政党治理视域下全面从严治党的发展路向

2017-06-30仲伟通

中国特色社会主义研究 2017年6期

[摘要]全面从严治党蕴涵着规范意义上的政党治理理念，是中国共产党政党治理的理论表达与实践凝结。无论是马克思主义政党自身治理的特殊规律，还是世界范围内政党自身治理的一般规律，都共同表明：现代政党治理关注治理主体的互动性，倡导治理机制的法治化以及追求治理效果的善治度。全面从严治党必然以政党治理规律之运用作为内在的发展路向。为此，在主体互动上，要强化领导干部与普通党员之间的交互式治理、强化各级党组织之间的网络化治理；在法治遵循上，要遵从法治之形式要件、遵奉法治之实质要件；在善治引领上，要善于从方法论及价值论向度耦合管党治党的最终目标。

[关键词]全面从严治党；政党治理；主体互动；法治遵循；善治引领

[作者简介]仲伟通，山东大学马克思主义学院博士研究生

本文系国家社科基金一般项目“中国共产党联系群众的动力机制研究”（项目编号：14BDJ033）研究成果。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚持党要管党、从严治党，把从严治党摆在突出位置，进一步提出“全面从严治党”的新要求，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，从理论与实践的结合上，提出了一系列富有创造性的新理念新思想新战略新举措。可以说，全面从严治党重要思想为新形势下中国共产党自身治理勾勒出愿景图式，也为新时期党的建设科学化指明了发展方向。就学理而言，全面从严治党蕴涵着规范意义上的政党治理理念，是中国共产党政党治理的理论表达与实践凝结。

一、全面从严治党与现代政党治理

全面从严治党是中国共产党的创新性战略。这一创新性战略的生长点在于政党理念上从“管理”到“治理”的升华，驱动力在于对现代政党治理规律的深入把握。

（一）全面从严治党要准确把握现代政党治理的深层内蕴

现代政党治理理念可以为全面从严治党提供必要的思维导向与范式支撑，以便在实践中不断总结经验和探索规律。只有合理嵌入现代政党治理的基本理念，才能更好地构筑全面从严治党的核心框架；只有准确把握现代政党治理的深层内蕴，才能更好地理解全面从严治党的科学内涵。

20世纪90年代，治理理论在政治学研究中大行其道，成为热门话语。随后，治理理论又逐步延伸到政党研究领域，生成政党治理。特別是党的十八届三中全会以来，在国家治理现代化的大背景下，政党治理成为国家治理研究的重要论域。广义的政党治理是指作为多元治理主体的政党（执政党）主导国家与社会治理以及政党内部治理的行为过程。可分为党内治理、党际治理和党外治理三个方面。{1} 因结合全面从严治党，本文特指狭义层面上的政党治理，即政党自身治理或党内治理，主要强调政党组织内部的治理行为。

在深层内蕴上，现代政党治理有别于传统意义上的政党建设或政党管理，体现出“治理”的多维意涵和“善治”的价值取向，积极寻求科学、民主、法治等治理方略来维系政党稳定以及推进政党发展。更进一步地讲，现代政党治理是一种有机的、动态的、整体的政党自身调适过程，涵盖自组织力提升、政党成员管理、政党形象塑造、政党规范遵从、政党腐败惩治、政党绩效实现等基本内容。它具有严密的逻辑结构，涉及“谁治理、如何治理、治理得怎样”三个核心问题，关注治理主体的互动性，倡导治理机制的法治化以及追求治理效果的善治度。具体而言，全面从严治党从属于现代政党治理范畴，是中国共产党优化治理结构、探索治理规律、丰富治理模式的自然展现。

（二）全面从严治党依赖于马克思主义政党自身治理的特殊规律

全面从严治党必须遵照现代政党治理规律设计自身的发展路向。习近平明确指出，我们要“通过纵向和横向的比较，进行去伪存真、由表及里的分析，正确把握掩盖在纷繁表面现象后面的事物本质，深化对从严治党规律的认识”{2}。全面从严治党既要寻求马克思主义政党自身治理的特殊规律，也要探索世界范围内政党自身治理的一般规律。全面从严治党首先取决于中国共产党对马克思主义政党自身治理规律的深刻认识与切实遵循。一方面，规律从实践中归纳。中国共产党关于从严治党的历史与现实，可以为总结从严治党规律提供经验性依据和实践性基础。众所周知，中国共产党自成立之日起就高度重视党的建设，坚持“党要管党、从严治党”的方针，逐步构建起思想、组织、作风、制度、反腐倡廉“五位一体”的治党模式。要在这一实践模型的基础上，结合自身治理的新情况新问题，进一步拓展政党治理的解释力，提升治理规律的适用性。另一方面，规律从理论中演绎。考察马克思主义经典作家关于管党治党的思想，对认识从严治党规律具有起源性价值和初始性意义。作为马克思主义政党的创立者，马克思恩格斯强调党的性质、指导思想与纲领，重视党的团结统一与斗争策略，初步奠定出党建的基本原理，为提炼从严治党规律提供了思想原料和理论源泉。列宁创造性地制定了集中体现新型马克思主义政党组织规律的根本组织原则和组织制度——民主集中制，主张“严格党员标准、严防官僚主义、严惩腐败分子和严密监督体系”{3}，为我们提供了全面从严治党的规律性参照。

（三）全面从严治党镜鉴于世界范围内政党自身治理的一般规律

不管是什么性质的政党，其自身组织构成、运作规范及行为方式既有共性也有个性，在比较的基础上把握共性是认识政党活动规律的基本方面。从世界政党发展史的视野来看，一大批长期执政的大党老党在加强党员管理、维系政党合法性、提高政党适应性、施用规章治党等方面，既呈现出有效政党治理的丰富经验，也遗留下政党治理失灵的惨痛教训。通过对比世界执政党兴衰史鉴，中国共产党在把握一般规律的基础上可以汲取经验和教训，规避治理中出现的风险，解决治理中存在的隐忧。从世界政党现代化的历程来看，当代西方政党关注“政党组织成员录用、政党选举与党内决策程序、党内冲突及其解决、政党腐败的防止与控制、信息化时代的政党治理”{4}等问题，努力实现政党的灵活转型及适应性变革。通过借鉴西方政党治理经验，中国共产党能够更为稳妥地推进政党治理现代化以及更为快捷地提升政党治理能力。endprint

总之，无论马克思主义政党，还是世界范围内其他类型政党，有着共同论域——现代政党治理，而现代政党治理又遵照“依主体、循法治、行善治”等基本规律。因此，全面从严治党在发展路向上应该契合现代政党治理的内在理路，促成中国共产党自身治理过程中的主体互动、法治遵循、善治引领。

二、全面从严治党的主体互动路向

全面从严治党主要包括“两队伍一组织”三大主体，即领导干部、全体党员和各级党组织。{5}其中，领导干部与普通党员是治理对象主体，各级党组织是治理行为主体。

（一）在对象主体上，强化领导干部与普通党员之间的交互式治理

全面从严治党必须实现主体的全覆盖，既要抓好领导干部这一“关键少数”，也要抓好普通党员这一“党的肌体的细胞”，更要实现领导干部与普通党员之间的多层次互动。

领导干部是政党形象的代表者和政党内部事务的主导者，在从严治党中具有重要的导向、表率和示范作用。马克思曾指出，“作为确定的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务”{6}。领导干部的上述角色属性规定了其在从严治党中的主体责任。那么，为了落实从严治党的主体责任，就需要树立正确的政绩观，“把抓好党建作为最大的政绩”；要强化责任追究机制，加大问责力度，杜绝领导干部 “不作为、乱作为”等现象。当前，更需要以严的标准选拔干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，从而把党风廉政建设和反腐败斗争引向深处。

党员是政党最基本的构成细胞。党员素质高低与党员作用发挥，直接关系着政党根基稳固与否。正如习近平所言：“党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员的先进性和纯洁性来体现，……党要管党、从严治党必须落实到党员队伍的管理中去。”{7} 然而，就党情而言，截至2015年底，中国共产党有着8875.8万名党员，基层党组织441.3万个，是典型的超大政党，党员人数之众多、组织规模之庞大加大了政党治理的难度。因而，推进全面从严治党，要处理好党员数量与质量的关系，注重发展党员的增量把關与存量提升。首先，必须把好“入口关”，科学制定党员发展规划，严格控制党员总量，合理优化党员结构，不断提高党员质量，真正做到“徒有其名的党员，就是白给，我们也不要”{8}。其次，必须疏通“出口”，严格按照党员标准来纯洁队伍，建立违纪党员的惩处机制和不合格党员的退出机制，实现党自身的吐故纳新、去劣存优。

治理“是所有被涉及的行为者互动式参与努力的‘共同结果或者后果”{9}。如果仅仅视领导干部与普通党员为孤立的治理对象，那么就极易出现政党治理的主体性缺失。全面从严治党意味着作为治理主体的领导干部与普通党员必须实现双向互动。现代政党治理的突出优势就在于更多地强调互动式参与，力求最大限度地调动多元治理主体的积极性、主动性与创造性，这实质上就是一种协商共治、民主治理，以协商的方式改善治理中信息不对称的状况，以民主的方式拓宽“上情下达”与“下情上传”的渠道，从而增强政党治理的有效性。全面从严治党当顺应现代政党治理的潮流，大力推进党内民主，以形成治党之合力；尊重党员主体地位，以提升治理之成效；保障党员民主权利，以监督权力之运行。最终在民主思想、人本诉求的指引下，完成对领导干部与普通党员的交叉复合式治理。

（二）在行为主体上，强化各级党组织之间的网络化治理

“无论是何种政党，无论政党回应何种诉求，它们首先是组织。”{10}我们应当回溯到政党组织“内核”的角度去看待政党治理。与西方松散型政党相比，中国共产党拥有从中央到地方再到基层庞大而严密的组织体系。组织严密是中国共产党的光荣传统和独特优势，也是党从胜利走向胜利的重要保障。但是，时代在发展，环境在改变，党组织也在分化、调整与重构，如何发挥党组织的主体作用已成为一大挑战。作为回应，各级党组织之间的网络化治理成为破解中国共产党自身治理中“路径依赖”困局的有效方式。

按照治理的一般逻辑，治理追求网络化的多中心结构，其运行呈现网络状特征。法国学者皮埃尔·戈丹指出：“治理，简单地说，就是网络化的公共行为，一种非预先设定的和常历常新的关于合作的关系实践，它与过去的行政等级架构和因循守旧的程序有很大不同。”{11}依此而言，政党治理就是各级政党组织相互联系、彼此合作的网络化治理，要求在政党组织结构上由过去垂直的金字塔型向扁平型转变，在政党组织运行上由过去自上而下的单向度向磋商互动式的多向度转变，从而使组织结构更加紧凑，组织运营更加灵活高效。通过网络化治理，可以确定党组织与党员之间、党组织与党组织之间的关系流和关系结所具有的特点，进而抵御现实中众多党组织与党员愈发严重的“封闭化”“碎片化”“原子化”倾向，增强治理的辐射力、程序化与系统性。

全面从严治党理应致力于网络化治理体系建构，以求内部组织结构的协调性和实际运作的有效性。一是坚持民主集中制这一根本组织原则和组织制度。有此前提，可以提高党组织自上而下运作的效率，便于化解网络化治理中可能出现的梗阻。以“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”为核心的权威塑造是政党治理过程中的一种必然趋势与理性选择。如果没有对中央权威的自觉维护，没有下级组织对上级组织的自觉服从，从严治党根本无法落地生根显成效。二是“努力使每一个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”{12}。有此基础，可以提供党组织自下而上运作的动力，利于保证网络化治理的顺畅。基层党组织是规训党员的重要场所，是联通党群干群关系的桥梁和纽带。基层党组织软弱涣散，往往会成为制约政党治理绩效的“短板”。为此，要推动全面从严治党向基层延伸，全面抓紧抓实抓好基层党组织治理，积极探索新途径新载体新模式，打牢从严治党之“网结”。

三、全面从严治党的法治遵循路向

政党树立法治取向，使自身事务治理体现法治原则，是“从传统党的建设向现代政党治理跃升的重要指向”{13}。实现党内治理法治化，成为全面从严治党的理性选择。endprint

（一）在基本依托上，遵从法治之形式要件

全面从严治党必然要在形式上依法依规治党，也就是要遵守国家宪法和法律，严格按党章办事，按党的纪律和规矩办事。

第一，依党章治党。党章是党内根本大法，是全党必须遵循的总规矩，也是党的所有法规制度的总来源。党章作为中国共产党进行自身事务治理的法理基础，只有依据这一总准则、总规矩、总来源，才能更有效地促使党内治理朝着法治化的方向发展。习近平在十八届中央纪委六次全会上强调：“全面从严治党首先要尊崇党章。”{14}为此，要强化党员的党章意识，鼓励广大党员对照党章，以正言行。同时，要以党章作为撬动从严治党实践的支点，严肃查处违反党章党规党纪行为，坚决维护党章权威，净化政治生态。

第二，依党规党纪治党。党规党纪是全党必须遵守的刚性约束，乃从严管党治党之重器。经验表明，严明党规党纪，政党则兴旺发达，废弛党规党纪，政党则涣散堕落。作为强规范型马克思主义政党，中国共产党历来高度重视党规党纪在从严治党中的突出作用，依靠党规党纪去明确党员行为边界、调整党内利益关系、防止党内权力滥用、惩戒党内腐败现象。习近平强调，“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”{15}。毫无疑问，如果没有党规党纪这种治理载体的强制推动，全面从严治党必然呈现软弱无力状。当前，我们要以新修订的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》的发布实施为契机，“创新党内法规制度，把各项纪律和规矩立起来”{16}，“使纪律真正成为带电的高压线”{17}；“要把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前，健全完善制度，深入开展纪律教育，狠抓执纪监督，养成纪律自觉，用纪律管住全体党员”{18}。

（二）在基础支撑上，遵奉法治之实质要件

全面从严治党固然需要依靠法治之“形式”，使党的运行纳入法治的轨道之下；更需要契合法治之“精神”，让“已成立的法律获得普遍的服从”{19}。

第一，在观念层面牢固树立法治思维。法治思维指治理主体运用法律规范、法律精神和法律逻辑对所要处理的问题进行分析、判断、推理的思想认识活动与过程，它是衡量党内治理法治化程度的重要指标。观念是行动的先导，全面从严治党呼唤全党具备法治思维。习近平指出：“谋划工作要运用法治思维……领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”{20}

第二，在行动层面切实提高法治能力。法治能力指治理主体运用法治思维和法治方式处理事情、解决问题的能力，它是评估政党治理能力的重要标识。现实中，个别党内领导干部虽说具有一定的法治意识和观念，可做起事来却常常违背了法治原则。究其原因主要在于他们没有将法治思维等观念性的东西转化成实际的行动。全面从严治党需要改变这种只有法治之心而无法治之力的状况，切实提高全党依法治理的能力和水平。继而以政党法治能力带动政党能力的全面提升，积极应对中国共产党“能力不足”的危險。

第三，在氛围层面积极培育法治文化。法治文化指法治精神融注到人们心底和行为方式中的一种文化状态，它是推动党内法治走向自觉的重要保障。全面从严治党离不开党员个体真诚信仰法治的微观“小气候”，同时也离不开全党普遍信仰法治精神的宏观“大气候”，而后者往往更为关键。历史警示我们，全面从严治党迫切地需要浓郁法治文化的滋养。只有营造出立规矩、遵法理、重执行的法治文化，才能有效地避免“塌方式腐败”现象产生，才能从根本上铲除腐败滋生的土壤，构建“不想腐”机制。

四、全面从严治党的善治引领路向

全面从严治党要在善治引领上下功夫，通过不断调适、拓展管党治党的方法与策略，以增强管党治党的有效性和合法性，最终实现保障最广大人民根本利益之终极目标。

（一）在方法取向上，善于运用治党之“策”

政党治理为达善治之目标，必须寻求科学方法的有效指引。治党之“策”指治党方法、技艺与策略，包含“决策—实施—评估”完整方法链。全面从严治党本身作为一项重大决策，关键在落实，因而其实施方法和评估方法是主要着力点。

从实施的角度，坚持思想建党与制度治党紧密结合。习近平指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”{21}的确，全面从严治党的复杂性决定了它只有在思想柔性约束与制度刚性约束的合力作用下才能达到善治。思想建党是制度治党的前提和基础，制度治党是思想建党的有力保障，两者相互联系、相互促进、相辅相成，构成了全面从严治党的根本路径。其中，思想建党具有固本浚源之用，是党的根本性建设。全面从严治党首先要在思想上从严，坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，加强党性教育和道德建设，从而补足精神之“钙”，拧紧思想“总开关”。制度治党带有根本性、全局性、稳定性和长期性。全面从严治党也必须在制度上从严，进一步建立健全党内法规制度，提高制度执行力，从而扎紧制度的“笼子”。概言之，我们要在方法论上自觉把握思想建党和制度治党的共生关系，持续推进全面从严治党的有效实施。

从评估的角度，坚持宽度界标与深度蕴藉相互结合。按照理论逻辑，政党治理是一个不断发展的过程，它需要通过治理评估来检验善治目标是否实现、实现程度如何。理论逻辑运用于实践，就要求全面从严治党进行阶段性的总体评估，及时发现问题，找出薄弱环节，进而明确治党的未来方向。为此，要确立一套治理评估体系，为全面从严治党提供宽度界标。我们可以用民主、法治、廉政、稳定等定量指标来具体化从严治党的操作实践，以应对从严治党中出现的口号化、形式化倾向。同时，要重点加强治理能力评估，为全面从严治党提供深度蕴藉。我们可以从领导组织、驾驭引领、控制调节等能力要素出发，通过静态与动态、客观与主观相结合的方式，充分发挥从严治党的效能。全面从严治党是长期的战略性工程，要通过治理评估让每一个方面、环节与举措都精益求精并且落实到位。endprint

（二）在价值取向上，善于谋求治党之“道”

善治在本质属性上体现为一种价值取向，即实现公共利益最大化。与之相类比，对于政党治理来说，善治则体现为实现政党自身利益最大化。“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”{22}，中国共产党是全心全意为人民服务的政党，立党为公、执政为民。习近平也反复强调：“民心是最大的政治，正义是最强的力量。”{23} 因此，全面从严治党归根到底要落实到取信于民、赢得人心上。

群众路线是党的根本工作路线，保持同人民群众的血肉联系是增强党旺盛生命力和持久活力之关键。就执政党而言，只有始终维护人民群众的根本利益，才能跳出历代王朝兴亡的历史周期律。正因如此，治党之“道”的核心要义，就是倾听人民呼声，回应人民期待，重塑党在人民群众心中的形象，提升党在人民群众中的威望，从而巩固党执政的合法性基础。全面从严治党要善于谋求治党之“道”，以人民群众的认可度和满意度作为善治的核心标准。其中，思想上要筑牢党代表人民群众的先进性意识，保持党性与人民性的统一；组织上要夯实党的社会基础，不断增强党的公众亲和力；作风上要自觉抵制党脱离人民群众的不良风气，严守“八项规定”，落实“三严三实”；制度上要建构务实管用的法规制度，让人民群众真切感受到党的科学规范与公正严明；反腐倡廉上要保证党合理行使人民群众授予的公权力，杜绝人民群众深恶痛绝的腐败现象发生。

既然实现人民群众根本利益是善治的价值归宿，那么全面从严治党不仅要通过纪委等党内部门的内在监督，还必须通过人民群众等外部力量的积极推动。经验表明，人民群众是检视从严治党成果的一面镜子，只有人民群众称赞的治党举措，才能经得起现实考验。习近平指出，“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民”{24}。而何以依靠人民呢？主要依靠人民群众的建言献策和批评监督，为从严治党中存在的突出问题提供解决之道。全面从严治党不能是封闭的“孤岛”，需要不断扩大人民群众的参与权、表达权和监督权，形成勇于和善于接受人民群众监督的良好氛围。尤其是可以借助网络、微博、微信等新兴媒体，畅通民众有序政治参与和合理诉求表达的渠道，真正让全党呈现在人民群众监督之下，切实提高全面从严治党的实效性。

注释：

{1}罗峰.转型期中国的政党治理：生成、资源与框架[J].毛泽东邓小平理论研究，2014（5）.

{2}{21}{24}習近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.

{3}肖光荣.列宁的政党观[M].北京：解放军出版社，2014：186.

{4}周敬青.现代政党治理比较研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014：1.

{5}郭广银.全面从严治党的主体论探索[N].光明日报，2015-10-18.

{6}马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1960：328，.

{7}{12}十八大以来重要文献选编：上册[M].北京：中央文献出版社，2014：35.

{8}列宁全集：第37卷[M].北京：人民出版社，1986：215.

{9}俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：92.

{10}[意]安格鲁·帕尼比昂科著，周建勇译.政党：组织与权力[M].上海：上海人民出版社，2013：17.

{11}[法]让-皮埃尔·戈丹著，钟震宇译.何谓治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：26.