的民事、行政诉讼，特别是监护人不适格等问题，依法建议、督促、支持有关单位、被害人亲属申请撤销不适格监护人的监护资格等工作情况。

4.犯罪预防。犯罪预防工作是未成年人检察部门的重要职能，需要从个案预防、类案预防和一般预防三个方面进行综合评价，并注意掌握重新犯罪情况。其中的重点应当是立足于检察职能，依托办案进行个案和类案预防。（1）个案预防（包括再犯预防、临界预防）。即对涉嫌犯罪的未成年人和因年龄原因不负刑事责任的未成年人，通过协调、督促家庭、学校、公安机关等相关部门组织开展亲职教育、心理疏导、帮助复学就业等工作，预防再犯。对所办未成年人案件要跟踪3年，掌握再犯比率等相关情况。（2）类案预防。即加强类案分析、统计分析、犯罪特点、原因、趋势分析等，发现未成年人犯罪背后的政策、法律、制度和社会治理等方面的问题，提出预防犯罪的针对性意见和建议，发出检察公函、检察建议等并得到落实。（3）一般预防。即积极参与校园周边环境整治，积极参与重点青少年群体教育管理工作，积极参与“扫黄打非”、“净网”等专项整治，完善法治副校长、检察官以案释法等制度，开展法治进校园、进企业、进乡村、进社区等宣传活动。

5.专业化建设。未成年人检察工作需要专门人才，未成年人检察队伍的专业化建设，是未成年人检察工作科学、可持续发展的重要保障。具体可以从专门机构建设、专业人员配备和专业办案区建设三个方面进行评价。（工）未成年人检察专门机构建设，包括省级、地市级检察院和未成年人刑事案件较多的基层检察院设立独立的未成年人检察专门机构的情况；地市级检察院根据当地实际指定一个基层检察院设立独立机构，统一办理辖区内的未成年人案件的情况；条件暂不具备的基层检察院设立专业办案组或者指定专人办理未成年人案件的情况。（2）专业人员配备。未成年人检察专门机构或专业办案组配备人员年龄、性别结构是否合理（是否有一定比例的女性工作人员），是否经过专门培训（熟悉未成年人身心特点，具有犯罪学、心理学、社会学、教育学等相关专业知识），能否保持未成年人检察干警专职性和相对稳定性，能否在司法改革和检察改革中争取编制管理和组织人事部门支持、确保未检检察官员额。（3）专业办案区建设，包括建设专门的讯问室、询问室、心理咨询室、法治教育室，配备适合未成年人身心特点的办案装备和设施，为检察机关教育感化挽救涉罪未成年人、保护救助未成年被害人提供合适环境的情况。

6.社会化建设。未成年人检察工作是一项实践性、探索性、综合性很强的工作，需要各地结合实际，充分发挥主动性，积极创新工作制度机制，推进相关配套体系建设。具体可从健全政法机关衔接配合机制和建立未成年人司法社会支持体系两个方面进行评价。（工）健全政法机关衔接配合机制，包括加强与其他政法机关沟通协调，推动建立未成年人司法联席会议制度情况；促进各政法机关在评价标准、社会调查、逮捕必要性证据收集与移送、法律援助、分案起诉等方面形成共识情况；完善办理未成年人刑事案件配套体系情况。（2）建立未成年人司法社会支持体系，包括加强与综治、民政、教育、卫生、共青团等联系与配合，推动建立跨部门合作机制情况；推动建立未成年人社会观护体系，探索建立政府主导的未成年人司法保护社会服务机构和未成年人帮教基地，形成司法借助社會力量长效机制情况；推动构建预防未成年人重新犯罪工作支持机制，协助做好未成年犯刑满释放、解除社区矫正时的衔接管理工作情况。

参考文献

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