西安市建筑农民工养老保险参保障碍因素调查研究

韩树蓉，周晓唯

(陕西师范大学 国际商学院，陕西 西安 710119)



西安市建筑农民工养老保险参保障碍因素调查研究

韩树蓉，周晓唯

(陕西师范大学 国际商学院，陕西 西安 710119)

本文从现有农民工参保率低的文献研究出发，采用利益相关方的视角，研究西安市建筑农民工养老保险参与率低的问题。本文充分分析了各利益相关方间的相互影响作用，及其对养老保险制度安排的影响，以解释农民工养老保险的低参与率现状。本文的研究方法主要包括根据详实的问卷和访谈进行数据分析的定性研究，本研究认为占主导地位的利益相关方，即包括企业和地方政府，都在追求利益的最大化，而非努力确保农民工参与社会保险的公平机会，这是农民工参保率低的重要原因，并据此提出了三点政策建议：积极鼓励农民工去参与城乡居民基本养老保险，改变建筑企业通过二级合同分包来雇佣工人的用工方式，以及加强农民工养老保险政策执行的监管。

养老保险参与率；农民工；利益相关方；障碍因素

一、引言

农村人口向城市移民在发展中国家是一种非常普遍的现象，这种现象在中国过去的三十年里表现得尤为突出[1]。在2015年，农村向城市的流动人口超过27747万，中国进入了快速城镇化的过程。而中国的这种城镇化过程或许是难以持续的，其在一定程度上可以称为类城镇化(“semi-urbanization” process)[2],因为大多数的这些农民工并不能像他们的城市工友一样够享受平等的社会权利。这种不公平会导致农村人口在城市务工但不会在城市定居。由于户口的差别，农民工和城市工人相比，他们获取公共服务和公共物品的权利不同，这种不公平和歧视在劳动力市场、社会福利等诸多研究中都能发现[3]。

长期对于城市居民和农民工的不公平的差别待遇必然引起群体冲突等社会问题。中央政府已经认识到这种不平等待遇会引起深层社会矛盾，而城市人口老化也需要可持续的青壮年劳动力, 因此中央政府出台了几项政策促进社会融合。自2000年开始，各地开始福利政策改革，一些城市出台了试图接纳农民工的福利政策。例如在广东，农民工和市民采用相同的养老保险政策；在北京和深圳考虑到农民工工资低，采用了低于市民的缴费率；上海则采取了独立于城市职工保险的综合模式。学者们把这些地方上的不同做法总结为三种模式[4]。在2014年，中央政府提出了新的城镇化计划来均衡农村和城市的公共服务，有些地方政府采取了一些措施来接纳农民工。有的政府给了农民工更宽松的户口转移政策、子女入学以及就医条件，并逐渐把农民工的保险纳入到当地保险体系，从而建立更加统一的社会保险体系。

尽管从农村到城市的农民工较之前有了更多参加养老保险的途径，但是他们的养老保险参与率仍然很低，在2014年年底，农民工的养老保险参与率仅为16.7%，看上去他们对于参与养老保险的热情并没有预期的高。有研究认为农民工的参与率低是根源于农民工的非理性或者短视，他们注重短期的需求而不思考年老退休时的未来利益。例如吕学静教授认为养老保险的参与方包括地方政府、企业、农民工，三者对于参与养老保险的积极性都比较低[5]。也有研究总结了影响参保率的因素，比如：农民工年龄构成相对年轻，对养老需求不紧迫[6]；农民工较低的文化素质，对保险不是很了解[7]；或者是农民工心理层面的短视[8]。另一个解释来自理性人假设，认为农民工的低参保率根源于农民工要增加短期可支配收入，但是他们不确信养老保险作为一项长期风险战略的价值。尤其当政策随着时间变化，而农民工很有可能不会在城市定居，所以自然也不会参加城市的养老保险而缴纳相关费用。

我国建筑行业农民工占到农民工总数的22.3%，是农民工群体中一个庞大的部分，而建筑行业由于其组织方式和行业特点，该行业农民工具有一些其他行业不同的特点，例如更高的流动性，更高的职业安全风险，更容易被拖欠工资等，因而其参保问题也表现出不同于其他行业的特点。建筑部门通常雇佣刚来城市又找不到合适工作的男性农民工，建筑工地通常具有很高的不稳定性和流动性，通常跟着工程移动，所以他们在一个地方不会滞留很久，因而对于建筑行业的农民工劳动保障的监管更为困难，但由于建筑行业农民工和其他行业相比具有更高安全风险，保障需求更为迫切。

本文试图解释建筑行业的农民工的低参保率，本文对于现有研究的两点贡献正是基于对建筑行业农民工特点的充分考虑：第一，大多数研究把农民工作为一整个群体对待[9]，很少有研究比较在不同的行业中农民工的状况。例如，制造业农民工和建筑业农民工管理方式就有很大差别，在制造业中的农民工通常在工厂工作和住宿，通过签订管理合同来监督，相比在建筑行业的农民工，制造业农民工可以通过在工作场所组织参与养老保险，而建筑行业的农民工则依赖建筑项目进行管理，工作场所和时间更不稳定，当项目结束劳动关系也就随之而终止。大部分建筑工人通过劳动公司的方式来进行管理，典型的就是“包工头”这种方式，工人和“包工头”间的关系有时建立在非正式关系上，所以难以去监督和保护农民工的劳动者权益。第二，现有的研究大多关注户口的改革和福利制度本身的不公平，从制度的视角来解释农民工的低参保率[10]，抑或从行动主义者角度来描述参加养老保险的影响因素，例如教育、年龄、签订劳动合同等一些因素。但是行动主义视角不能解释为什么这个群体参加而另一群体不参加。而本文将充分考虑在养老保险政策落实中不同的利益相关方的作用和相互影响，对于农民工参保存在的障碍因素进行调查，来深入发掘参保率低的障碍因素。

二、文献综述

现有的文献着重研究养老保险参与，是因为养老保险是五大险种中牵涉缴费总额最大、周期最长、运营最复杂的，因而成为五保中最重要的险种。对农民工低参与率影响因素的研究主要分为两类，一种解释是归结为制度性障碍因素，包括户口和与户口相关的二元社会结构[11]，户口制度基本决定了福利分配而阻碍着农民工在城市参与养老保险。而社会保障制度本身也存在着费率较高[12]和碎片化等问题。GILES认为较高的缴费率阻碍了雇主和农民工缴费，导致了低参保率[13]，而低成本的劳动力是资本流动的重要的影响因素[14]，现有的社会保障体系在不同社会群体和地区都存在着碎片化以及可携带性差的问题[15]。而对于政策修补效果并不是非常明显，中央政府在2009年制定了农民工保险的转移续接政策，但农民工按照政策只能转移自己缴纳的8%的个人账户金额，而由雇主缴纳的20%的统筹部分仍将留在打工所在地。由于较为发达的地区和欠发达地区缴费基准也不同，所以转移续接的政策没有根本上解决制度整体碎片化的问题。国际劳工组织认为应当建立全国统筹的养老保险，但是仍难以解决短期或者中期的制度中养老金可携带性问题[16]。

第二种解释则把低参保率归结为个人因素，包括农民工对于参保被动的态度以及对于养老保险的短视。有些农民工对养老保险政策缺乏知识，而缺乏知识和信息阻碍了他们参保。基于在北京的实地调查，吕学静教授认为农民工对于养老保险的认识非常有限，并且他们对于社会保障缺乏信心，农民工年龄普遍较轻也是影响他们对于养老保险判断的因素，他们不着急在当下积累以储备老年需求的保险[17]。同时，大多数农民工没有受过良好的教育，他们对于未来风险缺乏防范意识。都阳则批评农民工的低参保率和对于长期需求的忽视是一种短视，较低的教育水平限制了他们获取信息，减少了农民工参与城镇职工养老保险的机会。个人因素的第二种解释是认为不参保可能是农民工经过理性计算的选择，现有的政策设计与农民工的高流动性特点并不匹配，农民工认为参保不值得所以不积极。并且有的农民工可能没有决定最终留在城市，那么他们自然会带着储蓄返乡[18]。并且在过去的10年中农村养老保险计划也已经改革发展，新农保和城乡居民养老保险也在建立发展，这也使农民工不去参与城镇企业职工养老保险。现有对农民工低参保率的研究主要集中于制度的障碍和个人考虑两方面，而对于另一个重要的视角则研究较少。除了农民工，地方政府、企业或雇主作为利益相关方对于政策执行具有重要的影响作用。因此，有必要采取一种全局视角来观察分析农民工养老保险参与的障碍因素。

三、研究方法和数据

本研究试图分析三个利益相关方，政府、企业和农民工对于后者养老保险的参与率的影响，通过利益相关方视角分析农民工参保的障碍因素问题。本文采用以下的分析框架来进行研究三者相互作用(见图1)。

在此分析框架中，政府、企业和农民工作为三个利益相关方参与到农民工的养老保险中。政府包括中央政府和地方政府，它们是养老保险政策制定者，它们对于政策是否能良好落实、政策目标能否达成至关重要。养老保险政策一般由人力资源和社会保障部制定总的指导原则，地方政府根据中央的规定来制定执行的具体做法，因而其具有重要影响作用。目前中央政府针对农民工制定了统一的政策，不同的地区根据当地情况对农民工就会产生不同的政策，其政策目标、态度包括监管强度也会产生实际对于农民工参保的影响。

对企业来说，最核心的价值就是最大化自身利益，而对于政府的福利政策它们有两种选择，与规则合作抑或采取某种方式不配合。如果地方政府疏于监管劳动保障，企业不遵守规则所冒风险的成本就会很低，那么他们就可能会选择违规通过少报人数或者不报人数的方式来规避为农民工缴纳社保费用。缴纳养老保险必然会提高企业劳动力成本从而降低企业利润，而建筑行业企业很多都依赖于低廉的劳动力，劳动力成本的增加就成为企业规避缴纳保险费的主要原因。

农民工是政策的目标群体也是政策接收者，他们的参保率能检验和反馈政策绩效。有学者将农民工不参保分为自愿性不参保和制度性不参保，前者即农民工有机会参与社保而主动放弃参与机会，制度性不参保则是农民工想要参与但被制度排斥在外。因此，对于农民工而言如果政府没有采取良好的政策去吸纳他们进入社保体系，他们的不参与可被视作制度性排斥。如果农民工在考量参与社保得失之后认为参与收益不能达到预期收益，那么政策就需要作出相应的调适。

本文所使用数据来源于西安的调查，而据不完全统计西安大约有110-140万农民工[19]。西安建筑行业农民工参保状况对全国建筑农民工参保状况也具有一定的代表性，研究西安建筑行业农民工参保问题对于认识全国建筑行业农民工参保率低也有较高价值，因而据此提出的对策建议对提高全国建筑行业农民工参保率也有一定借鉴意义。本文数据来源于两个渠道，第一个渠道是来自建筑工地工人填答的调查问卷，另一个渠道是对于三个利益相关方群体进行的访谈，用以调查分析地方政府官员、企业经理以及农民工各自对于养老保险参保的态度。调查考虑到建筑公司的所有制，分层抽样选取了5个建筑公司的工地，共发放问卷600份，回收有效问卷451份，占总数75.2%。表1是问卷调查基本统计信息，得出建筑农民工的一些特点，年龄较轻，主要集中在20-40岁之间，受教育程度偏低，大多数来源于本省农村地区，收入普遍不算很高。本研究采用的调查问卷设计思路主要是根据“参保现状-农民工参保意愿-农民工参保障碍”的逻辑展开，也是出于对于现有的两种低参保率观点进行进一步更严谨的检验和考证的目的出发，设计了包含46个问题覆盖三个方面主题： (1) 农民工基本统计信息和参与养老保险状态；(2)农民工对养老保险的态度和观点；(3)农民工态度和保护自我权益有效性。这些问题主要用来获取对于参保的态度和意愿。本调查在设计收集基本统计信息指标时参照了国家统计局对于农民工监测调查报告的指标设计，在收集农民工对于养老保险的态度观点等问题时，采用了李克特量表进行区分态度的指标设计。此外，访谈主要访问了9个农民工、4个企业经理和4个政府官员，采用了半结构化访谈，主要用来更深入了解这些利益相关方对于农民工参保的看法、了解程度，对于农民工参保障碍因素的认识观点等。本文主要在访谈和二手数据基础上采用了定性研究方法。文章讨论企业经理对本建筑工地的农民工低参保率的反应，而更重要是研究农民工自身的看法。

四、调查分析

(一)政府视角的低参保率主要障碍

在2000年之后，社会和学界对于农民工福利尤其是养老保险的关注度不断提高。这是基于两方面原因：一个重要的原因是长期以来对于经济增长的重视和对于社会政策的忽视导致贫富两极分化和收入差距扩大，这最终会负面影响社会稳定。而另一个重要原因就是在转型期劳动力的短缺，这两个原因都使得福利政策向农民工扩大覆盖，因而几项增进农民工社会保险的政策出台了。在2006年，政府签发了应对农民工社会保护的文件：《关于解决农民工问题的几点意见》，这个文件强调综合审视、解决农民工存在的问题，表达了增进农民工福利包括养老保险的明确态度，这对于农民工福利是一个转折点，不再制度上把农民工排斥在外，并主张养老保险政策应该贴合农民工的自身特点。然而在就业地连续5年缴费和达到15年缴费的要求还是忽略了农民工跨地区的流动性、职业的不稳定性以及非正规的就业方式。为了解决上述问题，在2014年人力资源与社会保障部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，这项政策主要为了便利劳动力流动、便利农民工参与、便利养老保险的转移、建立信息数据库和全国范围操作平台，以解决保险的转移问题。

然而，这些意图良好的政策在地方执行却并不顺利，因为政策的执行更依赖于地方政府的解读和执行。在省级政府层面，开始了许多试图解决农民工福利问题的试点项目，而更多的地方保险模式更强调缴纳费用而非再分配，地方政府乐于征收保险费用而扩充地方的统筹资金，但是并不愿意看到这些缴纳进入地方统筹的资金被转移走。为了更深入了解这些情况，本研究采取了省级层面的调研。通过采访省级政府官员，本文试图探寻其对于农民工低参保率的理解，在访谈中发现这些官员对于农民工有一定的偏见，认为自身的社保工作和社保体系良好。本文用Gn来表示受采访省级社保官员。

1.政府关于对于农民工的认识

在1990年之前，农民工被看做是“盲流”，在政府文件中也频繁使用，直到九十年代末期这种说法才被官方和主流媒体摒弃，2006年“产业工人”在中央政府的文件中首次被使用，把农民工被看作是一种有贡献的力量，但是旧的思想仍然会有一些残存痕迹，例如G1谈到了他对农民工的一些看法，他认为农民工传统意识固化，如自给自足、靠土地和儿女养老的意识，农民工的价值观使他们不能参与社保。G1和G2都认为农民工其实对国家养老保险不感兴趣，他认为农民工教育程度低，并认为国家的政策是非常好的，认为农民工参加城镇职工养老保险的比城乡居民保险高几倍，问题在于农民工没有主动性去参与，所以农民工自己应该和企业签订养老保险而缴纳费用，但他不觉得农民工能做到。

2.省级官员对于养老保险政策的应对和执行

G1对于本省的养老保险政策非常满意，对省级政府部门的工作人员素质能力、管理体系、工作成就都较为满意，尤其是本省的社会保障管理体系，他认为他们的体系是良好的，可以清晰明确记录企业和个人缴纳的详细信息，信息技术非常完善，数据库非常可靠不会出错，也许企业和农民工不愿意去参加养老保险，但是他们的数据库是运作非常好的。但是明显的过于注重硬件的设施，而忽视了信息系统能否被使用。那么这也是他的绩效考评依赖于所辖体系和数据库的健全而非农民工实际的参与率。自利的地方政府在中央原则指导下使用自由裁量权，对如何执行农民工养老保险有很大的影响作用。他认为农民工对于当下的社保政策是非常满意的，他提到：“群众很感激好的养老保险政策，这些好的政策前所未有，西安市农村来的老乡现在不仅有面吃，还有肉吃，有辣椒吃，生活非常舒适，老年人还能给孙子买文具了。”G1作为一名社保官员显然有极大的成就感，他极大地表扬了党和政府对于农民工的好政策，也表达了对于农民工的关心，但是他认为农民工数量太大，目前官方还难以掌握具体实际的数字。

3. 省级官员对于低参保率的解释

一个重要的背景是在地方分权情况下，省级政府对于福利供应起着关键的实际作用，在地方社保统筹基金中中央福利支出比例较少，地方支出更多，因此地方政府有动机规避为农民工养老买单，甚至会支持农民工取出个人账户，这样地方政府就可以保留雇主缴纳的保险金在地方社会统筹中。有这样的动机，地方政府很有可能不会严格执行农民工养老保险政策。在地方政府惰政的情况下，农民工就很难接收中央政府的政策，于是社保官员G2对于低参保率这样解释：很多农民工其实不愿意参加养老保险，很多地方的农民工都退保了。他认为农民工退保是他们更愿意投资更灵活的可靠的项目，而不是投资在未来的、固定的保险。另一位社保官员G3也认为农民工觉得现在投社保会降低当期现金收入，他们更担心现在有没有钱。

G1认为私有企业不稳定，农民工由于比较短视，所以参保率低。他也认为: 私有企业的农民工很多，他们很难参与养老保险，他们的工作也都不稳定。由于农民工短视只在乎当下利益，所以不愿意参与养老保险，年轻农民工对未来养老又不担忧，他们想省钱满足当下需求。他认为我国人口普遍忽视社保，因为社保在中国出现较晚，所以对养老保险重视不够。G4认为农民工养老保险意识太弱，不参保不足为奇。

总之，这些政府官员都认为农民工参保意识薄弱，对参保没热情，当然他们也认识到在碎片化的社保体系下，农民工很容易缺乏信心去参保。和前所述的研究一样，他们认为农民工短视并参保意识差，农民工应为自己不参保负主要责任。

(二)企业视角的低参保率

为了利益最大化降低劳动力成本，企业通常规避缴纳养老保险责任，惯用的规避手段包括不执行养老保险政策和虚报人数等来摆脱为农民工缴纳养老费用的责任。与地方政府官员相比，被采访的建筑企业经理们更了解农民工处境。本文用En表示受访企业管理人员。受访的E1是建筑集团副总经理，E2、E3是中层管理人员,由于二人职务角色，他们的观点在一定程度能反映企业或雇主的观点。

1.企业经理对农民工的认识

企业经理普遍认为农民工眼光短浅和看重当下收益，而不关心长期利益。E1认为农民工普遍文化素质较低，他认为农民工社会地位低、自身特征是导致低参保率的重要原因。E2认为农民工的情况个体情况差异其实挺大，有些有固定收入，有些对自身权益没有任何发言权，他们没有良好的沟通渠道和影响力；他们没有养老保险是因为他们重视眼前利益高于长远利益。E3反映他工作所辖的农民工确实没有养老保险，同时他也认为农民工的确没有为未来的风险做好准备，农民工普遍短视，他们只注重当下利益，为了获取眼前利益而忽略了未来的风险。

总而言之，企业管理人员认为农民工具有两个特点，一是没有文化所以只能从事这些不安全的工作，二是他们只注重眼前利益不考虑长远需求，他们认为这是农民工低参保率的主要原因。

2.企业经理对于养老保险政策的应对

对于农民工养老保险政策的实施，E1认为农民工没有养老保险，因为农民工流动率很高，对于养老保险需求很低。他认为尤其在建筑行业，企业也很少为农民工缴纳保险费用，这也是由于农民工流动性和对于养老保险较低的诉求决定的。他不认为企业有责任为农民工再缴纳养老保险，在他看来，企业支付给农民工的工资里包含了对农民工老年的补偿，他们可以通过储蓄这些工资来养老。他认为企业给农民工的工资是计件工资，一口价工资，而且农民工是受雇于劳动公司的，不直接和企业签订劳动关系，企业其实和他们并没有直接雇佣关系，虽然有些农民工直接和企业签订合同，但也都是和项目部签的合同，项目结束，这种关系也就结束了，所以也没有必要缴纳养老保险。E1对于现代保险的理解是错误的，他认为储蓄能代替保险。他认为国家的养老保险政策听起来不错，但是给企业增加了负担，并且政策和实施之间还存在距离，没有企业愿意交纳养老保险，更别说没有直接劳动雇佣关系的建筑公司了。同时政府也没有监管，所以没有建筑企业缴纳为农民工养老保险。

通过对E1的采访，作者发现，地方政府确实对于农民工养老保险政策实施疏于监管，同时这种劳动代理的关系帮助建筑企业成功规避了缴纳养老保险的义务。劳务公司和农民工的关系通常是一种口头约定的劳动契约关系，这些劳务公司也不会给农民工缴纳养老保险费。

另一位公司经理E2认为养老保险政策存在瑕疵，所以执行不下去，尽管政策本意很好。他表示听说过转移续接政策，但是他在这个建筑公司上干了五年了，从来没有见过为农民工缴纳养老保险，更没见过谁的养老保险转移续接成功的。这说明政府的养老保险转移续接政策在操作中确实存在落实不下去的情况，而建筑工地工作的性质以及劳务公司帮助建筑企业规避缴纳责任，都使得建筑行业农民工参保率低。

另外，劳动成本和企业利润都是企业重要的考虑因素。在西安农民工和企业职工按理缴纳同样的养老保险费率，而不同于手工业农民工和雇主有直接的合同关系，建筑行业农民工合同关系非常复杂。从开发商到农民工中间基本有四层合同关系，见图2。例如，开发商招标新的建筑项目，与一个建筑公司签订合同，那么建筑公司负责项目的开发，而建筑公司不会自己完成这个项目，而是把项目分包出去给劳务公司，劳务公司再给一些包工头去找农民工去实际做这个项目。所以建筑公司主要是监督和管理项目实施。

图2 建筑行业分包体系结构

通过这样几轮的劳动关系转移下放，建筑公司不用自己直接雇佣农民工。大多数农民工都是通过一些亲戚和同乡等社会关系来寻找建筑行业的工作，如果他们和劳动公司签订合同，他们反而觉得不利于保护自身利益，并且，当这些工程结束后，这种劳动关系也就解除了，所以他们的雇佣期很短。劳务公司按理应当为农民工缴纳费用，而这些劳务公司根本就不是注册的公司，因为在建筑行业资质管理门槛非常高，建筑企业准入标准非常高，比如要求“项目经理不少于10 人”；“企业注册资本金600 万元以上”；“企业净资产700 万元以上”等要求[20]。除此之外，还得交税，结果导致这些劳务公司不会去注册公司，最终导致对他们管理非常困难，很多企业也抱怨政策的不灵活性，这也在一定程度影响参保率。在建筑行业执行养老保险政策并不顺利。

通过调查，企业经理或雇主对于农民工养老保险缴费态度明确：不愿意缴纳，值得注意的一点就是省级政府并没有有力的监管农民工养老保险政策的执行，这也是企业经理认为农民工参与养老保险的障碍因素。

3.企业对于低参保率的解释

企业经理也认为农民工对于养老保险不感兴趣、不了解或短视，所以农民工选择不养老保险。企业经理的思维就是农民工是临时工，他们参保取决于自己的意愿。如果农民工诉求不强，政府也不强制执行对于养老保险的缴费，还很重要的一点是企业和农民工之间还有劳务公司和包工头，企业就更认为自身没有为农民工开设养老保险账户缴纳养老保险费的义务了。企业经理把参保低的问题全解释为农民工的积极性，E1认为：参保的一个重要的障碍就是农民工不理解养老保险的重要性，而且也没有对于政策强制执行，养老保险在农民工中也不流行，他们对养老保险的需求也不积极。E3和E4都强调农民工对于养老保险缺乏知识，尤其不能认识到养老保险所提供的未来的机会。

农民工对于养老保险没有意识，他们不清楚自己的权利，所以无法很好地保护自己的权益，包括医疗保险、工伤保险以及其他类别的保险，他们看待问题还比较肤浅，他们参加养老保险最大的障碍就是缺乏对保险的意识和理解，尤其是刚进城的农民工。在城市工作几年，他们终于知道这个保险了，但是可能又会返乡或者到别的地方去了。

因而这些企业经理都认为农民工比较短视，非常需要现金而不是投资更长期的养老保险来做长远未来的计划。E3认为农民工对于60岁以后他们可以自理，他们的钱总是有特定的用处，比如盖房子，娶媳妇等，他们没有余力缴纳养老保险费。这些受访的经理们都认为农民工没有主动性去保障自己的合法权益，他们也不会去向去上级管理者或者社保部门反映要求参与社保。

(三)农民工视角的低参保率

本文数据表明，调研与主流学术观点并不一致，超过60%的农民工想要参与养老保险，他们认为养老保险很有必要，如表1所示。

表1 农民工对养老保险观点统计(n=451)

1.参与养老保险的重要性

尽管大部分(69.8%)农民工都没有参加养老保险，但是超过60%的受调查者都认为养老保险是非常必需的，有位受访者M1在2000年离开了自己的家乡在中国很多地方打过工，他认为：

我希望能够参与养老保险，当然我很需要养老保险。我认为养老保险肯定是必须的，能够参与是件好事。

当本文作者做采访时候发现农民其实也是理性的计算者，他们并没有前面的两组利益相关方说的那样落后或者短视，农民工也有自己的打算和计划，也比较清楚的知道他们长期和短期的需求。例如M2表示：

我的土地都给其他亲戚种了，现在已经不能靠地养老了，我也不指望我的儿子，所以农民工当然得有养老保险，如果我没有养老保险，我只能依靠自己的积蓄。但是企业不给我们缴纳养老保险。对于土地的依赖更多的是一种心理上依赖，而非经济上的。

大多数农民工受访者在城市工作，和农耕的关系逐渐淡薄。土地很多租给了亲戚和邻居去耕种。他们认为依赖子女养老也不切实际，很多人只有一个孩子，多的有两个，而很多农民工的子女也成为新一代农民工，教育水平提高，很有可能在城市定居，对这些子女而言和父辈返乡可能性很低。城市化的进程加剧了人口的区域流动性，削弱了农村固定居住基础上由子女赡养老人的传统养老模式。

调查发现68%农民工愿意参加养老保险，因为他们认为城市的比农村的养老保险收益更多，他们不仅认为养老保险的缴费率可以承受，他们认为这也是一种对未来的投资，M3认为：

我认为8%缴费率不会怎么影响我的生活，我们吃在工地上，住在工地上，不用掏饭钱和住宿钱，缴费也不算很多。

因而不同于政府官员和企业经理对农民工的描述，调查数据说明农民工对于他们的处境也有比较深入的理解认识，并不是短视的，他们对养老保险的重要性有较深刻认识。

2.农民工对参保障碍的认识

从上述调查可以发现农民工想要参与养老保险，而他们认为参保还存在不少障碍，包括政府对于政策缺乏宣传，导致农民工对于养老保险政策相关信息缺乏了解，另外企业所采用的劳务公司这种包工方式，这都限制了农民工参与养老保险。

建筑工地农民工提供了他们对于参与养老保险的一些见解，他们认为参保障碍包括对于政策了解知识不够，虽然通过广播、电视、报纸和网络等能得到一些养老保险的信息，但是他们还是不太清楚和确定具体做法，而且他们的体力工作繁重，进入工地后，他们也没有很多时间去理解政策信息。只有较少的一部分受访者(16%)认为他们对于养老保险了解的信息充分。

表2 政府对于养老保险政策宣传(n=451)

本研究将养老保险政策信息的可获得性分为三种：完全了解意味着受调查者认为自己能够很方便地找到相关的信息；有限的参与性指的他们获取信息困难；没有可获得性指的是没有获取信息途径方法。数据说明只有15.3%的受访农民工获取信息较为方便，而大多数人获取信息有困难，而政府的政策宣传和农民工获取养老保险政策信息也成为参保的一个障碍因素。

因为缺乏对于农民工养老保险政策的宣传，他们缺乏如何保护自己权益的信息，他们既不知道养老保险体系的运作方式，也不清楚如何能够参保。只有极少一部分农民工(7.3%)有自信能获取与他们社会福利的知识，尤其是对于养老保险的知识，这与采访也是吻合的：

我对养老保险知道一点，但是不够，我想我还是需要更多的这方面的信息，我从一些报纸、网络等媒体中听说过这个养老保险，但是我仍然不理解我能不能、我怎么去参加养老保险。

劳务公司这种包工方式也是影响养老保险参与的重要因素，这也是企业与农民工博弈的一种结果并反过来影响着农民工和企业的博弈。通过调查发现，这种劳务公司形式的包工在建筑行业非常普遍，大部分农民工有时靠这种非正规的组织找到工作，也是通过这个劳务公司拿到劳动报酬。多数农民工和建筑公司并没有直接的雇佣关系，因而企业就没有责任为农民工缴纳养老保险费，例如一个受访农民工M4谈到：

我们是劳务公司给我们支付工资，这些公司都不正规，他们从建筑工地拉活干，他们一直从这个工地跑那个工地，我们和(建筑)企业其实不直接有劳务关系，企业使用劳务公司来找农民工干活。这些企业都很狡猾的，他们这样就不用对农民工负责，不用给我们买养老保险了。

综上，本次调查主要检验在建筑行业比较流行的观点农民工不愿意参与养老保险政策，经过细致的调查，我们发现得到的结果与这种观点还有重大差异。农民工渴望参与养老保险病也能够承受缴费率，那么根据农民工的观点，他们认为两方面的问题直接影响养老保险参与率，一个是政府对政策缺乏宣传，这直接导致农民工对于养老保险信息的获取和参与；另一个重要的因素就是建筑企业普遍采用的二级分包的雇佣方式，极大地削弱了农民工和企业去讨价还价的能力和渠道。

五、结论与对策

本研究调查了学者们广泛认同的一种印象化的观点：农民工对于养老保险的理解和认识阻碍了他们参与养老保险。根据这种观点，农民工自己的认识、无知、短视以及不能作出符合长期的理性计算阻碍了他们参加城镇职工养保险。省级官员和企业管理者持这种观点，然而这种观点却经不起详细的对农民工养老保险态度的调查。调查反而说明这些省级官员和企业经理的观点至少部分地带有一种未经思考的偏见。

实践调查说明大部分农民工愿意或者是渴望参加养老保险计划并且认为8%的缴费率是可以承受的。他们不参与是因为：由于对于养老保险计划信息、他们的权利、养老保险运作方式缺乏有效的了解途径而对计划缺乏信心；他们认识到雇主不愿意为他们开设养老保险账户，雇主也缺乏激励去为农民工养老保险缴费；并且地方政府也没有强有力的监督养老保险政策的监管措施。

这些发现使得养老保险做为一项社会政策不能按照政策预期保护农民工这一事实更为明了。本文认为这项针对农民工的社会政策的失败根源于长期的对于经济发展的优先超越了对于人的发展，这种优先也塑造着农民工相关的政策。这种经济发展的思维鼓励企业和地方政府自利和最大化自身利益，而不鼓励保障农民工公平参与社会政策。同时也导致了参与养老保险的几个群体形成了不均衡的能力，进而农民工、企业雇主与地方政府对于农民工养老保险政策的影响作用也不相同，导致农民工在利益博弈中处于劣势，造成参保率低。

而要改变农民工在参与养老保险时与地方政府以及企业博弈的这种弱势局面，或许以下的方式能在一定程度上弥补农民工的养老权益,首先，应该积极鼓励农民工去参与城乡居民基本养老保险，虽然养老金额没有城镇职工养老保险高，但在一定程度上可以起到养老的作用；第二，加强对于农民工养老保险政策的宣传，鼓励农民工参与养老保险，为他们提供更好的法律支持援助，鼓励农民保护自身合法权益；第三，改变建筑企业通过二级合同分包来雇佣工人的方式，迫使建筑企业直接雇佣建筑工人，加强农民工养老保险执行的监管，明确奖罚措施，增加处罚力度；通过这些措施，使农民工老有所养，维护社会稳定，促进社会和谐。参考文献：

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(本文责编：王延芳)

Investigation on the Obstacles in Participating Endowment Insurance of Migrant Workers in Construction Industry of Xi’an

HAN Shu-rong, ZHOU Xiao-wei

(InternationalBusinessSchool,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an710119,China)

This article reviewed the existing research on the low rate of migrant workers in the contruction industry in Xi’an from the stakeholders perspective. This paper fully analyzes the impact of related parties, and the impact of these stakeholders in the pension insurance system, in order to explain the low participation rate of migrant workers’ pension insurance. The methods used in this paper includes a detailed questionnaire and interview of qualitative data analysis. This study suggests that the dominant stakeholders including enterprises and local government in the pursuit of maximizing the benefits, rather than trying to ensure a fair opportunity to participate in social insurance of migrant workers, which is an important reason why migrant workers participation rate is low. It finally put forward three suggestions: to encourage migrant workers to participate in the urban and rural residents in the basic old-age insurance scheme;to change the construction enterprises through the two sub-contract to hire workers, and strengthen supervision of the implementation of migrant workers pension insurance.

old- age insurance participation rate; migrant workers; stakeholders; obstacles

2016-10-20

2017-02-27

养老产业全面市场化背景下养老服务标准化体系的构建研究(DXB-EKQN-2017-038)，中国科协“高端科技创新智库青年项目”；制度环境与企业养老保险社会责任影响的实证研究(2015KRM123)，陕西省科技厅；“银色浪潮”背景下性别不平等社会老年妇女风险研究(2016M602763)，中国博士后面上项目；农民工养老保障制度并轨研究，(16SZYB28)，中央高校基本科研业务专项资金。

韩树蓉(1983-)女，陕西榆林人，陕西师范大学国际商学院讲师，博士，研究方向：社会保障制度与政策、环境污染等。

C931.2

A

1002-9753(2017)06-0059-10