从虹桥机场东片区整体转型的实践谈上海的城市更新

文/张永珍

从虹桥机场东片区整体转型的实践谈上海的城市更新

文/张永珍

作为上海市存量转型和城市更新的试点区域，在2014年5月上海市规划和国土资源管理局与上海市经济和信息委员会联合编发的《关于贯彻落实土地节约集约利用相关政策资料汇编》中，虹桥机场东片区整体转型项目被收录为附件的案例，其重要性、代表性不言而喻。

一、虹桥机场东片区整体转型项目推进情况回顾

（一）背景介绍

虹桥机场T1航站楼所在的东片区，土地面积约1.6平方公里，是长三角地区重要的涉外通道和国际航空枢纽。由于历史原因，该区域基础设施老化，路网不尽合理，周边环境较差，对其进行综合改造势在必行。

市政府于2014年3月31日印发的专题会议纪要明确：虹桥机场东片区综合改造区域内市政基础设施建设资金要通过“自我平衡和政府支持相结合”的原则，通过土地出让收入实现平衡；关于规划土地政策，请长宁区政府会同市规土局等部门、单位结合东片区实际，研究明确虹桥机场红线范围内土地置换和“双评估”补地价的操作方式。

2014年4月，市规土局、长宁区规土局、机场集团就补地价工作召开推进协调会，明确通过长宁区平台具体推进补地价工作，在市局备案。

此后，长宁区规土局、机场集团就综合改造涉及的补地价、土地置换问题进行多次专题商讨，研究土地置换和补地价的具体工作方案。

同时，东片区改造涉及的五家权属单位（机场、东航、中航油、空管局、华东局）进行了家底排摸，经过多次土地置换方案谈判、调整、谈判、再调整。2015年7月，五家单位的合作框架协议签订，但具体的置换方案一直处于调整中。

（二）总体情况

1.土地情况现状。虹桥机场东片区土地范围约1.64平方公里，其中1.34平方公里土地现状为五家权属单位建设用地，土地用途主要为交通用地,剩余24.7公顷（约370亩）土地为市政道路。

2.规划土地情况。根据已批复的东片区控详规划，五家权属单位规划建设用地总量1.24平方公里，其中保障性建设用地近80公顷，经营性建设用地约44公顷。经营性用地约占总土地面积的27%，主要为商业办公用途，规划建筑面积约64万平方米，平均容积率1.44。

3.规划与现状的比较。虹桥机场东片区范围内总体建设用地体量较整体转型前减少约14.7公顷，占10%左右；市政设施用地增加10.5公顷，42.5%（其中新增公共绿地面积7.7公顷，新增市政道路面积2.8公顷）。通过整体转型，虹桥机场东片区保留其机场运营功能，同时区域环境得到改善，区域道路系统分布更全面，各项市政基础设施布局更完备，存量建设用地资源得以充分利用，公共服务功能和土地节约集约利用水平得到提高。

（三）推进过程中的难题和解决思路

1. 土地置换。由于虹桥机场东片区涉及权属单位多，地块边界犬牙交错，土地状况复杂，难以直接在当前用地范围下按照规划用地性质补交地价或按照规划区块开发项目，故需进行土地置换。通过与各管理部门、各家权属单位的沟通协调，本次拟将此类土地置换问题通过如下方式解决：

（1）对于置换后仍保留划拨用地性质的，由相关驻场单位自行协商补偿事宜，签订用地置换补偿协议。用地单位根据用地规划，对包含置换土地在内的符合《划拨用地目录》的建设项目进行立项，由区规土局收回土地并以划拨方式供地给用地单位，实现土地置换。

（2）对于置换后作经营性用途的，由用地单位直接与涉及的其他权属单位沟通协商地块上动迁安置和补偿事宜并签订置换补偿协议，由区规土局收回土地后直接核发供地批文，实现土地置换。

但实际工作中，最难协调推进、工作周期最长的是五家单位的土地置换方案的确定和协议的签订。由于五家单位均为国企或央企，方案的流程审批时间很复杂漫长，而且由于实际情况各不相同，需要换入和换出的土地面积、建筑面积均难达到平衡，目前只签订了框架合作协议，具体置换方案仍在沟通中。

2.补地价。东片区综合改造单元需要承担市政基础设施建设任务，若无偿移交市政土地，将难以实现项目的经济平衡，经济上不具可行性。

根据前期市政府会议纪要精神，虹桥东区综合改造开发单位需承担区域内基础设施建设任务，机场集团负责路网和绿地的具体建设工作。建成后，道路等市政设施将统一纳入城市市政体系，其中的市政建设投入资金由财政拨付，而涉及的35.2公顷（528亩）现状及规划新增市政基础设施用地（包括市政道路、公共绿地等）无征地补偿，由于原土地权益属于各家单位，并非市政道路绿化用地，故考虑就现状及规划新增市政基础设施用地成本在双评估补地价金额中予以核减。

二、上海城市更新项目的共性和难点总结

（一）城市更新项目推进的基础是政府和企业的平衡共赢

对政府而言，需要通过城市更新项目得到更多的公共开放空间、区域功能和形象的提升。对于企业而言，要能够通过城市更新项目实现存量盘活，获得一定的经济效益。

以虹桥东片区项目为例，通过城市更新，市政设施用地增加10.5公顷。同时，区域环境得到改善，区域道路系统分布更全面，各项市政基础设施布局更完备，这是政府层面乐于看到的成果。

而对于企业而言，通过综合测算分析，扣除补地价成本、原有土地价值、需要企业承担的市政建设费用及后续投入的相关费用后，仍能获得经济收益，才会促使企业继续推进项目。

（二）城市更新项目推进的周期普遍较长

机场集团2013年开始着手虹桥机场东片区整体转型项目的前期方案研究，至2014年3月市政府出台专题会议纪要后，进入实质启动阶段，至今已超过3年时间，尚未完成一块经营性用地的补地价工作。作为市政府层面协调和重点关注的项目，推进尚且如此，其他项目可想而知。

据调研统计，全市范围内无论是零星转型，还是整体转型，已完全走完程序的城市更新项目屈指可数，多数项目在推进过程中停滞或中止。在推进中的项目，工作周期也至少需要2-3年。

（三）协调困难、沟通量大

对市政府而言，需协调市、区两级土地、规划部门及权籍部门、储备中心、交易中心、发改委、国资委、区政府等。

城市更新项目，尤其是成片开发转型项目，就实际而言，权属现状多为多家单位，势必会涉及权属单位之间的协调沟通。而当前权属单位的利益平衡、协调、谈判等工作往往会耗时耗力。而且，在实际推进过程中，会出现各种始料未及的状况。例如，虹桥东片区项目推进过程中，出现过的问题包括（但不限于）：

1.历史权属有争议，比如马蹄楼项目，原协议写了两家单位房屋各一半，但关于土地并未明确约定，两家理解有争议，一直未有定论。

2.东航有部分土地和房屋权属登记在下属公司名下，不在五家单位范围内，而东航为央企，需要国资委出面协调。

3.地上建筑物是否需要补偿，土地合同签订前是否需要办理灭失、补偿时的用途如何界定等。

每一个城市更新项目会遇到的问题各不相同，这些问题的出现也决定了其周期长的特点。

（四）多以区为操作平台，市局负责协调监管

从目前城市更新项目推进的情况中不难看出，多数项目是通过区平台操作，在市局层面备案。但实际工作中，涉及一些政策点的突破时，区级层面难以决策，经常需要向市局咨询、请求协调和指示。而在实际推进中，有时市局口头给予承诺，但不出具书面意见，而区级层面认为需要书面意见才能继续推进，从而使项目停滞。

（五）城市更新中转型的方向多为商办，用途较单一

在目前的文件和操作中，城市更新中转型的方向多为商办。而上海市商业办公体总量已经过剩，而且专项的商办多有较高的持有比例要求，这对企业而言，是一个很大的挑战，对整体市场而言，也是一种压力。

（六）补地价成本过高，经常制约项目推进

根据城市更新的相关文件要求，城市更新类项目通过双评估补地价方式进行，由原权利人获得经营性用地的开发权，双评估补地价参照市场价格测算。

一般城市更新项目，均需企业方提供公共利益，如提供公共空间，或无偿移交建筑面积，有些成片开发项目甚至要负责区域道路、绿化等基础设施和公建配套的建设，这部分投入相当可观。如果补地价参照市场价格，同时还要额外承担公共部分的费用，对企业而言，很可能无法实现经济平衡。

三、城市更新推进的方向展望

（一）随着新增建设用地越来越少，城市更新将作为未来土地获取、开发的主要路径

在“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的策略下，上海市2020年规划建设用地规模锁定为3226平方公里，并力增2020年后实现负增长。从这两年的土地公开招拍挂市场也能看出，新增出让用地越来越少，城市更新将会是未来城市发展的趋势。而在项目推进机制上，“有地”的国有企业和“有经验”的品牌开发商联手，将可能是未来城市更新项目的发展方向。

（二）一个城市更新项目的成功推进，需要总体的统筹和一揽子考虑方案

城市更新项目推进的过程中，会涉及控规的编制和报批、控规的优化调整、土地政策路径的设计、项目功能定位和开发方案的设定、动迁补偿金额的测算、项目总体经济利益的平衡、补地价的操作、合同条款的拟定等一系列环节与内容，而且各环节层层相扣，前后呼应。在项目初期，均应做好总体方案的设计，并在过程中协调推进。

如果项目的推进是按照“走一步试一步，遇到问题先解决这一问题”的思路进行，是很难完成项目的。尤其在上海建设卓越城市的大背景下，对政府而言，城市更新类项目的要求将越来越高，因此，对城市更新项目主体的综合能力将会提出更高的要求。同时，能够提供一揽子综合咨询方案和服务的第三方专业机构将大有可为。

（三）政府层面，将会出台相应的配套政策，指导城市更新项目的操作。

目前，指导城市更新的政策文件主要有《上海市城市更新实施办法》、《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》等，这些文件主要停留在土地和规划层面。在具体操作中，并没有配套的细则和指导意见。因此，造成了在实际工作推进中，需要进行大量的沟通与协调。

而参看深圳的城市更新政策，深圳市已经出台计划规划审批、用地出让、房地产证注销、安全消防等多方面的配套政策，城市更新项目推进均有章可循。

目前，上海市规土层面已成立城市更新工作小组。相信后续会陆续出台相关配套政策和细则，为城市更新项目的推进提供更有力的政策保障和支持。

（四）转型方向可能向养老、教育、租赁式住宅等方向倾斜，更加多元化

随着商业、办公体量越来越饱和，未来部分商业办公项目也存在转型、重新发展的压力，因此，城市更新项目再转型为商业、办公的市场可行性会越来越小。结合当前市场发展趋势和教育、养老等基础设施严重不足的现状，未来可能会有部分城市更新项目向这个方向转变。同时，租赁式住宅将是政府大力推进和主导的方向之一。

（作者单位：上海城市房地产估价有限公司）