开发区节约集约用地的回顾与展望

■ 郑新奇/王 恒

（1.中国地质大学（北京）信息工程学院,北京 100083；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

开发区节约集约用地的回顾与展望

■ 郑新奇1/王 恒2

（1.中国地质大学（北京）信息工程学院,北京 100083；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

我国首个开发区是1979年国务院批准设立的蛇口工业区，之后对我国社会经济发展产生了重要影响。回顾30多年开发区建设，我国开发区土地节约集约利用从理念到实践、从设槛到健全、从政策到规范、从检查到考核、从定性到定量、从试点到全面、从小片到区域政策等方面取得长足地发展。未来我国的开发区土地节约集约用地将从探索走向常态、政策将从统一走向差别化、监管将进入国土监测工程系列、信息化将助力差变化用地管理、国土云将实现精细化用地管理。

开发区；节约集约用地；回顾；展望

本文所说的开发区是指广义上的各种类型的开发区，包括经济特区、经济技术开发区、边境经济合作区、保税区、出口加工区、国家高新区等。

自16世纪第一个开发区在意大利的热那亚湾雷格亨港成立以来，西欧国家相继设立自由港、自贸易区，第一个出口加工区1959年在爱尔兰创立，20世纪70年代后出口加工区在亚洲建立。1979年国务院批准设立的蛇口工业区是我国首个开发区。伴随着开发区的发展，其土地资源管理也从理念到实践、从设槛到健全、从政策到规范、从检查到考核、从定性到定量、从试点到全面、从小片到区域政策等方面取得长足的发展[1]。自2008年开始第一轮开发区集约用地评价，至今已经进行了4轮。从管理、制度、评价等围绕开发区用地的各项工作，都在紧扣节约集约这个主题。特别是经过治理整顿之后，我国已形成丰富的开发区节约集约用地经验，尤其是国家级开发区也成为了全国节约集约用地的示范区。

借助第27个全国土地日来临之际，回顾一下我国开发区在土地节约集约利用与管理方面取得的成就和经验，并对未来发展进行展望，以期为相关工作提供参考。

1 开发区节约集约用地回顾

1.1 开发区已经成为土地利用实验先导区

1978年党的十一届三中全会制定了改革开放的基本国策。基于地理优势及历史的机遇选择，继国务院批准设立蛇口工业区后，中央政府在广东、福建做出设立“经济特区”的决策，经济特区是我国采取特殊政策和灵活措施吸引外资进行开发建设的特殊区域，是改革开放和现代化建设的窗口和试验场[2，3]。

我国的开发区建设，因为其对社会经济的巨大影响力和推动作用，引起各地纷纷效仿。于是，各种类型的经济特区、经济技术开发区、边境经济合作区、保税区、出口加工区、国家高新区等如雨后春笋般不断增加。开发区的创建和探索发展，承担的主要功能是将经济特区延伸成带。但同时，也带来了很多副作用，其中之一就是大量圈占土地，很多地方打着开发区的名义圈地占地。于是，国家于2004年对开发区进行了治理整顿[4]，对开发区边界重新做了认定。由于土地供应受到限制，在不能外延扩张的情况下，开发区用地开始逐步走向节约集约。也正是在此背景下，2006年开始，国土资源部土地利用管理司组织科技人员起草了开发区土地集约利用评价的相关标准规范，并于2008年开始了第一轮评价工作。经过不断的发展和完善，开发区土地集约利用水平逐年提高。经过评价后，也优化了原来已经冻结的开发区扩区和升级政策，让开发区重新发挥出了更大的辐射带动作用。

1.2 高速的经济发展促进了开发区土地集约化利用

截至2015年底，我国国家级开发区批复四至范围内土地总面积4651.79平方公里，约占全国建设用地面积的1.21%，累计完成工业（物流）企业固定资产投资总额10.60万亿元，实现工业企业总收入21.79万亿元、开发区二三产业税收总额2.02万亿元、工业企业税收总额近1万亿元、高新技术产业总收入9.31万亿元、高新技术产业税收总额0.49万亿元。国家级开发区经济社会效益突出，充分发挥了其作为经济发展、产业集聚的载体和平台作用。据国土资源部门户网公开报道，开发区土地集约用地水平在当前经济、政策等背景下，集约化程度已经基本打消了人们的消极看法[5-7]。

1.3 开发区的土地利用由粗放逐渐走向集约

开发区节约集约用地从最初的一个观念已经落到了实处。如今，地方政府已经把节约集约用地变成了自觉行动，节约集约用地工作已经变成了星光大道。30多年来开发区土地集约利用程度不断提高。土地开发程度的提高，促进了工业项目集聚，提高了土地利用水平。对比四轮开发区评价成果，国家级开发区综合容积率2016年为0.91，比2010、2012、2014年分别提高了0.07、0.08、0.03。2016年平均建筑密度为31.46%，比2010、2012、2014年分别提高了3.88、2.18、1.05个百分点。开发区土地利用强度和用地效益都有了显著提高，土地利用更加集约[6]。

1.4 从用地指标控制到用地制度管制

开发区建设伊始，起到了快速提升地方经济发展水平的明显效果，但同时也带来了一些问题。和很多事情一样，开发区经历了由开始无序大规模发展，然后从热到冷、从高潮到低潮再到稳态向上发展的过程。开发区之间没有形成自己特有的产业，出现无序招商、恶性竞争，造成土地利用跟着项目走的被动局面[9]。

开发区用地制度管理也从当初的单个文件，发展到如今已经形成了系统工程，其中包括行业规范体系、制度体系以及其他体系等。

2004年“关于发布和实施《工业项目建设用地控制指标（试行）》的通知”（国土资发〔2004〕232号）出台。2007年国土资源部、监察部发文明确了工业用地必须招标、拍卖、挂牌出让[13]。开发区用地准入线或者叫“入园门槛”应运而生，这是我国开发区土地资源管理的一个突破。为加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地，经过多年的试行和完善，国土资源部对2004年发布实施的《工业项目建设用地控制指标（试行）》进行了修订，并于2008年发布了新修订的《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）。新指标相应提高了工业用地准入门槛，以促进产业结构调整和产业升级。各地方依据自己地区的实际，对本地区的工业项目建设用地控制指标进行了修改和完善。2012年国土资源部发布《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号），2014年发布国土资源部令——《节约集约利用土地规定》（第61号），开发区用地控制管理制度不断完善和健全，进一步促进了开发区土地节约集约利用。

1.5 开发区土地利用标准不断颁布实施

30多年来，尤其是近10年来不断完善的开发区集约用地评价工作，已经融合进国土资源监测工程里。在这样的发展过程中，开发区用地不再是很多文件里提出的某个要求。从2006年开始的开发区土地集约利用评价，到2008年出现了第一个专门针对节约集约用地的文件——《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018-2008），再到2010年，针对开发区土地利用评价的规范——《开发区土地集约利用评价规程》（TD/T 1019-2010）和《开发区土地集约利用评价数据库标准》（TD/T 1020-2010）颁布实施，现在包括高校教育用地节约集约利用评价、村镇建设用地节约集约利用评价等一系列行业用地的标准和规范都在逐步完善，将变成可操作性的行业规范。

1.6 产城融合推进开发区与母城的共同发展

作为中国30多年高速发展的成功经验之一，开发区正成为“中国模式”的一部分，在促进区域城市化、工业化等方面取得明显成效。建设初期，由于多数开发区距离市区较远，不涉及搬迁、赔偿等问题，有利于整体开发，开发区就成了城市建设的“飞地”和“实验田”。随着中国城市的迅猛发展，各级开发区已经不再是远离市区之外的荒地，原来的“离城孤雁”逐渐成了“引凤之巢”，原来单纯的工厂式的开发区概念已经成为被很多市民赞誉的亮点。很多开发区坚持“以城促产、以产带城、产城融合”的发展理念，逐步形成产业发展、城市建设和人口集聚协调统一、互促共进的良好发展态势[14]。很多城市把所属开发区作为新城市功能、新城市模式进行规划，甚至逐步将开发区向行政区转变，成为母城的“精品卫星城”[15]。

2 开发区节约集约用地未来展望

2.1 常态化：政策试验、管理创新、经济引领、新城核

经过30多年的开发区建设，开发区特色逐渐形成了“开发区现象”，其概念、内涵等基本理论问题也逐渐得到了深化和提升，开发区也从园区、新区、开发区发展到开发区系统。人们对开发区的发展定位和发展目标逐步清晰，对开发区的发展规律也有了比较全面的把握。

开发区已经开始进入转型期，或称为后开发区时代，也就是开发区现象已经常态化。主要表现在：

(1)针对开发区土地节约集约利用问题的管理，各项转型新政和各地转型升级探索已经开始，新的政策试验田再次成为管理者的关注点。

(2)开发区转型升级重点在转型突破土地束缚上，是功能由低到高的迈进。

(3)打造主导产业集群、提速发展现代服务业以及新型产城融合向功能承接与疏解的园区形态转变。随着新一轮的城市更新，促使开发区在功能、产业、空间方面进行优化，实现开发区的再开发。2017年国务院办公厅发文优化用地政策促进开发区转型升级，正是这种趋势的强化[10，11]。

2.2 为新时期国家区域经济发展提供政策借鉴

全国范围的开发区由几个点到几百个点再到千余点，逐渐发展到片和区域，再由小区到大区域，这是中国开发区发展的宏观效应。区域发展战略已经成为我国经济新常态。这些区域政策的出台，实际上也是开发区发展试验的推广和延伸。比如长三角、京津冀协同发展区等有利于培育经济增长极、提高国家综合国力和国际竞争力的区域，而“一带一路”、长江中上游地区等有利于推进国际区域合作和提升对外开放能力的区域，也是引领全球化进入新阶段的重要举措，还有如有利于破解特殊困难和提升自我发展能力的地区、有利于探索区域发展、区域管理先进模式的地区等。

2.3 政策调控对开发区具有明显的差别化效应

中国是一个政策引导型国家，中国的发展过程主要依赖于政府通过各智囊、智库提供各种政策咨询。然后政府参照国际定位，对某个阶段发展做出政策性文件（计划、规划、指导意见等），进而实现管控和引领宏观经济的平稳可持续健康发展。开发区在快速发展中，也产生了如数量过多、类型杂、层次多等问题，最多的时候，全国各类开发区总数达6000多个，并产生了一系列问题。国家于2003年对开发区进行了专门的清理整顿，整顿后全国各级各类开发区数量已经减少到1000多个。通过此次清理整顿工作，进一步明确了开发区的发展方向和功能。在我国开发区发展过程中可以明显感受到，国家政策调控的“自上而下”与“自下而上”的协同：发展初期的粗线条政策引导，发展中的逐步细化，到发展后期与城市、工业等政策的合并。由此发现，开发区土地利用管理政策的基本演化轨迹是：伴随着宏观政策出台专题配套政策，再随着执行中出现的各种问题优化政策，政策逐渐产生差别化效应。在开发区发展水平评价的基础上，对开发区进行发展阶段的划分，按照“区别对待、分类指导”原则，实行差别化的开发区调控政策[12]。

2.4 信息化将助力差别化管理

随着互联网、大数据、物联网等新技术的发展，信息化建设将是未来提升开发区土地节约集约利用水平的必然趋势。据报道，2016年6月库尔勒经济技术开发区金蛋壳软件产业园揭牌，开发区管理委员会与新疆金蛋壳软件产业园服务有限公司结为战略合作伙伴，共同打造“云上开发区”，借助金蛋壳软件公司在企业聚集和信息化产业发展方面的优势，共同推进开发区信息化建设。加强开发区信息化建设，发挥信息技术在开发区建设与改造过程中的推动作用，实现开发区（园区）管理水平与竞争力的全面提升，是创新管理方式，提高工作效率，实现信息化带动工业化发展的内在要求。开发区的信息化建设，有利于管理部门创新和完善管理手段，提高行政能力，推进效能建设，促进服务型政府的创建，是管理部门转变职能、提高服务水平的有效途径和必然选择；有利于更好地实现区内、区外社会信息资源的有效开发和利用，加强上下沟通，促进横向联系；有利于强化开发区的集聚和辐射功能，提升开发区建设层次，实现各项政务工作的科学性、协调性和民主性。

[1]郑新奇.节约集约:从理念走向实践[J].中国土地,2012(7):8-9.

[2]钟坚.经济特区的酝酿、创办与发展[J].特区实践与理论,2010(5):22-25.

[3]唐华东.中国开发区30年发展成就及未来发展思路[J].国际贸易,2008(9):32-37.

[4]刘正山.“沦陷”与拯救——“圈地运动”与治理整顿搏击记事[J].中国土地,2004(3):4-9.

[5]土地利用管理司.国家级开发区土地集约利用评价情况（2012年度）[EB/OL].(2013-01-07)[2017-06-01].http://www.m lr. gov.cn/zw gk/gkm l/gkm l/201301/t20130107_1173337.htm.

[6]土地利用管理司.国家级开发区土地集约利用评价情况通报(2016年度）[EB/OL].(2017-01-10)[2017-06-01].http://www. g tzyb.com/bugao lan/20170110_102472.sh tm l.

[7]马金,胡冰.2007—2008年度中国开发区投资环境竞争力研究报告发布[J].中国科技产业,2008(6):47-47.

[8]郑新奇.节约集约用地新态势与政策工具选择[J].中国土地,2015(10):19-20.

[9]佚名.长三角招商竞争恶化国务院出台指导意见叫停[J].城市开发,2008(9):7-7.

[10]国务院办公厅.关于促进开发区改革和创新发展的若干意见[EB/OL].(2017-02-06)[2017-06-01].h ttp://www.gov.cn/ zhengce/con tent/2017-02/06/con ten t_5165788.h tm.

[11]佚名.国务院办公厅发文优化用地政策促进开发区转型升级[J].资源导刊,2017(5):5-5.

[12]焦思颖.国务院办公厅发文优化用地政策促进开发区转型升级[EB/OL].(2017-02-08)[2017-06-01].http://www.m lr.gov. cn/xw d t/jrxw/201702/t20170208_1439731.h tm.

[13]国土资源部，监察部.关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知[EB/OL].(2017-04-12)[2017-06-01]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/12/content_579830.htm.

[14]山东商务网.潍坊经济开发区以“三个转变”为引领加快开发区转型升级[EB/OL].(2016-12-14)[2017-06-01].http://www. shandongbusiness.gov.cn/public/htm l/new s/201612/386452. h tm l.

[15]天津日报.“产城融合”理念引领东丽开发区转型升级[EB/ OL].(2014-04-28)[2017-06-01].h ttp://new s.022ch ina. com/2014/04-28/38234_0.h tm l.

Retrospect and Prospect of econom ical intensive land use for Development Zones

ZHENG Xinqi1, WANG Heng2
(1.School of Information Engineering, China University of Geosciences (Beijing), Beijing 100083; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035)

Shekou Industrial Zone, China's f rst development zone, was established in 1979 by the State Council’ s approve, which has an important impact on China's social and economic development. Looking back over 30 years of development zone construction, we ca n f nd that the intensive land use in China's development zone evolved from concept to practice, from threshold to sound, from policy to standard, from inspection to assessment, from qualitative to quantitative, from pilot to comprehensive, from small to regional policy , which means it has achieved rapid development. In this paper, we prospect the future of intensive land use in China's development zone, and f nd that, the model w ill evolve from the exploration to the norm, the policy w ill be uni f ed from the dif ferentiation, the regulatory w ill enter the national monitoring project series, and the information technology w ill change the land management, the land cloud system w ill achieve f ne land management.

development zone; economical intensive land use; retrospect; prospect

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）06-0010-04

2017-06-04；

2017-06-11

国土资源公益性行业科研专项经费项目（201511010）

郑新奇（1963—），男，河南省伊川县人，中国地质大学（北京）信息工程学院教授、博士生导师，工学博士，主要从事地理信息科学与技术，集约用地理论、方法与技术，空间数据挖掘，复杂系统仿真，土地评价与规划等研究工作。