社会资本参与重大公共科技基础设施建设面临问题及对策——来自国外科技领域公私合作的经验与启示

陈 力，刘 笑，陈 强

(1.同济大学 经济与管理学院，上海 200092； 2.同济大学 上海地面交通工具风洞中心，上海 201804)



社会资本参与重大公共科技基础设施建设面临问题及对策
——来自国外科技领域公私合作的经验与启示

陈 力1，2，刘 笑1，陈 强1

(1.同济大学 经济与管理学院，上海 200092； 2.同济大学 上海地面交通工具风洞中心，上海 201804)

公私合作已成为科技创新管理的新趋势。本文通过考察国外科技创新领域公私合作的典型案例，聚焦我国公私合作过程中存在的战略规划不细化、利益分配不完善、权属制度不清晰等问题，从战略规划、利益分配、制度保障环节提出了加强我国社会资本参与重大科技基础设施建设的政策建议。

社会资本；重大公共科技基础设施；公私合作

重大公共科技基础设施是国家创新体系的重要组成部分[1]，被誉为“国之重器”、“科创基石”。上海建设具有全球影响力的科技创新中心，这些“高大上”的设施都是不可或缺的公共科技支撑平台。重大公共科技基础设施是一项耗资巨大、科技水平高且在国内乃至国际处于领先水平的重大科技工程。按照承担使命的不同，设施可主要划分为三类：一是面向世界科技前沿领域的设施，二是面向经济主战场领域的设施，三是面向国家重大需求领域的设施。这三类设施在建设过程中，国际上多数成功项目主要采取了政府和社会资本合作(public-private partnership，简称PPP，又称“公私合作”)模式，通过设计科学的管理框架、有效的资金投入制度以及利益机制设计等，吸引社会力量参与项目的建设和运营，创造了大型科技工程的成功模式，对我国重大公共科技基础设施的建设和运营具有一定借鉴意义。

一、国外重大公共科技基础设施的公私合作

英国钻石同步辐射光源(Diamond)项目、美国尤马沙漠汽车试验场项目和欧盟“伽利略”计划分别作为面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家(地区)重大需求设施的代表，是国外科技创新领域开展公私合作的典型案例。因此，本文以上述对象为例，对其在公私合作过程中所采取的公私合作模式进行具体分析。

(一)成立专业运营机构，采取分阶段参与的建设模式

“伽利略”计划是欧盟出于自身战略需求为打破美国GPS的垄断而实行的全球卫星导航计划[2]，分为系统定义(1999-2001)、开发(2002-2005)、部署(2006-2007)、运营(2008-)四个阶段(图2)。系统定义阶段，成立了专门的战略管理部门负责全局规划，即主要由欧盟委员会(European Commission，简称EC)负责区域内国家间关系的协调，欧洲航天局(European Space Agency，简称ESA)负责“伽利略”系统的设计、研制和在轨鉴定。在开发阶段，“伽利略”计划根据《欧盟条约》规定成立了专门的运营机构——联合执行体(Joint Undertaking，简称JU)负责监督管理项目执行，其性质是代表公共部门管理“伽利略”计划的过渡性机构，以透明、公正的方式将系统实施和运营阶段的特许经营权授予有实力的企业联盟[3]，而且负责管理、监督项目运营过程中的各项事宜(图1)。

在前两个阶段，EC和ESA是公共资金的投入者，承担系统定义阶段0.8亿欧元和开发阶段11亿欧元的费用。当JU选定合适的特许承包商后，私营机构逐渐成为部署阶段和运营阶段的投资主体，公共资本则逐渐退出。项目正式投入运营后，每年2.25亿欧元的运营费由私人投资机构从接收机芯片的知识产权(IP)的提成和服务收费加以维持[4]。

从资本参与进程来看，“伽利略”计划采取的公私资本分步骤、分阶段参与方式(图3)，不仅在设施建设方面不全由政府或公共部门投资，而且在系统建成、运营稳定后，长期的运营费也不需要政府或公共部门的持续投入，使政府从庞大的经济负担中解脱出来，而且大大降低了项目风险，提高了执行效率，实现长期有效的可持续运营。

图1 JU演变图

图2 公私部门分阶段投资金额及职责

图3 公私部门投资占比趋势

(二)携手行业公益基金，建立多元股权结构

面向世界科技前沿的重大科技基础设施多为探索未知世界、发现自然规律、实现技术变革的大型复杂科学研究系统[5]，这类设施难以唤起逐利的社会资本的参与热情，但往往会得到非营利性公益基金的青睐。英国钻石光源项目就得到了英国最大的生物医学研究慈善机构——威康信托基金会的鼎力支持[6]。威康信托基金每年向生物研究领域投入约4亿英镑的赞助经费，目的是为促进人类和动物健康研究，赞助钻石光源符合威康信托作为生物医药领域公益信托机构的意愿。根据威康信托的要求，钻石光源在设计之初就规定将优先满足结构生物学发展的需要。

钻石光源项目的开发、建设和运营均由英国科学技术设施委员会和威康信托基金会建立的合资公司——英国钻石光源有限责任公司负责。公司根据双方的投资比例分配相应的股份，其中，英国科学和技术设施委员会占股86%，威康信托基金会占股14%。威康信托扮演少数私营股权投资人的角色(持股15%以下)角色，实现分担政府资金风险，同时达到增信效果，进一步降低了资金成本。

根据英国公私合作最常见模式——私人融资计划(private finance initiative，简称PFI)政策的规定，政府部门和私营部门成为股权投资者后，通过派驻董事、加强信息披露等手段，提高项目透明度，更好地掌握项目进展情况，有助于解决权力寻租，效率低下等问题。就钻石光源而言，其执行总裁的决策受到委员会的监督。委员会代表了主要持股机构，即英国政府与威康信托，包括科学建议委员会、钻石光源用户委员会、钻石光源工业科学委员会。威康信托作为经验丰富的慈善机构，通过行使其股东职责保证钻石光源项目的实施与运营。

(三)构建军民融合思路，实现多方资源共建共享

亚利桑那州尤马试验场是美国陆军的沙漠试验中心。美国政府需要在尤马建设汽车试验场进行沙漠环境下包括轮式车辆等军事试验，而美国通用汽车公司也需要构建一个技术先进、设备齐全、功能多样的沙漠试验场地。因此，在双方目标一致的情况下，政府为了缓解财政压力，采取了在不影响军事使用的前提下提高试验场地使用率的做法。

在资源共享方面，美国政府和美国通用汽车公司在尤马试车场项目上各具优势。政府提供场地，企业提供资金和技术，实现了政府和通用汽车公司对试验场土地、设施以及汽车试验服务的共享。具体来说，美国政府与通用汽车公司签订了为期50年的租赁合同，该合同包含续约选择权，约定通用汽车公司在尤马试验场中租用一块2400英亩的土地建造新沙漠试验场，用于炎热天气下的汽车测试。与此同时，该合同还规定了在优先满足自身试验需求的情况下可以通过拓宽合同规定的设施使用范围获得潜在收入，从而在长期合作关系中获得投资回报，这种长期收入保障对于项目的成功至关重要。

在试验和测试技术方面，此次政府和通用汽车公司的合作中，通用汽车公司在沙漠环境下的炎热天气测试上投入了大量的人力、物力和财力，以满足国家标准对汽车在炎热天气下的测试要求。美国政府的测试人员可以使用4.5英里长的椭圆形轨道和4英里长的碎石椭圆形轨道进行履带和轮式车辆的高速测试。使得双方都在车辆测试方面取得了进展，可以更好地分别为国防建设和消费者提供更高质量的车辆。

在知识积累和人才培养方面，通用汽车公司的管理人员和亚利桑那州西部大学以及北亚利桑那大学的行政人员，共同研究了关于汽车制造工程课程改革，以及在尤马开设相关课程等事宜，实现了对大学生理论教学和试验实践的双重培养，同时也可以为尤马试验场和美国通用汽车公司输送人才。

(四)制定相关政策和法律，保障公私合作双方权益

“伽利略”计划、尤马试车场项目以及钻石光源项目的成功运作均得益于政策层面乃至立法层面的有效保障。自20世纪90年代起，欧洲议会先后颁布了一系列有关公私合作的法律，并不断地完善和修订[7]。最早的法律文本为2000年《欧共体法中对特许经营的解释》(Commission Interpretative Communicationon Concession Under Community Law)。2004年欧盟委员会颁布的《公私合作关系及政府采购和私营主体之间的一种合作形式》(Green paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions)，简称《公私合作绿皮书》，重点讨论如何将采购法应用于不同类型的公私合作伙伴关系中，并对双方提供公共服务过程中的资金、建设、管理和维护的权责做了明文规定，切实保障公私合作双方权益。2014年欧洲议会颁布的《特许权指令》(Directive 2014/23/EU of European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the Award of Concession Contracts)又明文规定了三项基本原则：平等原则、公平原则和公开原则，作为特许权协议立法的指导思想，保护公平健康的竞争环境[8]。

美国没有统一的PPP法律，PPP相关立法散见于联邦立法和州立法之中。根据联邦制下的权力划分，PPP在实施中主要适用相关的州立法，但同时也需满足联邦法律的要求。2009年《美国复苏和再投资法案》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA)的颁布，为已经构成公私合作关系的、完成了设计方案的而急需资金投入的在建工程或待建工程提供支持，以满足基础设施投资领域最紧迫的资金需求，从而加快项目的推进速度。同时，大部分州的采购立法对PPP项目从法定采购程序中进行豁免，但立法也要求保障PPP项目的采购过程全面、详尽且有计划性，相关信息应充分和透明，以保证采购过程的竞争性和公平性。此外，各州法律还对选择和评估合作方的过程有所规定[9]。

英国没有针对PPP的专门立法，而是将其作为政府采购合同的一种方式纳入到政府采购法律体系中进行规制的。政府采购法律主要规定了设定PPP项目的目标和标准所必须遵循的规范以及甄选私人部门合作伙伴的招投标适宜[10]。这些具体的规定对于加强信息披露，提高项目透明度，更好地掌握项目进展情况，解决权力寻租，效率低下等问题起到了良好的监督作用。

二、我国社会资本参与重大公共科技基础设施建设存在的问题

纵观我国的PPP工作，政府施政的着力点是激发企业的热情、调动社会资本的积极性，促进社会资本投资政策落实的专项监督和第三方评估、明确各类市场主体公平准入的原则等。然而，这些政策主要以原则性法规或规范为主，缺乏操作规范和实施细则，因此也就很难落地。主要体现在以下三点：

(一)战略规划方面缺乏全局眼光

一是缺乏跨部门协作。尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法，但在我国PPP项目管理涉及众多部门[11]。通常来讲，项目的立项和建设由发改部门负责，而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作，同时还涉及相关的行业管理部门。因此，仅设立在财政系统的多级PPP机构，并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。因此，应构建以某部门为主的跨部门协调机制，实现PPP运作流程中的跨部门协作，避免步调不一甚至相互掣肘。

二是职责权限不清。政府主导的重大公共科技基础设施项目从立项开始需要经过相关职能部门一系列的审核、审批，因职责权限不清楚互相推诿导致项目立项阶段花费的时间较长。例如，上海光源立项时发改委需要对运行经费进行评估，但是运行经费需要财政部审批，财政部认为运行费需要立项后审批。程序欠缺导致职责不清、推脱，拖延项目申请的正常进行。政府管理职能分散，不同的部门对重大公共科技基础设施的经费评估、投资等进行管理，政出多门而影响管理的效果。与此同时，在对重大公共科技基础设施进行投融资的管理上，没有探索出一套有效的措施和手段，政府对公共投资仍然是进行直接和具体的管理，未形成科学合理的公共科技基础设施投融资管理体系。因而从审批和管理权限上看，政府在公共科技基础设施项目融资中同时扮演着“参与者”、“管理者”等不同的角色，所以很难在法规层面上对政府的不同身份在融资过程中的职责与权利做界定。

(二)利益分配机制不完善

我国重大公共科技基础设施基本为政府全资建设，屈指可数的社会资本参与案例中存在的利益机制不完善还有待突破。一是单一股权分配模式难以调动社会资本积极性。按照社会资本参与诉求分类，重大公共科技基础设施可分为用户参建型、投资收益型和社会捐赠型，但实际社会资本参与过程中障碍重重。中石化参与上海光源项目因涉及国有资产流失而迟迟无法落地；“彩虹鱼”号载人深潜器因投资主体涉及国资和民企，其投入和对应股权分配一直纠缠不清；中海油对上海交大海洋深水池的捐赠定性也模棱两可。政府绝对控股，容易造成社会资本尤其是私人投资者投资积极性不高等问题，即使参与了投资，也经常会造成权责不清、相互扯皮等。二是激励机制缺失。重大公共科技基础设施运作的高度专业性和技术性，决定了运营和管理需要既具备专业素养又要有丰富实践经验的高层次人才。然而，一般的重大公共科技基础设施均是依托于大学或科研机构等，这些单位均属于事业单位，而事业单位一般遵循的都是传统的人才队伍建设、人才引进与选拔机制，缺乏相应的激励机制，即使有激励机制，也因缺乏持续性、手段单一、针对性不强、政策碎片化等无法实现预期效果，从而造成高质量的人才无法得到重用，进而起不到推动科技创新发展的作用。

(三)缺乏有效的法律制度保障

虽然政府一直在探索社会资本参与公共科技建设的模式，但是至今仍缺乏相关的法律保障与制度支撑。一是PPP项目的运作需要法律层面的保驾护航。在PPP模式下，项目的设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采用PPP合作，通过完善的法律法规对参与双方在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定、有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证[12]。但我国当前还没有PPP相关的法律政策，对社会资本的保护力度和政策倾斜力度不是很大，因而从很大程度上限制了社会资本参与的热情。例如，同济大学上海地面交通工具风洞中心项目、上海海洋大学“彩虹鱼”号万米载人深潜器项目等，均是利用有社会影响力的业内知名专家呼吁或熟人推荐的方式吸引社会资本参与，某种意义上是一种个人信誉的背书，而不是通过社会公开招标的方式吸引社会资本参与。二是我国至今仍缺乏备用件制度、资本准入与退出制度，从而造成重大公共科技基础设施的运行效率不高、资本参与热情不高等问题。据调研，同济大学上海地面交通工具风洞中心在2014年和2015年连续两年运行过程中，风机变压器损坏却没有备用件及时替换，而该损坏部件又只能从国外进口，由于事业单位的体制内没有备用件制度，需现从国外购买，因而由于到货周期长等原因造成风洞中心气动声学风洞分别停产两个月和1个月，这不仅降低了设备的运行效率，而且影响了整个单位的工作效率与效益，更重要的是影响了用户(车企)汽车开发进程。而社会资本投资准入与退出机制的不健全，使得资金进入困难，退出渠道狭窄，信息监管不力，容易错过最佳退出时机，造成较大的损失，从而使影响了社会资本发挥作用的成效。

三、促进我国社会资本参与重大公共基础设施建设的路径选择

目前，我国在重大公共科技基础设施领域仍以政府投入为主，部分设施也在积极探索引入社会资本参与，但执行过程中存在一定问题和障碍。通过对以上三个国外公私合作案例成功经验的剖析，对我国重大公共科技基础设施的建设和运营具有借鉴和启发意义。

一是在战略规划层面，设计公私合作框架。长期以来，政府在重大公共科技基础设施中充当规划者、投资者、建设者、经营者的多重角色[13]，导致项目投资成本偏高、运营效率低下，制约重大科技基础设施的可持续发展和创新水平提高。要改变这一现状，首先，实行分层管理、专业运营。在战略层面，由政府设立专门管理监督机构，适时发挥总体规划、政策引导等方面的主导作用，履行投资和监管职能；在执行层面，由政府和社会资本合作成立专业化运营机构，负责项目的具体实施和推进。其次，政府和社会资本分阶段参与。在立项和预研阶段，考虑到项目的公益性和风险性，政府作为主要投资方；在建设和运营阶段，社会资本投资逐步进入，比例逐渐提高。最后，探索长期稳定的资金支持方式。对于公益为主，兼顾市场需求的重大科技基础设施，政府应在立项、建设和运营的全生命周期内给予支持；对于市场主导、兼顾公益需求的重大科技基础设施，除了在立项和建设阶段给予支持，还应在运营初期和重大仪器设备的更新改造、升级换代方面给予必要支持，以帮助项目顺利实施推进和实现可持续运营。

二是在利益分配层面，保障社会资本利益诉求。不同于一般意义上的市政领域基础设施建设PPP模式，重大公共科技基础设施项目类型、目标定位和市场化前景不尽相同，社会资本在参与过程中也表现出不同诉求，具体而言可分为用户参建型、投资收益型和社会捐赠型(表1)。如，中石化参与上海光源三条产业专用光束线站建设，目的是开展在高分子材料、新型催化剂和油气勘测技术方面的研究，降低研发成本和自建项目的技术风险；上海彩虹鱼科技有限公司和浙江太和航运公司在参与“彩虹鱼”号载人深潜器和“张謇”号科考母船建设中，寻求未来在深海救援打捞、深海探险与观光等领域的盈利模式。通过开放设备优先使用权、构建多元股权分配制度等手段，满足社会资本的特定需求，才能提升社会资本的投资积极性。

表1 重大科技基础设施按社会资本参与目的分类

三是在制度保障层面，实行法律和契约双重约束。目前，国家有关部门和地方政府在PPP项目政策制订方面多以“部门通知”和“地方政策”等方式来规范，缺乏明确的法律规定。一是政策文件相较于法律条文约束力较低，容易出现公私双方纠纷；二是政策文件很多时候各自为政，不能衔接，缺乏全局性和系统性[14]；三是政策文件不能与国际接轨，难以广纳国际合作伙伴；除此之外，政策变更、用行政命令代替合同等做法也使社会资本对政府的信任不够。以上种种原因造成处于劣势地位的私营投资者的参与热情和程度不高。因此，应通过合同尤其是法律法规保障社会资本的权益。一方面，必须完善相关可操作性的法律法规，不仅要明确PPP参与各方的责任和义务，而且要明确PPP应用的领域和方式；另一方面，强化政府的契约精神,进行公开透明、可预期的政策制度安排，营造重合同、守信用的PPP生态环境[15]。

[1]朱明林. 重大科技基建步入全生命周期——建立重大科技基础设施全生命周期管理体系的建议[J]. 华东科技, 2013(5): 22-24.

[2]百度百科.伽利略计划[OL]. http://baike.baidu.com/link?url=kjMv4X3FmzRoP1s3kp-Anjq-qsFxguyLerEwqiSfQBWCfaQaS4RsWvaJ1tR5UlFZkL089loh0J4FV4nbkxWgeK, 2016-10-05.

[3]王树连,吴 娟. 公私合营，国际协作——“伽利略”经营战略卓尔不群[J]. 中国测绘，2006(2): 30-35.

[4]曹 冲. 伽利略(Galileo)计划之始末[卫星导航系统及其应用专论之五][J]. 通信市场, 2003(7): 83-84.

[5]国务院公报. 国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012-2030年)[Z]. 北京：国务院，2013.

[6]林 莉, 李 斌. 重大科研仪器设施管理研究[J]. 实验室研究与探索, 2014(7): 285-288.

[7]李欣倩. 欧盟公私合作关系中的特许协议研究[J]. 西部法学评论, 2015(4): 124-132.

[8]裴俊巍, 金永祥, 甄雅琪. 国际PPP法律政策综述——基于对52国PPP法案的研究[J]. 中国政府采购, 2015(10): 34-37.

[9]傅宏宇.美国PPP法律问题研究——对赴美投资的影响以及我国的立法借鉴[J]. 财政研究，2015(12): 94-101.

[10]姚 驰.英国PFI/PPP法律制度研究及借鉴[D].北京：中国政法大学，2011.

[11]郭 鹰. PPP推进中存在的问题及各省政策比较[J]. 浙江经济，2015(7): 35-37

[12]陈柳钦. 公共基础设施PPP融资模式问题探讨[J]. 甘肃行政学院学报, 2008(6): 83-90

[13]吴 肖. 广西农村基础设施管理的现状及对策探究[J]. 企业科技与发展,2015(14): 5-6.

[14]亓 霞, 柯永建, 王守清. 基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J]. 中国软科学, 2009(5): 107-113.

[15] 贾 康. PPP模式的国际经验与启示(二)[J]. 经济，2015(11): 9.

(本文责编：辛 城)

Problems and Countermeasures in the Participation of Social Capital in the Construction of Major Public S & T Infrastructures: Experience and Enlightenment from Public-Private Partnership in Science and Technology Fields Abroad

CHEN Li1，2, LIU Xiao1, CHEN Qiang1

(1.SchoolofEconomicandManagement,TongjiUniversity,Shanghai20092,China;2.ShanghaiAutomotiveWindTunnelCenter,TongjiUniversity,Shanghai201804,China)

Public-private partnership has become a new trend of scientific and technological innovation management. This paper firstly focuses on the problems of the lack of strategic planning, the imperfect distribution of benefits, the unclear ownership system in the process of public-private cooperation, and then from the strategic planning, distribution of benefits, system security links puts forward some policy suggestions to strengthen the participation of social capital in the construction of major science and technology infrastructure.

social capital; major scientificand technology infrastructure; public-private partnership

2017-01-06

2017-05-30

上海市科委软科学计划重点项目“社会资本参与公共研发服务活动研究”(15692101000)；上海市科委软科学计划重点项目“创新功能型平台发展战略研究”(16692101500)。

陈力(1979-)，女， 江苏六合人，上海地面交通工具风洞中心高级工程师，博士研究生。研究方向：科技政策、科技平台管理。

C939

A

1002-9753(2017)06-0014-07