自主治理与政府嵌入统合：公共事务治理之道

许宝君，陈伟东

（华中师范大学 政治与国际关系学院、湖北城市社区建设研究中心，湖北 武汉 430079）

自主治理与政府嵌入统合：公共事务治理之道

许宝君1，陈伟东2

（华中师范大学 政治与国际关系学院、湖北城市社区建设研究中心，湖北 武汉 430079）

公共事务治理是自主治理和政府嵌入的有机统一，无论是学理研究还是经验研究，都印证了这种统合。自主治理能在激发居民主体性中有效解决公共问题，但政府作为外部权威对自治组织内部规则的支持和认可是自主治理得以持久有效运转的重要保障。自主治理的要素和政府嵌入的方式是相辅相成的，两者相互建构、相互影响，构成了自主治理和政府嵌入统合的一般分析框架。现代社会治理是一个综合的生态系统，是内部功能性要素和外部条件性要素共同作用的结果。公共事务治理的关键和难点在于寻求“自治”与“嵌入”两者间的动态平衡。

公共事务；自主治理；政府嵌入；有机统一；分析框架

一、问题的提出

从古至今，无论是亚里士多德关于人们不愿关心公共事务的经典论述①、哈丁的“公地悲剧”，还是管理学视域中的“囚徒困境”以及奥尔森的“集体行动的逻辑”，都深刻揭示了公共事务治理的悲剧，归结到一点，即个体理性会导致集体非理性。正因为如此，很多学者认为，霍布斯式的国家控制或斯密式的市场治理是解决问题的唯一办法。奥斯特罗姆摒弃了国家与市场的二元对立，提出了自主治理理论（self-governance theory），被视为集体行动理论的重大突破。他认为，人们完全可以通过“自筹资金的合约实施博弈”②，自主组织起来，自我解决问题，从而避免彻底的国有化或私有化，为公共事务治理另辟蹊径。20世纪末，自主治理理论传到中国，很多本土学者用其来解释我国城乡基层群众自治制度。但是，任何理论既有它的解释力度，也有它的解释限度，尤其是西方理论移植到中国需要考虑“水土不服”的问题。换句话说，自主治理是否适合中国土壤，完全的自主治理在我国是否可能？笔者认为，毋庸置疑，自主治理为我国解决公共问题提供了诸多有益的尝试，但是它难以单独存在，需要外部力量尤其是政府的嵌入。因为，奥斯特罗姆的自主治理理论首先是建立在美国地方自治制度基础上的，国家为其提供了广阔的自治空间，而我国仍旧是一个行政主导的国家，自治传统和自治基础薄弱，自治力量不足，需要政府给予一定的自治空间，并主动嵌入自治中去。其实，后来制度经济学家诺斯批判说，奥斯特罗姆的假设不一定就能成立，因为我们很难改变给定的环境和规则，制度变迁需要国家供给。实际上，我国当前实施的城乡基层自治制度是政府主导下的村（居）民自治，这种制度带有很强的“规划变迁”③的意味。一言以蔽之，结合我国实际，自主治理与政府嵌入统合才能有效解决公共问题，这才是我国基层社会治理的可行路径。不过，这种统合如何在理论和实践上加以解读？本文将以实际案例为支撑，深入剖析居民是如何通过自主治理与政府嵌入相结合的方式解决公共问题的，自主治理与政府嵌入又需要哪些要素和条件，进而在案例分析的基础上，尝试性地构建一个自主治理与政府嵌入统合的分析框架，以期对公共事务治理有所贡献。

本文案例主要关注的是ZYHY④社区是如何通过自主治理与政府嵌入的方式解决物业纠纷的。ZYHY社区是WH市NH街的一个有着15年历史的老旧“新社区”，业主与物业公司的矛盾一直是困扰该社区的难题。问题聚焦于一点，即居民认为物业公司不负责，服务质量太差；物业公司认为物业费太低（物业费一直在初始价位，每平方米0.5元），需要提高物业费才能提供更好的服务⑤。就这样出现了物业经营难维持，物业服务质量难保证的“两难”窘况。矛盾越来越尖锐，居民不满意、物业有怨气，双方一直僵持。最后，街道、社区居委会参与到双方的调解中，三方（社区居委会、业主委员会、物业公司）通过沟通协商，推出了“三方联动”制度，创新了物业服务监管、激励机制，确保了物业费涨价（每平方米提高了0.2元）和物业服务质量提高（物业服务十项承诺）“双赢”，确保了居民群众根本利益和物业企业收益“双赢”，很好地解决了困扰社区已久的矛盾，提升了居民的认同感、归宿感和幸福感。

二、自主治理与政府嵌入统合的理论分析

公共事务治理的困境内源于其天然的非竞争性和非排他性，广泛存在“搭便车”“机会主义”和“逃避责任”的问题⑥，因而很多人认为，除了彻底的国有化或私有化，无法可循。奥斯特罗姆独辟蹊径，提出了自主治理理论，为公共事务治理找到了第三条道路。所谓自主治理，就是指利益相关的群体在面对共同问题时，通过内部成员自主协调、自主组织而不依靠外在强制干预和委托代理寻找解决办法的一种集体行动。当人们处在有效的沟通环境中，有了共同的行为准则和互惠模式时，是可以自我解决公共问题以及集体行动中的问题的。进一步讲，一群相互依赖的委托人是可以在社群和信任的观念基础之上构建有效的自主治理制度去解决集体行动的三大问题（制度供给问题、可信承诺问题、相互监督问题），摆脱集体行动悲剧性的梦魇的。尤其是在处理规模较小的公共事务时，自主治理更有效。自主治理理论凭借其有利于解决公共问题、激发公民自主意识以及发展社会民主政治的独特优势被广大学者认可。

随着毛寿龙、余逊达、陈旭东等人把自主治理理论引进中国，许多学者找到了理论的兴奋点，并用其分析了许多本土问题。如村（居）民自治、生态环境治理、小区业主自治，商会自主运转等。其中，对温州商会等非营利性自组织的分析尤为典型。曹现强、侯春飞指出，非营利组织顺利实现自身公益性目标的前提条件以及自身整体良性成长的关键要素就是自主治理⑦；陈剩勇等人以温州服装商会为例，分析了温州商会自主治理机制的演进以及自我解决行业纠纷、确立行业规范的过程⑧；马斌等人则分析了民间商会自主治理的组织机制、结构要素以及功能特征，指出商会具有倡导集体行动、自主解决问题的能力⑨。这些研究在一定层面上也印证了自主治理理论的有效性和适用性。但是，在理论广泛解读事实的背后，我们也得思考一些问题：是否自主治理就是解决公共问题的灵丹妙药？尤其是从西方移植的自主治理理论能否完全解读中国实际？在我国仍是行政主导的背景下，自主治理是否需要外部力量，尤其是政府的嵌入？

“嵌入”（embeddedness）一词来源于波兰尼的《大转型》，其原意是指经济行为嵌入到社会行为中⑩，经济活动离不开社会系统的支持。后来格兰诺维特和祖金扩展了其含义，使其超出了经济社会学的范畴，成为一个具有分析性的概念。笼统地讲，“嵌入”泛指一种力量、体系或结构植入另一种力量、体系或结构之中。何艳玲教授通过分析国家权力与地方自治的关系，把“嵌入”引入政治学领域，指出国家权力是嵌入地方自治中去的，地方自治是一种“嵌入式自治”⑪。邢华认为，纵向嵌入式治理机制是破解区域合作治理困境以及地方政府制度性集体行动困境的药方⑫。陈家喜、黄卫平直接指出，把现行体制内的组织资源嵌入基层社区，能够促进基层社会治理结构升级⑬。本质上，国家和社会是互渗中的动态边界⑭，政府嵌入社会是一种必然，也是一种需要。嵌入是现代政府治理能力建构的有效特征之一。

显然，自主治理过程需要政府嵌入。奥斯特罗姆的自主治理理论是建立在西方传统的地方自治制度之上的，他本人也认为，“政治统治制度的导向对自组织能否不依赖外部政府、独立解决问题具有实质性的影响”⑮。后来一些敏锐的学者也注意到，自主治理理论具有适用政体体制的有限性，它是建立在资本主义民主制度和美国地方自治路径之上的⑯。但是，我国自治制度并不发达，自治空间也相对狭小，政府拥有诸多决定性的资源，参与并推动自治成为必然。再说，公共问题往往比较复杂和棘手，仅仅凭借社会自主治理系统很难解决，需要外部政府嵌入。实际上，陈剩勇、马斌等人在分析温州商会自主解决行业纠纷的时候也指出，政府的制度供给、资源输入以及两者关系的理性化是自主治理能够运转的基本条件。汪火根则明确指出，温州行业自主治理是一种“嵌入性”自主治理⑰。

故而，公共事务治理需要一种统合的视角。自主组织和自主治理是现代基层社会治理的重点，能够有效激发居民参与热情、发展基层民主政治，也为公共事务治理找到了可行的路径。但是，政府作为外部权威对自治组织内部规则的支持和认可是自主治理得以持久有效运转的重要保障。自主治理与政府嵌入统合才是公共问题和集体行动困境的破解之道，正如埃文斯所言，“只有自主性而缺乏嵌入，或者只有嵌入而没有自主性，不足以形成强大的国家能力”⑱。

三、自主治理与政府嵌入统合的实证分析

仅仅停留在理论层面分析而不做经验研究是很难有效解读事实的。下面将以ZYHY社区物业纠纷处理为例，探究居民是如何自主治理的，政府又是怎样嵌入的，两者统合又将产生怎样的治理效果。

（一）自主治理要素分析

奥斯特罗姆在分析了一些长期存在自主组织治理案例的基础上，总结出了自主治理的八项原则，也可以说是自主治理的必备要素，分别是：（1）清晰界定边界；（2）占用和供应规则与当地条件一致；（3）集体选择的安排；（4）监督；（5）分级制裁；（6）冲突解决机制；（7）对组织权的最低限度的认可；（8）分权制企业。ZYHY社区通过把居民以及相关社区组织组织起来自主解决物业纠纷的事件，在某种程度上也契合了上述要素。但是本文讨论的公共事务是一种社会事务，毕竟不同于奥斯特罗姆分析的经济事务（资源的使用），因而并没有完全符合八项规则，同时也有自身独特的要素。

1.边界清晰

明确边界是组织集体行动的第一步，解决问题也要首先明确问题的边界和范围。在处理公共事务的时候，一方面要精准定位所要处理的公共事项；另一方面也要明确不同主体的处置权限，即事务界限和权力界限。ZYHY社区明确了物业纠纷的处置事项和处置权限。首先明确了需要解决的物业问题的范围，包括在保修期间，业主物业维修与开发商间的矛盾；在保修期外，动用专项维修资金时，受损害的业主和其他业主间的矛盾；邻里间因施工、渗漏、噪声等引发的矛盾等八大类问题。其次对所有问题处理权限进行了界定和分类，明确了物业公司、业主、业主委员会以及社区居委会单独或者合作可以处理的问题；超出四者处置权限，需要街道、房管局或者其他相关部门协助处理的问题。

2.集体选择的安排

集体选择的安排是指绝大多数个人能够参与规则的制定和修改，也就是说，有关自主治理的制度都是组织成员协商讨论的结果，这是自主治理的核心要义。自主治理本身就强调行动者的参与和协商，主张在参与协商中彰显个人的主体性、能动性和创造性。这是因为，广泛的参与协商一方面可以聚集治理智慧，最大限度达成集体共识，提高制度和规则的遵守率；另一方面也可以实现民主价值，保障成员的权利，维护和增强自组织的合法性。ZYHY社区业主代表、业主委员会成员、物业公司成员、居委会成员以及其他利益相关者，通过常态化的“三方联动”联席会议，共同商讨议事规则、范围、周期等相关内容，共同参与《物业纠纷调解实施办法》《典型事项处理流程》《小区公共收益使用管理办法》等相关制度的制定和修改。特别是在物业费涨价和物业质量提升的专题座谈会上，每位成员积极发言，说问题、谈对策，理性表达、积极沟通，最终达成了集体共识。

3.监管机制

监管机制主要应对自主治理中的“搭便车”和“机会主义”行为。为了防止个体理性绝对主导下的越轨行为，自组织必须构建一套有效的监管机制予以约束，其目的都是为了在尊重个体利益的基础上维护集体利益。但是，自组织中的监督不同于权力监督，它不是凭借外界的强制力，而是依靠内部成员的承诺和信任。ZYHY社区采取了“一定双评”的监督制度。“一定”即“定承诺”，组织召开专题恳谈会，指导督促物业公司制定了物业服务十大承诺，业主委员会制定了廉洁服务七项承诺。物业公司每月要向业主委员会递交一份月度服务报告，年末递交公共收益使用报告；业主委员会每月也要向业主公开自身履职情况并接受物业公司的监督。这种双向监督和双向承诺构建了良好的“软约束”机制。“双评”即组织评、群众评，自组织和群众年终对物业服务承诺，廉洁服务承诺进行考评，整体评价过程要受社区纪检小组的监督。这一举措促成了短期内住户对物业费涨价全部签字表态，并对提高物业服务质量充满了期待。

4.奖惩机制

奥尔森认为，激励可以在潜在集团中导致集团导向的行动⑲，自主治理的目的就是要达成一种集团行动，因而构建有效的激励机制是必然的选择。激励就是激发人的行为动机，调动人的积极性的过程。它是一个具有双重含义的概念，包括鼓励良好行为的正激励和遏制不良行为的负激励。简单地说，可分为奖励和惩罚两种类型。ZYHY社区经过多次协商建立了“双金双赢”（质保金、奖金；质价双赢、利益双赢）的奖惩制度。建立质保金、奖金制度，即物业企业将涨价部分的10%（5万元）作为质保金，由业委会掌管；业委会拿出公共收益所得的4%（9000元）作为奖金，物业企业“一定双评”满意率达到80%以上可拿回质保金，达到85%以上可得到业委会奖金。在这种制度激励下，近两年物业公司的服务质量大大提升，每年的满意度都达到90%以上，不但全部拿回了质保金，还获得了业委会的奖励。当然，业主也享受到了更好的服务，两者权益都得到了尊重。

5.冲突解决机制

冲突广泛存在于利益调整和变革的社会转型之中，自主治理需要解决围绕公共利益问题而产生的冲突，需要解决自组织与他组织以及自组织内部成员之间的矛盾，本质上讲，自主治理的过程就是化解冲突矛盾的过程。这是自主治理制度得以延续的基础，也是其价值所在。当前社会矛盾日益聚集在社区，在城市社区中，业主与物业公司之间的矛盾尤为突出。按照奥斯特罗姆的理解，需要一种成本低廉的地方公共论坛对冲突快速做出反应。ZYHY社区建立了常态化的公共论坛即“三方联动”联席会议。通过每月召开“三方联动”联席会议（根据需要也可以临时召开），重点解决物业管理和服务中的矛盾和问题，同时对问题进行分类、分段处理，明确解决问题的层次。一般的困难或问题，责成责任方解决落实；重大疑难问题，责任方为主体，其他各方配合协调解决落实；特别重大、可能激化矛盾的问题，请街道物业纠纷调解委员会参与调处，必要时请区房管局、区民政局和其他行政主管部门、街道派出所、街道司法所代表参加。

6.组织独立

对组织权的最低限度的认可，也就是自治组织规定的制度和做出的决定不受外部政府权威的挑战，简而言之，就是组织独立，这是自主治理的应有之义。组织独立是组织成员通过反复博弈和反复试错而形成的自我约束和自我管理的结果。WH市基层政府给予了ZYHY社区较大的自主空间，尤其是在物业纠纷的处理上，给予了较大的自主权。只要不违背现有的政策法律法规，凡是通过“三方联动”制定的规章制度、政策决定，基层政府都予以认可。街道、社区居委会不直接干预纠纷处理，只是注重搭建纠纷处理平台，引导双方理性参与，尊重双方共同意愿。

7.组织精英

广泛地讲，精英就是指具有某些突出才干和能力的人，并有一定的影响力和号召力。奥斯特罗姆提供的自主治理要素中，没有明确指出“组织精英”这一要素，但是从他分析的诸多案例中，能够看到组织精英的作用。杜赞其在分析中国民间社会自主治理的时候明确指出，自组织能否发生的关键不仅在于自身是否拥有基本的社会资本存量，也在于是否存在一个或若干个民间领袖或精英⑳。张静则进一步指出，民间精英与财富、权威和公共身份有关，并对基层社会整合具有实质性作用㉑。罗家德等人通过分析自组织从无序到有序的过程，也阐明了自组织运作过程中的能人现象㉒。归根到社区，组织精英实际上就是草根领袖，在公共事务治理中起着带头作用。如ZYHY社区居委会主任ZHJ原来是某地方宣传部副部长，退休后到社区工作，具有较强的组织动员能力和处理问题的能力，在组织业主委员会和物业公司双方协商中起着“润滑剂”作用。业主委员会主任原来是WH市某制药厂支部书记，退休后热心社区公益事业，具有较强的沟通协商能力，能够较好地集聚和表达业主意愿，积极主动与物业公司展开协商。

8.社会资本

按照林南的理解，社会资本就是存在于社会关系中的网络资源㉓，燕继荣将其细化为个人关系、成员身份和社会网络，并认为核心要素是信任关系㉔。自主治理在无法依靠外部法律、行政权威的强制力的情况下，更多依靠的是内部相互信任的承诺和人际关系网络。其实，奥斯特罗姆在分析公共池塘资源自主治理的时候，很多自主治理规则都是建立在当地渔民相互嵌套的信任和合作关系之上的。黄荣贵、桂勇通过定量研究也表明，社区社会资本存量（如社区内社会网络密度、平均信任水平、平均志愿主义水平）越高，居民参与解决社区公共问题的可能性就越大㉕。ZYHY社区之所以能够较好地解决物业纠纷，很大程度上得益于社区社会资本的基本存量。ZYHY社区很重视精神文化建设，频繁开展文化娱乐活动，居民参与积极性很高。长此以往，居民在参与中逐渐建立了一种信任、合作关系，增强了相互间的理解和沟通，同时也共同获得了很多荣誉㉖。他们特别珍惜和爱护这些来之不易的荣誉，并逐渐树立了一种“家丑不可外扬”“内部问题内部解决”的意识，社区荣誉感和归属感较强，因而他们能够较为理性地站在不同立场去思考和解决问题，业主与物业公司之间的“维权抗争”行动也逐步演变为一场“理性沟通”行动。

（二）政府嵌入方式分析

格兰诺维特把嵌入宏观上分为“结构性嵌入”和“关系性嵌入”，祖金与迪马乔细化为政治嵌入、结构嵌入、文化嵌入和认知嵌入㉗。本文案例中政府的嵌入，既有上述特点，也有自身独特的方式。

1.理念嵌入

理念嵌入是指政府宏观上的治理理念嵌入基层社区治理。政府在社会建设中处于主导者和推动者的地位㉘，其治理理念必然影响到基层社会治理的制度设计。不同历史时期政府的治理理念形塑了不同类型的基层治理模式。在当前我国政府治理理念总体上由“社会管理”向“社会治理”转变的宏观背景下，ZYHY社区所在的区政府和街道倡导参与式治理理念，强调政府不再是唯一的治理中心，主张多元主体的协同参与。这给予了ZYHY社区一定的自治空间，也是其自主治理得以产生的基础。在参与式治理过程中，当地政府尤其强调社区信息公开下的多元协商和公众参与能力的培育，许多解决措施也都是在公众广泛参与和多元协商博弈中形成的，这为ZYHY社区“三方联动”解决物业纠纷奠定了良好的基础。

2.权力嵌入

权力嵌入是指政府权力或权力关系嵌入基层社区治理网络。从传统意义上讲，权力嵌入是政府为了保持在基层的权威和基本的动员能力，往往将一些权力渗透到基层，构建一种“纵向到底”的管理体制。然而，本文案例中的政府权力嵌入虽然也有些传统意蕴，但其更多的是通过政府权威去协助自主治理。一方面，政府将一些社区普适性的自主治理规则上升到街道，甚至区政府层面，运用政府权威进一步增强自主治理制度的合法性。如ZYHY社区所在街道规定每个社区都要严格实施“三方联动”会议制度，年底还要进行“三方联动”述职述评，这就增强了自主治理制度的执行力。另一方面，政府把相关执法权嵌入自主治理不能完全解决的领域，扫除自主治理障碍。ZYHY社区所在街道明确城管中队、综治办、派出所、司法所、工商所、食药监所在小区的突出问题和综合治理中的职责，建立每周三联合巡查制度，解决了“三方联动”中由于自治主体缺乏执法权而无法解决的物业纠纷。如ZYHY社区在相关部门的协助下，集中整治了小区摊棚占道经营、车位地锁泛滥和小区“僵尸车”等问题。

3.组织嵌入

组织嵌入是指政府组织机构或组织关系嵌入基层社区治理结构。从传统意义上讲，政府组织嵌入是为了监控或整合基层权力。但组织嵌入除了有特定的政治功能，还有一定的服务功能，有的学者把其纳入服务嵌入的范畴㉙。本文案例中的组织嵌入更大程度上也是为了推动和延续自主治理。一方面，政府在ZYHY社区所在的街道设立了“三方联动”工作办公室，与街、社服务中心合署办公，切实加强党工委在“三方联动”总体设计和资源调配方面的主体作用；同时，明确了党工委班子成员担任各社区党组织第一书记，实行部门包社区、干部包小区制度，确保每个小区都有一名干部对口协调“三方联动”工作。另一方面，政府通过其代理人——社区居委会——将组织关系嵌入社区，建立了“三方交叉任职”制度，即推荐符合条件的社区“两委”成员、网格员、网格党支部书记、“三长三员”等，通过法定程序兼任业主委员会主任或委员，提倡业委会党组织书记和业委会主任“一肩挑”；聘请业主委员会主任、物业服务企业负责人担任社区居委会兼职副主任；推荐熟悉物业相关法律法规的社区“两委”成员兼任物业服务企业服务质量总监。同时，大力推进业委会和物业服务企业党组织建设。如ZYHY社区物业公司组建了非公党组织，已把2名优秀的物业经理培养发展成党员。

4.资源嵌入

资源嵌入是指政府直接把自身内部行政资源或引入外部社会资源嵌入社区治理过程。资源是治理的基础，摩尔根指出，“人类进步的一切伟大时代，是跟生存资源扩充的各个时代多少直接符合的”㉚。任何治理模式都离不开资源的支持，自主治理也不例外。由于公共问题的复杂性和自治主体能力的有限性，自组织很难完全筹集到相关治理资源，因此政府嵌入就成为必要。政府除了给予ZYHY社区“三方联动”专项资金，还着重引入以下资源。一是培训资源。街道层面上加强对物业公司安全标准化培训，稳步提升物业安全指数；同时，积极培育社区治理领军人物和自主治理草根领袖，挖掘了一批群众信赖、影响广泛的先进个人，如“最美小巷总理”ZSJ、“感动南湖人物”SYY等。此外，还通过对开放空间会议技术的培训，增强居民的参与能力。二是专业律师。政府引进社区律师，组建公共法律服务中心，保证每天有律师在岗，面向居民提供法律咨询、矛盾纠纷受理、法律援助与宣传、辩护、代理、咨询等法律服务，引导业主理性维权，促进“三方联动”规范运行。

5.文化嵌入

文化嵌入是指政府把包容、理解、合作、互惠等文化价值嵌入社区治理。文化具有政治、经济和社会三张面孔，其根本目的都是透过文化和以文化为场域达致治理的目的㉛。文化治理已经成为现代社会治理的一个重要面向。自主治理更需要文化价值的规约，因为它更多要依靠文化所包含的信任、理解、合作等价值内涵，这也正是自主治理所需要的社会资本的来源。ZYHY社区所在街道倡导“以文化人”的柔性治理方式，连续举办了十三届邻里文化节、八届感动南湖人物评选、开展四大板块常规文体活动，将居民的视线从小家庭转入大家园，让居民在活动中先认识、后结交、再关心，逐渐树立了参与、合作、理解、信任的意识。邻里文化带来的人际友善在居委会、物业公司、业主委员会的“联动”机制中，成为消除矛盾的润滑剂、凝聚人心的黏合剂，激发了居民参与社区事务的热情。也正是由于文化的熏陶，ZYHY社区居民逐渐理性地对待物业纠纷，没有再出现以前的静坐、上访、拉横幅、堵马路⑥等非制度化政治参与行为。

四、自主治理与政府嵌入统合的一般分析框架

通过上述实证分析，我们可以从中凝练出自主治理与政府嵌入统合的一般分析框架。公共事务治理是一个综合性的生态系统，是外部政府行政系统和内部社会自治系统的有机统一，是政府嵌入和自主治理两种方式的统一。本质上，这个分析框架就是自主治理要素和政府嵌入要素的关系分析和逻辑建构。（见图1）政府认可自主治理制度，并推进自主治理进程；自主治理推进政府治理现代化，增强基层合法性。

图1 自主治理与政府嵌入统合一般分析框架

理念嵌入是自主治理的前提。什么样的治理理念决定了什么样的治理类型。在原来“总体性”社会框架下，政府持管控理念，社会被强制纳入行政体系，自主性极弱，基层自主治理难以产生。随着政府理念的转变，参与式治理、多中心治理、协同合作治理理念逐渐被政府接受，这就给自主治理提供了运作的制度空间。政府与社会的边界逐渐明晰，自组织自主权得到尊重，群众参与成为常态，集体协商解决公共问题也才有了可能。同时，基层自主空间的确立也为政府治理理念的改变和治理方式的转变提供了试验场域，为政府角色的转变和治理能力的提升提供了检验空间。

权力嵌入是自主治理的关键。权力在一定程度上意味着权威，自主治理制度如监管制度、奖惩制度、冲突解决制度要能持久运转，必须具有一定的权威和公信力，而通过政府权力加以确认无疑是一种可靠且成本低廉的办法；并且，制度的创新也必须在国家的保护下才有可能成功。再者，权力嵌入还能进一步明晰自主治理边界和政府权力边界，政府权力不干预属于居民自治的事务，但一些交叉重叠的公共事务需要政府权力的强制执行。这在一定程度上可以弥补自治主体权力缺失的不足，增强持久自治的动力。同时，权力嵌入实际上也是政府整合基层、维持秩序的需要，在一定程度上也满足了政府的自身偏好，符合政府的治理逻辑。

组织嵌入自主治理的条件。权力嵌入往往伴随着组织嵌入，把组织关系和组织结构嵌入基层社会是确保权力效用的有效手段，从而也才能更有效地维护自主治理制度。但是，基层公共事务自主治理过程中的组织嵌入不同于大规模的跨区域、跨层级中的组织嵌入，它往往更多依靠的是代理人嵌入，设置的是协调机构。如涉及社区公共事务的时候，政府一般都是通过社区居委会去完成嵌入角色。政府体制内相互监督、相互制约的组织架构和组织关系嵌入自主治理中，也能为其提供制度设计样本，减少制度设计成本。同时，嵌入性组织也是政府了解社情民意的重要窗口，便于其快速收集信息和反馈，迅速调整政策和行为，提升政权社会回应力。

资源嵌入是自主治理的动力。自主治理必须建立在资源的可选择和可使用上，“离开资源谈治理，只能是无本之木，无源之水”㉜。诚然，自组织可以筹集到一些社会资源，但是行政资源只能由政府注入，自主治理不可能不需要行政资源的支持，更何况当前我国自组织力量薄弱，自身资本有限，筹集到的资源有限，难以满足治理的需要，因而政府资源的嵌入无疑是雪中送炭。再说，通过行政资源去撬动社会资源是一条有效开发社会资源的路径，提升了自组织开发资源的效率。如政府通过行政制度设计（如政府购买社会服务）把律师引入社区，为自主治理提供了法治支持；政府大规模、常态化的培训，为自主治理培养了诸多组织精英。同时，政府资源嵌入也有效避免了“行政资源使用效率低，社会资源开发难度大”的困境，促进了资源的整体优化配置，提升了政府宏观调控能力。

文化嵌入是自主治理的保障。自主治理制度是协商沟通而不是外部强制的产物，因而制度供给的关键在于信任和社群观念的塑造。信任和社群观念实际上是一种社会资本，而文化营造则是积累社会资本的重要方式。政府开展文化活动既是一种娱乐消遣，更是一种价值建构。居民在参与文化活动中逐渐形成的协商、合作、理解、信任、互惠等价值观念是社会资本的重要来源，也是自主治理的内在需要。同时，民众在自主治理过程中构建的文化价值，在维系基层社会稳定、激发基层社会活力方面具有重要的作用。社会秩序不再需要政府刚性的维持，“以文化人”在一定程度上稀释了政府责任，减少了治理成本。

五、结论

公共事务治理是自主治理和政府嵌入的有机统一，无论是学理研究还是经验研究，都印证了这种统合。自主治理理论突破了公共事务治理传统集体行动理论的困境，凭借其独特的优势和幽邃的洞见，在学术领域占有一席之地。但是，在我国特有的政治结构下，自主治理难以独立存在，需要政府给予一定的自治空间、自治资源和自治能力。自主治理的要素和政府嵌入的方式是相辅相成的，两者相互建构、相互影响，构成了自主治理和政府嵌入统合的一般分析框架。这无论是对公共事务治理的学理分析还是对现实问题的处理，都具有一定的指导作用。

任何治理方式的核心都是要恰当处理好政府与社会的关系。自主治理过程中，关键是要处理好“自治”和“嵌入”的关系，公共问题治理的难点在于寻求两者间的动态平衡。一方面，自治是基层治理的根本，它能在激发居民主体性中有效解决公共问题；另一方面，自主治理的困境需要政府嵌入，嵌入是政府治理能力的现代特征。但要注意的是，政府嵌入不能自治干预，更不能替代自治。从辅助原则来看，政府只是助推自治进程或解决自治无法解决的难题，促进自助与辅助间治理层次的转换。因而，在实际问题处理中要避免过于片面化和绝对化的观点，过度强调“自治”或过度强调“嵌入”都不利于解决问题。公共事务治理不是单独的个人或者组织行为，而是一个综合的治理生态系统，是内部功能性要素和外部条件性要素共同作用的结果。

注释：

①“凡是属于最多数人的公共事务是最少受人照顾的事务，人们怀着自己的所有而忽视公共事务，对于公共的一切，他至多留心其中对他个人多少有些相关的事务。”参见：亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译。商务印书馆1983年版，第48页。

②⑮[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第34、18（中文版序）页。

③徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2001年第3期，第5—13页。

④出于对受访对象的尊重，本文中所有的地点和人名都是用代码表示，由每个地点和人名的首字母组成。

⑤物业费涨价是一件很困难的事情，物业公司也不敢轻易涨价，否则居民会大范围地罢缴物业费，很多社区都无法解决这个问题，更何况是像ZYHY社区，15年都没有涨价，突然要涨价，居民很难接受。

⑥据ZYHY社区书记介绍，2003年、2004年的时候，ZYHY社区业主委员会与开发商矛盾尖锐，当时社区还没有实施“三方联动”制度，业主们经常上访，到法院或政府门前静坐、拉横幅、堵马路等，尤其是组织40多人的车队到省政府门前上访，自此，ZYHY社区“一举成名”。

⑦曹现强、侯春飞：《中国非营利组织成长机制分析——自主治理的视角》，《中国行政管理》2004年第4期，第25—28页。

⑧陈剩勇、马斌：《温州民间商会：自主治理的制度分析——温州服装商会的典型研究》，《管理世界》2004年第12期，第31—49页。

⑨马斌、徐越倩：《民间商会的治理结构与运行机制——以温州民间商会自主治理为个案的研究》，《理论与改革》2006年第1期，第153—158页。

⑩[英]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社，2007年版，第50页。

⑪何艳玲：《“嵌入式自治”：国家—地方互嵌关系下的地方治理》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期，第495—501页。

⑫邢华：《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》，《政治学研究》2014年第5期，第37—50页。

⑬陈家喜、黄卫平：《把组织嵌入社会：对深圳市南山区社区党建的考察》，《马克思主义与现实》2007年第6期，第84—90页。

⑭张昱、焦志勇：《统治治理自治：国家与社会关系视角》，《社会建设》2015年第2期，第3—9页。

⑯许多学者对奥斯特罗姆的自主治理理论进行了重新审思，认为其具有人性假设偏移、外部条件虚幻、制度内生模糊、社会制度局限等弊端。类似观点可参见：朱广忠：《埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论的重新解读》，《当代世界与社会主义》2014年第6期，第132—136页；高轩、朱满良：《埃丽诺·奥斯特罗姆的自主治理理论述评》，《行政论坛》2010第2期，第21—24页。

⑰汪火根：《“嵌入性”自主治理：温州行业自主治理的典型研究》，《甘肃行政学院学报》2016年第3期，第88—97页。

⑱ Evans，Peter B：Embedded Autonomy:States and IndustrialTransformation Princeton：Princeton University Press，1995.

⑲[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第72页。

⑳[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1990—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第5页。

㉑张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2006年版，第18页。

㉒罗家德、孙瑜等：《自组织运作过程中的能人现象》，《中国社会科学》2013年第1期，第86—101页。

㉓[美]林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，世纪出版社、上海人民出版社2005年版，第28页。

㉔燕继荣：《投资社会资本：政治发展的一种新维度》，北京大学出版社2006年版，第187页。

㉕黄荣贵、桂勇：《集体性社会资本对社区参与的影响——基于多层次数据的分析》，《社会》2011年第6期，第1—21页。

㉖ZYHY社区获得的全国性荣誉就有14项。

㉗刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》2011年第5期，第97—105页。

㉘方世南、曾德贤：《社会建设视域内的政府地位、价值追求与有效作为》，《学习论坛》2011年第3期，第53—55页。

㉙蒋永甫、宁琳映：《中央政府嵌入地方：基本公共服务均等化的实现路径——中央与地方关系研究之二》，《湖北行政学院学报》2016年第2期，第38—45页。

㉚马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集（第4卷）》，人民出版社1972年版，第17页。

㉛吴理财：《文化治理的三张面孔》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2014年第1期，第64—74页。

㉜黄家亮、郑杭生：《社会资源配置模式变迁与社区服务发展新趋势——基于北京市社区服务实践探索的分析》，《社会主义研究》2012年第3期，第73—77页。

编辑 王秀芳

Integration of Self-governance and Government Embeddedness:Public Affairs Governance

Xu Baojun，Chen Weidong

Public affairs governance is an organic unity of self-governance and government embeddedness.Both theoretical research and empirical research have confirmed this integration.Self-governance can effectively solve public problems in stimulating subjectivity of residents.However,as an external authority,the government's support and recognition of the internal rules of autonomous organization is an important guarantee for the sustainable and effective operation of self-governance.The elements of self-governance and the way of government embeddedness are mutually reinforcing,and they are mutually constructed and influence each other,which establishes a general analytical framework for the integration of self-governance and government embeddedness.Modern society is a comprehensive ecological system,and is the result of interaction of internal functional elements and external conditional factors.The key and difficulty of public affairs governance is to seek the dynamic balance between“autonomy”and“ embeddedness”.

Public Affairs；Self-Governance；Government Embeddedness；Organic Unity；Analytical Framework

D69-3

A

1007-905X（2017）05-0104-08

2017-03-01

2015年国家社会科学基金重点项目（15AZD021）；2016年重庆市教育委员会人文社会科学研究项目（16SKGH176）；2015年教育部人文社会科学研究一般项目（15YJC840027）

1.许宝君，男，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，湖北城市社区建设研究中心助理研究员，主要从事当代中国社会发展与城乡基层治理研究；2.陈伟东，男，华中师范大学政治与国际关系学院博士生导师，教授，湖北城市社区建设研究中心主任，主要从事当代中国社会发展与城乡基层治理研究。