以大数据推进我国税收治理现代化

杨林林（四川省内江市国家税务局 四川 内江 641000）

以大数据推进我国税收治理现代化

杨林林（四川省内江市国家税务局 四川 内江 641000）

税收治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。把大数据与税收治理结合起来，抓住大数据发展带来的改革契机，主动在税收治理中应用大数据，将其作为影响税收治理函数的重大变量、倒逼税收治理体系变革的技术工具、促进税收治理能力提升的重要手段和催化税收治理形态质变的崭新元素，对于加快推进我国税收治理现代化进程具有重要意义。

一、大数据理论与推进我国税收治理现代化的契合点

（一）大数据价值为推进税收治理现代化提供新的路径

大数据作为互联网发展的新阶段，能够有效集成国家经济、政治、文化、社会、生态等领域信息资源，为推进税收治理现代化提供更加全面的数据资料和信息基础，实现工作高效率和治理低成本。大数据治税的核心价值是能够将“互联网+税务”理念、网络信息化技术有机嵌入税收治理中，通过对数量巨大、来源分散、格式多样的自然人和法人涉税数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新信息、创造新价值、提升新能力，不断推进深化依法治税与改革创新。主要表现为推动涉税各方思维与行为深刻变革,治理主体从单一走向多元，助力简政放权，减少改革阻碍，形成协同治理新格局，构建适应国家治理现代化要求的税收治理新模式；通过全息数据呈现对治理对象进行更精准的分析，有利于税务机关快速掌握执法对象动态，迅速研判执法需求和举措，提高决策科学性和执法准确性；推动税收执法重点从效率优先向公平效率并重转变，推动税收征管模式从全能式、粗放式向集约化、专业化转变，推动税收公共服务从管理本位向服务本位转变。

（二）大数据思维为推进税收治理现代化提供新的理念

税收治理现代化是基于实现国家治理现代化目标，通过对税收权力的科学配置运用，促使国家各部门、社会各层面之间形成合作互动，准确引导、管控、协调和服务国家税收治理任务，实现税收治理目标和税收价值原则的实践化过程。其内涵更侧重于多元主体关系的调整、税收权力资源的运用和税收法律制度的重构，关注税收治理的内在价值和精神实质，体现了价值理性意义上的现代化追求。而大数据从工具理性的思维视角介入税收治理现代化进程，从流程核心转变为数据核心，从功能价值转变为数据价值，从抽样样本转变为全样数据，从因果分析转变为关联融合，从不能预测转变为可以预测，从人找信息转变为信息找人，从定性判断转变为量化计算，从数据积累转变为数据增值，用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新，建立起新的税收治理现代化逻辑依赖，给税收治理带来根本性变革。在大数据思维下，税收治理更加注重预测与决策、开放与共享、创新与变革，从大数据的整合分析、流转增值中预测纳税人需求，预判治理问题，探索税收治理的多元、多层、多维度特点，满足不同时期、不同群体、不同阶层纳税人需求。

（三）大数据技术为推进税收治理现代化提供新的手段

传统的税收征管服务、风险管理、税务稽查、税务司法等领域一般从各自常规业务技术的角度出发，以项目和块状开展各项实务工作，信息分割、各自为战，缺乏量化工具支撑，难以确保工作一体性、协调性和完整性。大数据顺应信息时代技术发展的趋势，把互联网等技术创新成果与税收治理深度融合，以数据跨界串联，集成打造大数据平台，有效统合各方面数据资源，使涉税信息趋于系统化。通过数据管理、整合、分析、挖掘，运用数据可视化、统计分析等工具和交叉复现、质量互换、模糊推演等手段，构建收入预测、风险预警、税源监控、纳税评估等领域的模型算法并形成互相关联的模型体系，将大数据的技术优势渗透到所有税收业务之中，实现深度融合，推动税收治理技术进步、治理效率提升和治理组织变革，增强税收创新力和提高税收生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的税收发展新形态。

二、大数据在我国税收治理中的应用现状

（一）当前概况

大数据在我国税收治理领域的应用刚刚起步，大多还在设想和初步探索阶段。从1994年开始实施“金税工程”以来，经过二十多年税收信息化建设铺垫，我国税收网络及硬件基础设施不断完善，软件支撑力度加大，制度更加规范，与业务工作联系更为密切。各地各级税务局均已覆盖各种税务平台，包括全国统一的金税三期、增值税发票管理系统、出口退税系统等，还有区域性系统和各税务机关根据实际工作需要自行开发的大大小小各种系统。特别是2016年金税三期全面上线，金税三期工程北京数据中心建成使用，首次在全国范围内实现了税务应用系统的统一和税收征管数据的集中，整个税务系统的软件基础、数据资源、技术条件都发生了根本性变化。2015年税务系统全面启动“互联网+税务”行动计划，立足于推动互联网创新成果与税收工作深度融合，重点推进“互联网+税务”5大板块、20项行动,着力打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统，促进纳税服务进一步便捷普惠、税收征管进一步提质增效、税收执法进一步规范透明、协作发展进一步开放包容。到2020年，将形成线上线下融合、前台后台贯通、统一规范高效的电子税务局，为税收现代化奠定坚实基础，为服务国家治理提供重要保障。

（二）存在的问题

一是内外部数据不足问题仍然较为突出。税务系统内部数据采集主要还停留在纳税人所提供的静态资料上，缺乏对企业的全程动态监控机制。综合治税格局仍处于条块形、分散式的初级状态，没有真正形成完整系统的社会综合治税格局。部分政府职能部门认识还未完全转变，不愿意或不主动履行信息提供义务，数据提供持续性不强，数据更新不及时。社会企事业单位等非政府部门出于其自身利益考虑一般不主动向税务机关提供相关数据。二是数据以沉淀储存为主而盘活清理和增值利用不足。大数据真正的技术含量和价值体现在提取和利用上，而不在于对数据的占有。税收征管系统虽然积累了数量庞大的纳税人申报数据，但这些数据的完整性、准确性和关联性不够，数据整合应用程度不高。各个系统各自开发、标准各异，不同系统之间相互孤立，分别进行各自的数据集中和加工处理。内部数据间、内部数据与外部数据间的逻辑关联分析不足，形成了人为的数据共享壁垒。三是缺乏大数据应用专业人才。大数据应用需要有跨界学科专业背景的中高端专业人才及其组建形成的专业团队。税务系统现有人员专业水平滞后，真正熟悉企业财务软件、能深入掌握数据分析编程以及具有数据创新思维的专业人才不足，不能适应大数据背景下税收治理现代化的要求。四是数据安全形势依然严峻。信息泄露事件增多，系统运行维护的压力越来越大，各种自然灾难、系统故障和人为失误都可能对数据安全带来巨大冲击。大数据使用的安全性保障与相关法律的制定尚落后于社会对大数据应用的迫切需求。商业秘密、个人隐私和数据安全问题将是大数据应用难以绕开的问题。

三、大数据税收治理的国际借鉴

（一）注重优化以大数据为指向的顶层设计

目前，国际上普遍比较注重大数据治税战略的顶层设计，明确分步骤、分阶段的目标，制订详细的实施路线图和评估指标。比如，经济合作与发展组织（OECD）35个成员国中，除捷克、意大利、保加利亚外，其他国家都有一个为纳税人提供范围更广、质量更高的互联网服务中长期计划。其中，英国皇家税务与海关总署（HMRC）于2012年公布的数字化税务行动计划，将2012-2018年及以后的数字化税务行动分解为现阶段、过渡阶段和变革阶段三个时期和22项子行动计划，围绕纳税人需求进行机构重组，建设数字化税务部门，基于大数据分析做出智能反应和快速应对，开展大规模的跨部门数字化合作，将数字化作为政府向纳税人提供服务的优选方式。美国在其2014-2017年战略目标中，明确要将个人所得税电子申报率由2013年的83%提高到2017年的90%，并对电子化服务、网上办税水平和门户网站可用性和响应效率等都设定了具体目标。

（二）注重铺设以大数据为脉络的组织架构

主要是围绕数据流转建设组织架构，设立国家层面大数据中心，实现数据大集中，构建“中央大脑”，税收治理主体间实现数据对接和共享，发挥高效的数据计算处理能力，为大数据治税奠定坚实的物质基础。比如，澳大利亚税务局（ATO）在全国设立2个数据处理中心，在全国各地设立办税场所，纳税人可以选择任一个办税场所完成全业务办理；英国皇家税务与海关总署成立了数字化服务中心及大数据分析中心，面向全球招聘具有世界一流数字化工作经历的产品经理、交互设计师、客户研究专家、技术架构师以及软件开发师。此外，部分国家还设立专门的税收大数据分析应用机构,立足税收、着眼全局。其重点任务是基于税收数据的分析，将眼光拓宽到整个经济社会发展，既分析预测税收收入，也分析税收与经济社会的相互关系，分析结果对税务部门和整个经济社会发展都具有较高参考价值。比如，美国国内收入署（IRS）在内部成立了研究分析和统计司（Research, Analysis and Statistics Division，RAS），由国内收入署署长主管。其主要职责是负责联邦税务系统数据的收集、研究、分析、统计，开展国内收入署战略研究，为决策提供参谋建议。英国皇家税务与海关总署设立了知识、分析和情报理事会（Knowledge, Analysis & Intelligence Directorate，KAI)，由统计学、经济学、运筹学和社会学等多学科、多领域的专家团队组成，通过开展数据分析、实证分析，为制定税收政策、改进纳税服务以及提高部门效率等提供数据支撑。这样的机构设置和数据处理方式，最大程度地实现了机构组织扁平化、沟通水平化、流程简约化、数据处理集中化。

（三）注重实施以大数据为核心的征管举措

一是构建先进的税收征管信息管理系统。比如，意大利建立了欧盟成员国中最成功和最大的税收信息管理系统ITIS（Italy Tax Information System），实现了全球化、实时化、专业化的税源监控，为地方提供信息存储和决策支持保障。2013年意大利税务机关启用新的计算机信息系统Redditometro，借助庞大的数据比对纳税人申报的收入、支出的真实性。澳大利亚在全国税务机关内部全面运用计算机系统管理纳税申报、办理出口退税等日常工作，实现了对税源进行有效控制，有针对性地开展税务审计。二是提升纳税人电子申报率。从个人所得税、增值税和企业所得税等几个主要税种来看，几乎所有国家的电子申报率都在逐年增加。特别是一些非OECD成员国进展迅速，比如，阿根廷、巴西个人所得税和企业所得税电子申报率均为100%，新加坡、哥斯达黎加增值税电子申报率为100%，印度企业所得税电子申报率为100%。三是积极比对寻找风险疑点信息。比如，2012年起，美国联邦及州的税务部门开始尝试应用大数据技术寻找偷税、骗税行为的共同特征并打击偷逃税行为。美国国内收入署对纳税人申报信息与各种公开信息记录进行比较，特别针对申报表中的税前列支内容、退税信息创建了大量算法，寻找其中的疑点，仅就2011年度纳税申报，即发现36亿美元的虚假税前列支，并发现超过3%的退税存在欺诈行为。2013年，英国税务与海关总署与著名数据公司SAS达成合作，以大数据技术监控电子商务交易，充分利用其全国邮资定价体系提供的物流信息、银行卡交易体系提供的支付信息等数据与纳税人申报情况进行比对分析，2013年当年减少约10亿英镑税收流失，预计最终能够达到200亿英镑规模。

（四）注重创新以大数据为支撑的纳税服务

依托大数据技术，推出创新性的纳税服务产品，优先发展在线申报及其他在线应用，优化服务网站获取第三方数据、电子邮件服务及纳税人“一户式”税收档案等项目，不断向网络化、数字化的服务方式转型。一是将现有服务与互联网融合。英国于2013年引入智能电话自动应答系统，并开通网上咨询服务，每年在网上解答将近200万个问题。二是改进税务部门门户网站。阿根廷税务部门按字母顺序建立索引，纳税人根据这一索引，可方便地找到相应业务指南、支持工具和各种有用信息。三是统一纳税人账号。从2014年起，英国有490万中小企业通过服务网站上的“你的纳税账号”形成个性化网页。四是充分利用移动互联终端。南非税务部门从2013年开始，建立适用手机的网页，个人纳税人可以通过手机完成个人所得税申报。2014年以来，加拿大税务部门先后开发多款手机应用软件（APP），通知纳税人应缴税额、分期支付情况、缴税期限及税收优惠信息。

四、以大数据推进我国税收治理现代化的建议

（一）立足当前需要用好税务系统内外涉税数据

一是拓宽数据采集渠道，搭建海量数据仓库。从国家层面立法进一步明确相关部门、单位提供涉税数据的法律义务，完善社会征信体系、企业社会责任、个人社会规范，增强跨主体、跨部门、跨区域数据交换共享的法律刚性。积极应用网络爬虫①网络爬虫，又被称为网页蜘蛛、网络机器人，是一种按照一定的规则，自动抓取万维网信息的程序或者脚本。等技术手段，广泛搜集与纳税人经济活动相关的各类信息，筛选、整合有用的涉税信息数据。探索及时合法地从会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等社会中介机构获取涉税信息。注重企业端数据的联网接入，实现对企业生产经营的全面监控，充实海量数据仓库的外部数据。最终将海量信息与纳税人做出关联，通过去粗取精、去伪存真，真正将有价值的信息纳入税收数据仓库。

二是规范数据整合分析，实施数据挖掘加工。建立统一的税收数据标准和清洗、匹配规则，对内外部涉税数据开展标准化整理。制定数据采集模板，将数据从原有格式转化为税务机关数据仓库的存储格式，在数据采集源头对数据一致性、逻辑性和完整性进行校验。进一步完善以数据仓库技术为支撑的“大归集、大共享、标准化、高质量”的大数据治税平台，统一归集众多数据来源的数据，存储整合多类型业务系统数据，运用标签云、时间轴等数据展现和多维分析技术，实现涉税数据的深度挖掘、重组、加工、分析和利用，进一步有效支撑税收决策和税收征管，最终面向全国、全省的税务干部和各类应用系统提供统一标准、统一口径、统一接口的数据服务。

三是推动数据多维应用，实现数据流转增值。在标准化数据仓库的基础上建立起三个应用层次。底层是基础设施云计算平台。通过基础资源云化和分布式计算资源的建设，满足上层系统建设时在分布式计算、性能扩展、弹性伸缩、可靠性保障、降低运维成本等各个方面的要求，为税收信息化的持续推进奠定坚实基础。中间层是大数据业务共享服务平台。基于成熟可靠的“服务化框架/平台”，建立成熟、可靠、高效的“税收大数据引擎”，抽象、提炼形成各类共享服务部件，快速响应未来业务创新常态化的要求，构建统一的税务大数据服务。最顶层是具体业务应用和数据应用，包括面向纳税人的“互联网+税收服务”，以及面向税务人员的“互联网+税收征管/行政保障”等应用。

四是建立技术支撑体系，提供数据应用保障。建立规范的数据标准体系。通过税务数据元、公共代码、数据元集、采集规范、第三方数据共享规范、加工规范等标准建设，编制税务行业数据资产目录，形成全国统一的税务行业数据字典。建立完备的数据指标体系。运用回归分析、聚类和关联规则等智能化算法，构建适应税收治理需求的一系列关键指标和指标体系。建立科学的数据模型体系。根据不同的工作需求建立相应的数据模型算法，建立收入预测模型、风险预警模型、税源监控模型、纳税评估模型、稽查选案模型等。建立严密的数据安全体系。围绕大数据隐私问题，运用智能技术对所有的涉税信息数据进行可见可控的安全管理。

（二）中期规划需要科学重塑税收征管服务流程和组织架构

一是纳税申报电子化。从税务端来看，要建设门户统一、单点登录、一网办理的电子税务局，将现有的纳税申报电子化模式向提供网上自助服务、网上征纳互动、使用各种在线支持工具和数据终端方面全面升级。进一步改进税务网站，扩展网上自助功能，允许纳税人登录后能够查询申报纳税的历史数据和相关税收指南。加快推行电子发票，清除电子申报障碍，鼓励纳税人网上申报纳税。充分利用移动互联网，整合数据接入端口，在确保网络安全的前提下推进电子申报系统和各类移动终端联网。从纳税人端来看，要积极鼓励纳税人实现财务核算和纳税申报的电子化和自动化，推动传统财务税收管理转向智能化处理，并努力促成实现纳税人财务核算、纳税申报与税务机关的税务管理电子化无缝衔接。

二是业务工作网络化。以金税三期系统为支撑，以数据流为中心，按照基础数据管理、大数据分析、政策业务支撑和风险应对四大板块，全面梳理规范税收业务工作的网络流程。着重整合优化业务流程和办税流程，对税政业务和征管业务事项重新梳理和整合，建立职责明确、分工精细的工作流程。深度利用大数据技术的创新成果，以信息流程网络化为导向，通过流程挂接业务、合并同类项设计，解决过去按每一项业务设计流程带来的环节重复、业务交叉问题，减少不必要的业务流转和审批环节，形成全局通畅的工作流程，解决税务人员多头上系统、重复劳动等问题，解决纳税人办税多头找、多次跑等问题。

三是内部管理数字化。全面推进税务系统内控机制信息化升级版建设，完善大数据监督和技术反腐体系, 做到内控软件推广应用立体化、流程制度标准化、业务软件改进持续化、内控监管平台实时化、金税工程风险防控内生化，实现自动监控、直接监控，岗位固化、过程留痕、自动预警、结果追溯。通过数字人事改革，量化计分指标体系，以大数据科学评价税务干部德、能、勤、绩、廉等各方面情况。

四是组织架构扁平化。在业务流程梳理规范的基础上，按照分级分类管理的思路对现行税务机构进行扁平化和精简处理，形成“基础数据管理、风险应对、数据分析、法律政策支撑”的纵向业务格局，以及“指挥决策、征管服务、执法监督”的横向业务格局，以数据功能为导向设立相应机构，体现扁平化、集约化优势。

（三）着眼长远需要统筹谋划政府治理大数据战略

一是通过政务数据平台建设推动税收治理数据平台建设。税收治理数据平台仅仅是政务大数据平台的组成部分。站在政府治理层面来构建政务大数据，既有利于税收治理，更有利于政府整体治理。要以破解重复建设、资源浪费、信息孤岛、安全薄弱等问题为导向，强化政务大数据顶层设计和统筹管理，全面推进跨层级、跨部门的政务信息资源共享和业务协同，建立健全以政府大数据平台为核心的信息资源归集、共享、开放和安全保障机制，着力推进各部门数据向政务大数据平台集中，彻底打通各类信息数据的共享通道，实现政务大数据基础资源的整合共享。

二是通过政府治理大数据应用推动税收治理大数据应用。站在政府大数据应用的角度来统筹数据分析利用，积极推动政府治理从经验决策向数据决策转变、从权力治理向数据治理转变，将为推动税收治理大数据应用带来巨大势能。要积极推进政务大数据分析利用能力建设，加强政务大数据分析关键算法和共性基础技术研发。在推进政府治理大数据应用的进程中，将税收作为政府治理大数据分析应用的重要变量和指标，既要通过其他指标看税收，也要通过税收看其他指标，实现税收治理与政府其他治理的互通与互动。

三是通过政府治理现代化推动税收治理现代化。站在政府治理现代化的角度，包括税收治理在内的政府治理基本对象主要就是组织机构和自然人。按照大数据时代背景下的行政管理理论，政府治理同样将以大数据为依托推进治理体系和能力的现代化，实现政务流程信息化、网络化、集约化和智能化。在政府治理现代化过程中，税收治理应当主动融入并同步统筹实现现代化，这是税收治理突破税务部门与纳税人二元对立或单一主导现状，树立“政、企、社、民、媒”五位一体的合作共治结构的最优路径，并将最终实现政府治理整体化和税收治理专业化的有机统一。

责任编辑：赵薇薇