生态文明建设中党政同责措施的科学实施

[摘要]《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了追究党政系统中生态环境事务实际决策责任、政治领导责任，即“党政同责”。但将其与党内法规、生态环境法律制度相对照后，可以看出其主要效果在于问责事项上的“同”效，在责任力度、追责顺序、程度机制上尚有诸多需与现行制度体系协调之处。因此，应当将规制生态环境损害的法律法规、党政干部职责与纪律规范视为一个整体，审视党政同责在其中的地位及由此决定的制度逻辑，根据我国生态文明建设的实践需要和党领导生态文明建设事业的基本规律，形成党政同责的科学实施路径。

[关键词]生态文明建设；生态损害责任；党政同责；保护义务；实施机制

[作者简介]肖峰，湘潭大学法学院讲师

本文系2015年度湖南省教育厅科学研究项目优秀青年项目“我国生态红线制度的实施机制研究”（项目编号：15B239）的研究成果。

2015年推出的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称“《办法（试行）》”），具有“追责对象涉及面广、层级多，追责的事由广、针对性强，责任宽严相济，程序严格，强调相互协作、公正追责”① 等特征。通过结合相关制度分析《办法（试行）》，笔者认为它必须与法律责任的多种情形结合起来，才能体现二者的互补性与联动性。因此，本文在对涉及生态政治责任、法律责任的内容进行体系化分析之后，根据党政同责在其间的位置而推演其应然制度逻辑，结合我国生态文明建设的实践需要和法治中国建设内在特征，提出科学实施党政同责措施的建议。

一、生态环境损害党政责任的基础与类型

“政党的执政理念与水平直接关系到环境保护与治理的效度问题”②，可以说，党政同责是我国的一个生态政治问题，其制度增量在于“同”。认清党政同责应以其应用既有制度于新范畴的特征为基础，才能厘定“同”的内容、实现的空间，既有法律、政策中的生态环境损害责任类型构成了分析的逻辑起点。

我国环境、资源及生态系统保护制度体系规定了作为与不作为两种模式，前者主要是依法负有环保职责的国家机关通过主动执法、监督检查等积极作为方式，防止行政相对人作出破坏自然资源、污染环境的行为；后者则是资源利用人、环境污染者抑制其生产生活行为而僭越法定标准，属于不作为义务。由于国家机关一般情况下不是损害的直接行为人，其作为义务的内容就依赖于个人不作为义务，而违反不作为义务的责任不限于“既成损害”，还包括违反“三同时制度”、不正常运行环境污染防治处理设施等“违反预防义务”的相关法律责任。“从积极义务和消极义务来看，生态义务既是为了实现国家的生态安全强制从事改善生态环境的责任，也是为了国家的生态安全不得从事破坏生态环境的活动”③，因而，国家机关的责任来源有二：一是对环境影响行为、威胁的不作为；二是权力积极作为未遵守法定程序。

（一）生态环境损害党政责任生成的三个环节

当深入到每个行政机关的运行过程时，可发现这些责任多是党的民主集中制下决策的后果，引致责任的原因既可能是对个别环境影响行为决策的行政行为违反，也可能是其据以作出行政行为的行政立法、规范性文件本身违反上位法或上级党政的正确决策，其可能已经施用于规制行政相对人，也可能还处于纸面状态而尚未在实践中运用，内容违反上位制度使其在权力体系内具备可责性。

为进一步分析党政因素在损害形成中的原因力，笔者以特定国家机关为视角，将公权力行为划分为决策中行为、决策到执行、付诸执行后三个环节。

第一个环节中特定国家机关的决策要么是存在上位制度、要么是无上位制度而在自身权限内创制新规则，其成果可能表现为依《立法法》而制定的正式法律渊源，更多的是依法律授权而在其权限内制定的规范性文件，即行政立法与政策制定行为。此环节违法情形包括：直接违反或间接规避上位制度、违背生态保护客观需要，而从制度评价上既可能违反了党内决策机制或中央、上级党组织关于生态保护的决策，也可能违背的是上位立法。

第二个环节中生态相关政策、立法行为已完成但尚未用于规制特定相对人，处于决策在权力体系内部传达、消化的过程，可能出现违反内部权力传递规则、扭曲或选择性执行政策与制度内容，均属于“违纪”状态。

第三个环节即权力决策已用于规制特定相对人，而可能出现的违法情形是行政相对人发生破坏、污染生态环境行为，造成了实际损害或重大威胁。依私人行为向上追溯而发现国家机关在履行法定义务时的违法情形，属于由私人行为引发的权力者责任情形，包括未构成法律责任但依“党纪严于国法”理念而应予党内处罚的情形，一般的滥用权力、渎职等行政责任，以及严重的犯罪行为。由于企事业单位和其他经营者生态违法行为而倒查追责，是当前对党政干部进行生态事务问责的主要形式，特别是私人犯罪牵涉出的职务犯罪。④

当然，在违反上级党政决策的情形中，可能出现本级党委决策与上级政府组成部门决策相冲突而无所适从的情形，这是现行制度未予合理设计的问题，相关内容将在下文对策部分阐述。

（二）生态环境损害党政责任的六种类型

在上述三个时空条件下存续的与生态环境损害相关的行为，依行为情节及性质不同，党内法规和法律制度都可能成為评价的制度依据。据此，笔者将党政机关生态环境损害责任归纳为以下六种类型。

第一，政治责任。即在上述第一、第二环节中，直接违反、间接规避上位制度进行决策，或在决策中故意或重大失察使制定的政策不符合生态保护实情的情形，或在决策作出后有扭曲本意、过滤内容、选择性传达执行等违反党组织决策执行机制的行为。此间的行为属于党政权力体系内下级不遵守上级决定、命令的行为，应当依党的组织规则加以解决，其主体范围较后文分析的公务员管理要宽，既可适用于行政机关中的党员干部，也可适用于中国共产党的各级组织，但其处理方法与公务员法有异。

第二，民事责任。可能承担民事责任的行为主要存在于国家与私人以平等法律关系进行的生态治理合作行为之中，在我国生态法律制度体系下，政府部门可能有三种情形应当承担生态环境损害的民事责任。其一，国家机关自身运行中的办公设施、交通工具等直接产生生态损害，如特定部门办公场所生活垃圾违法处置，以及其通过能源管理合同等契约型方式，向社会购买支撑自身运转的环保服务时，存在的违约情形；其二，根据《清洁生产法》《循环经济促进法》等规定，私人与行政机关签订高于国家强制标准的生态目标治理协议，如果私人主体依约定履行了协议内容而政府违约的情形；其三，政府向社会购买环保公共服务，特别是在依据公私合作制（PPP）协议进行的公私合作的环保投资项目中，政府违约或在其中有违法而造成投资者损害之情形。由于党的机关不直接履行执法行为，后两种民事责任唯有行政机关方有可能履行，党政同责必然以由政及党的方向而实施，政府在承担相应责任时应考量其党组或对缔约、履行相关民事行为负有责任的党组织的责任，当前生态环境损害责任多阈于行政性、公法性责任，笔者认为政府承担民事责任的情形也应纳入党政同责的范围。endprint

第三，行政立法责任。指设区的市以上地方政府根据《立法法》规定在进行行政立法时，出现与上位法抵触，或者超越《立法法》、上位法的授权而进行立法，或者在立法各环节中出现重大失误，使其行政立法成果出现违法的情形。此时，如果将此“恶法”付诸实践则可能产生严重的生态破坏情形，而其存在的问题可能是在正式出台前由政府法制部门发现，也可能是在依法备案等程序中被同级人大或上级机关发现。其违法违规的情形与前一类相似，但是以立法成果的形式体现出来，据此应当就其瑕疵立法行为承担相应责任。

第四，行政责任与党的监督责任。即在国家机构及其工作人员在履行法定职责时出现违法违规行为，由于法律体系将执法权赋予环保行政机关及部分行业主管部门，可能是由于个别人员违纪，也可能是整个行政机关权力行使过度，如环评区域限批中特定环保部门“被上级限制审批权可能与被责令停止、改正、消除影响，与处分直接责任人员、领导责任人员等一起，作为承担行政责任的一个部分”⑤。而党的机构不直接执行环保法规则而多对其进行组织、纪律的监督。因此，此类责任直接由行政机关工作人员违法但尚未达至刑罚程度而产生，党的机关及其工作人员如果出现监督不力，则应追究其监督不力之责。而涉及的行政机关责任包括两个子类：内部行政责任与行政赔偿责任。

第五，公益诉讼责任。由于国家机关积极作为义务不力而导致生态破坏、环境污染，但尚未伤及特定人之人身、财产时，随着十八届四中全会决议的第四部分中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以及最高检推出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，行政机关乱作为与不作为将受到行政公益诉讼的限制。环保行政公益诉讼的裁判结果会为行政机关设定何种责任尚有待时间证明，但其可能产生为生态领域所专有而区别于前述各类之新责任形式，故本文将其单独列类。而《办法（试行）》第五条第七项中的公益诉讼，只涉及对裁决结果执行环节的监督问题，对裁决确认行政机关行为的责任后是否要同时追责则未有涉及。

第六，刑事责任。由于党的机构和行政机关领导干部、工作人员在涉及资源、环境保护审批等权力运行中，出现滥用权力、渎职、受贿、贪污等严重违法已触犯刑法之行为。根据刑法及全国人大对职务犯罪中“国家机关”范围的界定，党的机构也在此列。而在已办理的生态保护职务犯罪案件中，不乏各级党委负责人员被定罪的情形，刑事责任通用于党政系统的查处追责。党政干部在相关案件中的罪名既包括《刑法》第408条的“环境监管失职罪”，也包括针对履行生态保护党内决策及行政权力运行中违法行为而以贪污罪、受贿罪等其他罪名绳之以法的情形。

二、 生态环境损害党政同责制度的应然逻辑

理清党政机构在造成生态损害过程中可能承担的诸种责任后，必须追问的是：在党的机构与行政机关均可能承担多样的责任前提下，到底如何实现责任的“同”。“中共生态文明思想是马克思主义基本原理与中国民族文化和当代中国实际和时代特征相结合而形成的创新理论成果”⑥，而最新成果——《办法（试行）》主要解决了要不要同责，以及因上述政治责任、部分行政责任与党的监督责任、刑事责任而应当一并追责的问题。但在实现党政同责制度尚有两方面的逻辑应当理清：一是其他责任是否也可能构成同责的触发因素；二是在党政机构各自已有追责机制的基础上，如何实现责任方式间的联动，以及在哪些方面进行联动。因此，下文将在界明责任类型的基础上，从党政责任同时追责的适用事项、主体形态与责任类型、后果不利程度、同责程序与方向等方面，廓清党政同责的应然逻辑。

（一）同责制度的实施前提

党政同责的实施是党内、行政内责任机制的同时触发，但与各自独立追责不同的是：同责是将二者融为同一制度评价过程。这既要求党政责任机制以特定生态环境损害事实为共同适用对象，也要求二者的启动形成时空条件上的关联性，适用对象与时空条件构成党政同责制度实施的两个基本前提。

1.适用对象前提

党政同责必须以同一生态环境损害事实为共同的适用对象，即同一事件或行为对党内责任、行政主体责任具有共涉性。根据损害是实际损害还是造成损害的重大危胁，引发党政同责的事实有以下三种情形。

第一，由私人已造成的生态破坏、环境污染行为倒查党政的责任情形。这是以具有生态环境损害后果的企事业单位、其他经营者或个人行为为源点，此时的私人行为可能是违法行为，如超标排污，亦可能是合法行为的累积效应，如未超标排放但引发了特定地域内的环境质量剧变。但即使个人行为属于合法排放，如果党政主体在应急、预警或提前预防上存在工作不力，仍有承担责任之虞。

第二，生态决策作出而进入行政机关执行环节、但尚未作用于私人而引发实际损害的情形。党政的生态事务决策已作出且不存在违反上位制度及决策程序的情形，其决策内容依法应由法定行政机关直接执行，如出现不依决策要求执行则该机关应当承担责任；该行政机关的党组织、党内组织和纪检部门、行政监察部门等监督主体应承担监督不力之责。此外，也有诸多生态事务由法律规定无须党政部门进行个案决策的，情况亦同。

第三，生态事务尚处于党政内部的决策环节中，决策内容、程序直接违反上位制度，或规避上位制度规定的内容。此时尚未进入行政机关执行，也未引发私人行为造成实际损害后果，但应当追究决策参与者的相关责任。

总之，上述三类事实对同责制度的基本内容与形式都产生了规定性，决定了党政同责是一个行为、事件所引发的两个后果，不可分开评价；且对责任者形成的不利后果应在追责力度上大致相当，追责过程应当重视全域性地将不利评价落实到每个责任者，不一定讲求特定程序实施的順序。

2.时空条件前提

所谓的“同”责，要求党与行政系统内归责在时间、空间上的连续性与联动性，之所以将二者置于同一损害事实的共同结果，正是希冀通过同责制度的引入达到一加一大于二的效果。因此，作为应对同一事实的连贯处理方式，党政同责的适用要满足责任“同”的时空条件前提。endprint

第一，党责与政责应当具备“同”的适用必然性。实施党政同责制度正是针对权力体系内权责失衡之弊，将二者列入一个程序而非分别进行，这意味着“同”是强制的、必然的归责方式。这避免了党内机构权衡生态环境损害行政行为是否可实施党内责任，也避免了行政机关对党内责任是否引发行政责任采取意定态度，只要符合条件二者均不可抗拒将对方原因作为己方免责事由。其对党政责任的制度增量正是在于：固有的责任机制是对党政行为分别评价，即使因私人损害行为的外部原因输入，党与政的责任机制并不会交叉，同责正是在二者间建立强制的引起与被引起关系。

第二，同责的实施在时间上应具备即时性，空间上与决策权、行政权划分相对应。党内法规与国家法律制度都对生态环境损害事实设定相应的法律、政治责任，同责制度要求要以两个体系内责任制度资源为基础，将其寓于同一追责程序而进行，形成同时实施的时间上的关联性。这要求最大程度防范“迟来的正义”，要求问责机关以不延迟的方式的积极作为，由于我国《公务员法》等法律制度对行政处分、人事争议等规定了相应的时限，这为由行政责任引发党内问责提供了时限基础。笔者认为：党内问责程序也应在时间上作类似安排，保证政责同党责时效在办案期间的衔接。同时，同责有主体范围，应当以损害事实的管辖权设计、党政决策和行政执行权限规则所涉及的主体为界，当出现同责事实时，应梳理决策—执行—私人损害行为的进程中所有责任点。

第三，同责在归责程序上应当具有闭合性。由于违法违规行为可能在各个环节被发现，一事实触动多责任的现象决定了需要多问责主体间的同时作为，但各问责主体权限只覆盖部分片断，所以必须关注责任体系内其他问责主体的作为空间。因此，同责应当从发现问题的环节为责任体系的切入点，“同”的顺序既可能由党责入政责、也可能由政责入党责，每个问责主体均应在处理完本环节后进行移送。此外，由于国家法律制度对归责中的证据有严格的规定，特别是刑事案件中，“同”责还要保障党政归责程序中的证据效力同质性。

（二）同责制度的实体内容

党政同责制度的核心在于哪些方面的“同”，即各类党政责任在哪些主体间相同地适用。根据同责的缘由、实施、效果的运行逻辑，笔者将其实体内容分为主体、责任类型、责任后果三方面。

1.主体地位的同阶性

同责中首当其冲的就是党政分别追责对生态保护激励不足问题，改变这一窘境的制度设计势必要根据生态环境损害严重程度而确立责任所及的行为主体，除直接实施损害行为的违法者和法定直接责任人外，党内机构、行政机关负有决策、执行、监督职能的领导干部同时构成责任连带关系。

因此，应当纳入同责的党政主体要在两个方面保持同阶性。一方面，主体范围、层级要与生态环境损害行为的严重程度相匹配，这由生态决策权、执行权、监督权的配置结构决定，以法定的行政机构分工及其各自职权范围为据，同时要在党章及组织、纪检规则的框架下来确定。当前，《办法（试行）》只是解决了如果出现损害需要问责时，需要同时追究地方党委和政府主要领导成员等五类主体责任的各种事由，但在所造成的生态环境损害程度、特定损害事实中，党政机关的参与度是不同的，地方机构层级与损害严重程度间的对应关系却并未严明，这在实践中可能造成责任下移的现象。另一方面，如果追究了党的领导责任时，应当同时追究同层级行政机关的责任，除非其具备可免责之事由，如果责任源发生于行政系统亦然。由于党政与损害源间的距离不同，且在党内决策、行政机关决策、行政执行、执行后私人违法等环节都可能产生问责情形，问责时同一层级的党政主体应当作为连带关系来看待，順序上应当保持双向进行。

2.责任类型的同构性

党政主体在前文所述责任承担的情形各自不同，党内机构主要在政治、刑事责任项下担责，民事责任的情形除第一子类外无他涉及，而行政机关六类责任都可能承担。那么，是否党的每一责任都可及于行政机关，更重要的是行政机关所有担责情形都可追究同级党委的责任，答案显然是否定的，因为生态环境损害的领导责任可能是专属于党或行政系统的，也可能同一事实贯穿二者但可责性只有其中之一，也可能二者都应问责。

因此，从党内机构的角度哪些损害责任可能推及行政机关应当有指导性规则，由行政机关角度哪些责任类型可推及党内机构的问题，也应在党内法规或相关政策中明确。当前，刑事责任下的同责实施情况较好，此源于行为后果的严重性与党政权力者参与行为的明确性；而在政治责任、行政与监督责任类型中，党政间责任的连带性关系要弱一些，需要结合内部权力分工情形来具体判断；而民事责任、公益诉讼责任能否由行政机关责任推及党的责任是一个新问题，需要进一步理清。总而言之，对此主体的何种类型责任与彼主体的何责任相对应，从而形成“同”责关系是需要在实践基础上形成更明晰的指导规则。

3.责任效果的同苛性

同苛性不是相同责任而是要求担责遵循比例原则。一方面，党政责任严苛程度与损害事实、威胁程度保持比例关系。即党与政的责任应当根据具体事项上因私人行为、党政职权行为造成的实际损害，或产生重大威胁、违反上位制度与决策程序等行为的严重程度，成比例地决定追责到哪一党政层级，以及该层级中哪一层次的领导干部，以确保具体干部承担责任时过罚相当。另一方面，党责与政责的严苛程度应保持比例原则。基于同一事实依法依规对党政领导干部进行问责时，也要保证赋予二者的责任在不利后果上保持比例，不能厚党薄政也不能厚政薄党。《办法（试行）》已规定的党纪政纪处分等四类问责方式，以及根据刑事法律应当移送的涉嫌犯罪者，直接针对党或政干部的惩处，而哪一种党责对应哪一种政责的问题，应当在实践基础上形成操作性更强的细则。

（三）同责制度的程序内容

党政同责可能涉及党的机构、行政机关、司法机关等多个责任追究程序，既有党内程序也有法定程序，二者在制度旨趣与实施要求上大为不同。“应该制定具体追责程序的规范。没有程序上的规定，实体规定是很难执行下去的。”{7} 笔者认为：要在跨权力系统条件下对同事项实现同时空、同步、同力度的问责，必须在程序性制度上作出创新。针对党政决策与监督、执法与司法程序的对照，本文认为党政同责制度的程序内容主要有两个方面。endprint

一是在不同权力机构的问责程序间形成无缝衔接机制。由于当前制度体系并未明确规定三类机构问责程序间的承继关系，此责任并不与彼责任为实施的前提，同责制度必须改善这样的无序性。具体说来，司法程序、行政程序均具有较强的时效性，而党的问责程序主要对责任认定后责任人申诉的时限有一定安排，但社会主义法治体系下的党内法规完善过程中对时效、问责程序的规范性、党员干部基本权利等方面的正在逐步改进，可以预见未来将出现在问责事项发生起多个程序会与时间赛跑的现象。为实现同责的效果，不同程序间既应在就适用的生态环境损害问责事项实现信息共享，保证由政及党、由党及政的双向信息交流，开放便利公众、非领导党员干部上传信息的沟通渠道；又要在建立各问责程序间的响应机制，要求首先发现的损害、威胁向其他机构承担首问责任，负责通报并首先完成本部门程序，或者按照协作方案进行联合办案，避免出现推诿与失察现象。

二是形成证据在不同问责程序中效力的同质性。程序运行的核心内容在于证据的充分性与证明力问题，针对特定生态环境损害事实经司法程序问责时，已形成了举证责任分配、证明力的完善规定；同时，中纪委1991颁布的《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》、国务院2007年颁布的《行政机关公务员处分条例》对党内、行政问责的证据分别作出了规定，虽不及诉讼法制度完善，但也足以支撑各自问责程序的运行。但三类证据规则都没有解决同一证据跨程序使用的问题，是否可以交叉使用抑或需经过认证程序，抑或禁止交叉使用而要求问责机关独立采集证据，特别是不同程序中对证据的搜集严格程度、证据主体要求、时间要求等都有不同要求。因而，党政同责在程序上还要解决多种责任在同一事实中是否可基于相同证据而作出，难度最大的是：党内程序、行政处分程序中搜集的证据在司法程序中如何定位，如作为党内处分依据的双规忏悔材料是否可为司法程序认可。

三、 科学实施生态环境损害党政同责措施的建议

基于党政同责制度的前提、内容与程序的应然逻辑，对比我国当前党内责任与行政体系内责任的制度内容与实施机制，单个责任的内容、拘束力已然具备，为同责的实现积聚了基础性规范质料。但生态环境损害在党内机构的入责标准不如法律责任明晰，同责制度在高压之下可能出现两类责任叠加适用，而在监督不足时又可能出现法律适用的空白。“实体经济的繁荣并不代表整个社会的全面发展，缺乏生态指标的政绩评价体系是生态破坏和环境污染的重要原因”{8}，鉴于此，为提高党政机构对生态环境损害的机会成本、形成环保政绩竞争激励，应在确立党政责任分工前提下，形成内容与形式上协同实施的制度路径。

（一）形构明确的问责权力分工机制

问责权力分属于不同的党政机构，要矫正“政治责任与行政责任并存于政府责任范畴之内”{9}的误解，分工不明会造成同时启动存在叠加、脱节可能，既导致个案问责失准，更对问责机关形成启动的负面激励。因此，应当明确责任启动权结构与各责任类型间同时启动的义务结构。

一方面，应当形成党政机构的问责权力的清单，杜绝针对特定生态环境损害事实上权力交叉与脱节。从积极方面讲，要在法律责任已经明确的基础上，特别地明确党内机构、行政机关内部以党内法规为依据，追究生态环境损害责任特别是政治责任的权力边界、实施条件等，在当前《办法（试行）》对各类问责情形规范基础上进一步细化。通过一段时间的运行，从实例中抽取对不同层级党政领導问责的适用规律，明晰《办法（试行）》第五至八条中“其他应当追究责任的情形”的确切含义，最大程度地减小问责权限分工的不确定性。从消极方面讲，要杜绝以党责代政责，以党政系统内部责任取代法律责任的现象。“在我国的政府环境问责实践中，普遍存在‘重企业主体责任，轻政府监管责任、‘重基层直接责任，轻部门主管责任、‘重环保主管部门责任，轻环保分管部门责任、‘重环境监管责任，轻党政领导责任等问题，且有政治责任法律化和法律责任政治化等乱象，以致政府环境问责缺位、错位、失衡等方面的问题日趋严重”{10}，扭转的关键是党内组织、纪检机构要在新形势下调整自身定位、创新工作方式，减少承担党内公检法等与司法机构的角色重合之处。

另一方面，应当形成要求问责机关按符合同责要求的方式启动程序的强制义务。问责权限的分工是为科学实现同责服务的，因而就须在各自权力之下限定义务，当特定应予同责的事实发生时所有问责机关必须响应，清晰的义务体系就是生态环境损害责任类型间的对待关系。应当根据不同的政治、行政、法律责任形态，明确哪些责任可作为同责的启动点，哪些类型应当同时实施，在已出现的责任类型中要明确民事责任、公益诉讼责任是否可对党政领导问责，增加对地方立法机关在行使授权立法如出现决策失误或违背上位制度时，是否可以归责等。

（二）理清党政同责的规范技术问题

同责制度不是空洞的口号，而是包括“同”的维度、谁与谁“同”的主动与受动关系和方向等内容，这是同责制度实施时应当是所有问责机关联合明确的规范技术细节，贸然地问责则可能受问责机关过大的自由裁量影响，则不能达到全域内的同责和力度上的合理。

一方面，应当理清“同”在事项、时空、程度三个基本维度的内容，并据此作出科学的制度设计。通常对同责的理解是此责能引发彼责，则二者形成因果关系即同责，这是对同事项问责的狭义理解，当然其也是是适用前提条件。而同责制度不仅要求对同一生态环境损害事实启动多种责任，而且要求问责涵盖的主体范围上包括损害事实存在决策、监督与法律性等实质联系的所有党政领导干部，不扩张也不限缩；也要求同时地在损害所及之地域内问责，使党政问责与司法程序中的追究形成连贯的责任体，而不能事中懈怠、事后拖延，要根据损害事实发生及其致因来源范围的地域内进行问责，如涉及跨界问题就要由共同上级跨界问责；还要求党政系统的责任人、同系统内不同责任人间的所承受的责任力度相当，防范“弃车保帅”等弱化主要领导责任的现象。endprint

另一方面，应当理清“同”的诸种责任间互动运行的方向特征。同责制度要在党政主体间形成类似于连带责任的关系，但“同”的两端毕竟主体不同，责任性质上也有法律责任与非法律责任之分，而同责制度实施时是有时序要求的，必然存在先与后、主动与受动的关系。所以，谁与谁“同”的问题就至为关键，应当由问责机关共同明确同责是党责同政责、还是政责同党责，在由私人行为引发问责时是领导问责同私人责任还是私人责任同领导问责，以及是法律责任同政治责任还是反向运行。即是说，多种责任同时追究时是否设定某类责任先行启动，其认定的事实与处理的结果作为其他问责程序的前提。当前实践中除党政领导触犯刑事责任时，“双开”、解职等党政内部处理先于司法程序，其他的党政责任形式则无明确的处理方法。笔者主张：刑事责任外其他责任的同责应坚持“首问责任+司法程序吸收非司法程序”的处理技术，应当改变由《办法（试行）》第十一条规定的由行政机关向党的机关单向移送的作法，而应由首先发现的机关通知其他机关，如涉及民事、行政、公益诉讼程序时则应以其查证的事实和证据为政治、行政问责的依据。但不必待诉讼程序完成，而只要主要事实查清、证据完备时，则党政机关可引用以问责，这样既保证对哪些应予追究刑事责任的严重违法者，先行依照党内法规处理，体现“党纪严于国法”的精神；又能保证在司法程序与其他程序并行时，保障司法程序中期间刚性、司法机关公信力，节省其他党政机构问责的成本。

（三）形成多元问责程序协同进行的合理方案

协调复合程序是获得良好同责效果的基本保障，针对相互独立、责任类型相异的问责程序，在理顺规范技术外还要明确各程序间的时限协同与证据的同质性、通用性问题。

一方面，各问责程序要在办案时限、进度掌控上合理设计，为其他程序的进行预留空间。应当具化《办法（试行）》第十一条规定的“沟通协作机制”，在党内、行政系统内部追查责任时，如涉及其他机构以其问责结果为前提、依据时，应当加快办理，如果案情决定了不能较快结案的，宜启动联合调查机制；如涉及刑事司法程序的，应当在发现线索后继续核实的前提下移送司法，以免造成刑事诉讼程序障碍；如涉及非刑事诉讼程序的，一般应待司法裁判确定后进行，司法机关应当通过沟通协作机制快审快判，如案情确实复杂不能较快完成的，可以在辩论环节完成后向相关机构通报，为问责机关提供证据基础。这样，既不损害各个程序的时限要求，也在它们之间最大程度的减小时滞。

另一方面，确保建立不同程序间证据相互认可的机制，逐步建立相对一致的证据采集、制作与采信规则。不同程序所基于作出决定的证明性材料均出自特定生态环境损害事实，只是司法程序与非司法程序的证明力标准、取证程序大异其趣，而党的机构与行政机关处分的证据要求大致相当。因此，应当形成党政机关内部问责中的证据同质化规则，最大程度地保证不重复取证与证据互用性；在涉及司法程序时要区分刑事与非刑事，如责任人涉嫌犯罪则应遵循“党规严于国法”的要求在裁判前先行进行党内问责；在非刑事程序特别是由私人行为造成权力者被问责的情形下，一般应当引证司法程序认定的证据材料，并根据问责需要进行适当补充，确保问责基础性事实的可信度和党政程序、司法程序协同性。

注释：

①常纪文.党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新——《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》之解读[J].环境保护，2015（21） .

②赵博艺.浅析中西方生态环境保护与治理的效度差异——中国共产党与欧洲绿党的对比研究视角[J].华北电力大学学报（社会科学版），2015（2）.

③李武斌、延军平、薛东前.生态义务制的内涵与框架设计[J].资源科学，2013（1）.

④参见：驻環境保护部纪检组监察局.关于对5省11起环保系统违纪违法案件的通报[EB/OL].http：//jcj.mep.gov.cn/lzjy_jzcm/201512/t20151228_320619.html，2016-01-10.

⑤肖峰、张婷.论环评区域限批制度的功能失当及其克服[J].中国地质大学学报（社会科学版） ，2015（5）.

⑥巴志鹏.中国共产党生态文明建设思想探源[J].甘肃社会科学，2013（5）.

{7}金鑫荣.环境受污，党政同责——著名环保法专家王灿发解读《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）[J].环境教育，2015（9）.

⑧李明欣.论我国生态文明建设的理论渊源与路径选择[J].中共济南市委党校学报，2015（2）.

⑨仲亚东.生态文明建设中的政府责任：政治责任与行政责任[J].吉首大学学报（社会科学版），2015（5）.

⑩杨朝霞、张晓宁.论我国政府环境问责的乱象及其应对——写在新《环境保护法》实施之初[J].吉首大学学报（社会科学版） ，2015（4）.

责任编辑：周青

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第4期）endprint