新常态下警察队伍核心能力建设研究

马广奇+彭显波

摘要：从监狱人民警察教育培训的角度出发，通过对比中日两国的培训机制与制度建设，探讨日本监狱警察及公务员教育培训工作的经验做法与可借鉴性，旨在为加强新常态下警察队伍核心能力建设提供可行性的建议。

关键词：核心能力建设 监狱人民警察 教育培训工作

一、序言

2016年是我国“十三五”规划的开局之年，也是推进政法队伍建设的关键之年，十八大明确提出：“加强政法队伍建设，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命”。就陕西监狱人民警察队伍而言，一直存有两方面的短板。一方面是缺乏叫得响、过得硬、高素质、高影响的核心人才。由于警力有限，警察身兼数职，从而在业务上形成“什么都会”，却“什么都不专不精”的局面，但近年来陕西省监狱管理局与各单位组织的业务部门专项培训、岗位练兵、实践交流等活动对这一缺陷起到了很大程度的弥补作用。另一方面是监狱人民警察队伍构成复杂，包括原警官学校毕业生、普通高校毕业生与社会工作人员、以及部分“军转干”等。其中，第一类人员专业基础与技能强，但容易出现知识结构老化、管教技能失调等弊端；第二类人员知识结构全面、富有创新意识，但缺乏实践经验基础与政策执行能力；第三类人员执行能力强，但由于习惯“服从听从”的军旅作风，创新意识与自主意识薄弱。

司法部部长吴爱英在考察云南省司法厅政法干部学校时提到：“要高度重视司法行政干警教育培训工作，切实把这项工作作为建设过硬司法行政队伍的先导性、战略性工程来抓”。可见，对队伍建设而言，教育培训工作占据了不可或缺、举足轻重的关键地位。陕西省监狱管理局在强化教育培训工作方面也传承并发扬了众多优良做法，如负责培训的处室全程跟班、设置班主任制班委会、统筹规划培训项目等。

不过同时也必须认识到，监狱人民警察的教育培训工作仍然面临着巨大挑战。一方面，服务型政府、创新社会管理、法治环境建设、改进作风建设等更高的行政目标对政法干警队伍提出了新要求，社会发展水平对核心能力也提出了公民导向、人本文化、服务意识、核心竞争等的新期待。另一方面，现行的监狱警察培训中仍存在案例有失时代性、缺乏成本收益分析、资源配置不均衡、IT化程度较低等不足，难以完全适应日臻完善的执法环境。对此，国内相关学者展开了大量研究，致力于创新培训内容，拓宽培训方式，改良评估机制。本文在相关文献的理论基础上，借鉴日本监狱警察及公务员培训的机制与做法，针对我国的监狱警察队伍建设工作，提出以下几点思考。

二、建设统一的培训基地

1.日本矫正研修所

日本法务省单独面向全国监狱、少管所、拘留所等的监狱警察、法务教官等，成立了“矫正研修所”（以下简称“研修所”），旨在增长监狱警察等的知识与技能，锻炼身心，提高人格，增长见识。

根据《矫正研修所组织规则》（最新修订时间：2014年3月28日），研修所位于东京，全国下设8个分所。研修所（及分所）针对监狱警察的培训课程分初等、中等两类，在此基础上分别对通过高等、中级管理考试的合格者展开相应培训，同时也有针对领导层的高级管理培训、专业培训、研究培训等不同层级，培训内容主要有三大特点：

（1）基于最新行为科学理论的讲座。所内教官与大学教授等各领域专家共同担任讲师，并且引进教练、辯论等社会企业开发的培训方法，基于最新的行为科学理论展开培训；

（2）加强人权培训。监狱警察等矫正工作者在履行职责时，必须加深对被收容者人权的理解，因此该所致力于开发人权教材，引进护理行业与福利机构的经验，加强人权培训；

（3）多种多样的培训方式。除讲座以外，研修所还采取研讨会、防身术训练、被收容者体验式培训等多种培训方式，力求培养监狱警察等的基本能力。

2.可借鉴性分析

对我国而言，监狱人民警察培训基地的统一建设也是优化教学资源整合、打造集约化与规模化教育格局的一条有效途径，继而可以形成教育培训的刚性指标与考核标准，建构制度化的人才交流与沟通渠道。同时，依托培训基地，也有助于进一步推动科研成果与先进案例的分享，发挥监管工作“智谋团”与“咨询台”的作用。

在推行监狱警察培训基地建设时，还应结合我国监狱形势与发展现状，展开针对性的适用设计。比如，日本矫正研修所的培训对象并不仅限于监狱警察，还包括拘留所、少年院、少年鉴别所等矫正机构的工作者。与之相对，结合我国劳动教养制度的废除与社区矫正方式的兴起，以及《社区矫正法》即将出台的法律背景，可尝试将“监狱人民警察培训基地”拓展为“监狱与社区矫正人民警察（或专职人员）培训基地”。一方面，监管工作与矫正工作之间存在相辅相成、缺一不可的辩证关系，集中的培训基地提供了相互吸纳先进理念的平台，丰富培训内容，保障知识更新与岗位轮换。另一方面，从服刑人员或被矫正对象的角度出发，也确保了教育转化工作的延续性，有助于提高交接质量，调动可用资源。

此外，中央政法委书记孟建柱在全国政法队伍建设工作会议中也提到了“以现代科技手段应用为支撑”的队伍建设平台。由此引申，“互联网+培训”也是科技化新理念的一个体现。目前，陕西省监狱管理局的线上培训平台页面也在不断完善，包括个人空间、资料库、课件库、课程库、案例库、师资库、通知公告等。培训部门也可依托这一平台，改进学员服务管理，从报名注册、学前测试、心理测试，到入学后的在线学习、在线交流、在线辅导、教学评估、班级管理评估，再到结业时的毕业证打印等环节，全部可以通过网上进行。另外，可运用大数据技术，将参加线上培训平台的数据信息建成分析模型，宏观把握干警的知识兴趣点与培训时间、成效等，并将分析结果反映在下一步的计划制定中。此外，也可借助“警务通”这一从优待警措施，打造移动学习平台，上传一些精简的PPT、视频、语音等微课程，实现随时随地的自主培训。

进一步而言，“供给侧”改革的新常态也可应用在队伍建设的结构性改革中，增加要素投入，鼓励社会资源的参与，形成以“监狱社区矫正人民警察（或专职人员）培训基地”为主体，辅以各级党校﹑行政学院﹑高等院校、各类社会培训机构等的培训网络，包括专兼职教师队伍建设、教师与实战岗位定期轮换、加大MPA（公共管理硕士）学位教育、完善电子培训系统等在内，打破监狱警察队伍建设的“高墙”壁垒。

三、以需求为导向的培训机制

教育培训工作的效果高低取决于是否有一个前瞻性的调研基础与根本性的政策导向。我国的教育培训工作规划、纲要等正式印发的政策法规对此给予了具体的指示。本节选取了针对全体干部、司法行政系统干部以及监狱人民警察教育培训工作三个层级的六份纲领性文件：中共中央印发的《2013-2017年全国干部教育培训规划》《2010- 2020年干部教育培训改革纲要》，司法部印发的《司法行政干部教育培训工作实施办法》《2011-2015年司法行政系统教育培训规划》以及陕西省监狱管理局印发的《“十二五”时期干警教育培训和人才工作规划》《2015年教育培训与人才工作计划》，从宏观至微观、从普遍到特殊，展开对比研读，发现六份文件无一例外地强调了“需求”导向。

简言之，以需求为导向是我国教育培训工作的根本方针之一。通过整理归纳上述政策指导文件，可将培训需求划分为社会需求、组织需求、岗位需求与个人需求四类，具体如图1所示。反观日本，《国家公务员研修基本方针》中也提到：“通过持续不断的信息收集，努力掌握研修需求，并适时地将合适内容整合进课程大纲中。”

接下来，以监狱警察的组织需求为例，探讨其中的人权意识培训问题。强化人权意识培训。司法体制改革要求行政执法队伍提高法治思维和依法办事的能力，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也指出：“加强人权司法保障。”换言之，提高人权意识是组织需求的一个重要方面。在日本，2001至2002年名古屋监狱发生的一系列人权侵犯事件造成巨大的社会轰动，引发国际人权组织的质疑与指责。以此为契机，日本监狱警察培训开始强调人权意识培训。人权意识培训不仅是矫正研修所的培训重点之一，而且在法务省颁布的规定矫正工作者职责履行的意识理念与基本态度的《矫正工作者的使命》中，第一句话便是：“矫正行政应确保被收容者的收容，尊重他们的人权……”在人权意识教育中，以讲义、实操为主要培训方式，提高被培训对象的人权意识。同时，为了避免执法队伍再次出现人权侵害问题，专门设定了针对“处遇实务监督员”的培训内容。

依据《监狱警察的人事管理规定》，人权意识培训内容主要包括《行刑法》《少年院法》《宪法》、人权问题、人权保护、被收容者处遇的国际准则、少年司法与国际准则、性侵问题、被收容者的人权思潮、犯罪被害者的现状、矫正机构的人权等，并且划定了各内容的最低学时。就人权侵犯事件发生当年的培训规模而言，已然做到全面覆盖、各有侧重，具体如图32所示。另外，为了将知识培训与实际工作结合起来，培训内容均以实际处遇的情形与案例为前提，并且着重提高负责指导监督的现场一线中层领导的指挥能力。

相比较而言，中国的《监狱法》也明确规定：“罪犯的人格不受侮辱”，《监狱劳教人民警察职业行为规范》亦提出“尊重罪犯劳教（戒毒）人员人格”，“杜绝有损罪犯劳教（戒毒）人员人格和尊严的用语”。然而，实际的教育培训工作并未显著体现这一要求。当前，国际人权斗争激烈，是敌对势力攻击我国社会主义制度的主战场之一。同时，随着我国司法体制的逐渐完善，国民人权意识与现状持续改进，监狱警察与服刑人员之间的矛盾也渐渐向人权领域延伸。因此，有必要更新监狱警察培训内容体系，增加“人权培训”的比重。

四、职业道德的培训

十八大报告提到：“抓好道德建设这个基础”，十八届四中全会再次重申：“把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育”。针对监狱警察的职业道德，司法部于2011年通过了《监狱劳教人民警察职业道德准则》和《监狱劳教人民警察职业行为规范》。前者为32字准则，后者包括忠于党、祖国、人民、法律；法治观念，遵守制度；严守政治、组织、群众工作、工作、廉政、保密纪律；保持和发扬良好的思想、学习、工作、领导、生活作风；警容风纪等内容，此两项法规为监狱警察职业道德建设指明了目标与方向。下文从日本职业道德培训机制入手，探讨我国如何拓宽职业道德培养途径。

1.伦理监督员的设置与培训

1999年8月13日，日本制定《国家公务员伦理法》（最新修订时间：2014年6月13日，以下简称《伦理法》）；2000年3月28日，内阁印发《国家公务员伦理准则》（最新修订时间：2014年5月29日，以下简称《伦理准则》）。两项法规分别提出了“伦理监督员”的设置与责任义务，《伦理法》要求各行政机关等均应设置一名伦理监督员，《伦理准则》规定了伦理监督员的职责包括：对所属行政机关的公务员进行必要的指导与建议；鉴别公务员与他人之间是否存在导致国民质疑或不信任的不正当关系，并对此进行必要的指导与建议；协助所属省厅领导，调整与公务员职务伦理建设相关的体制；在发现违反法律规定的行为时，如实向主管领导汇报；当公务员无法判断他人是否为利害相关者、某行为是否属于禁止行为时，可咨询伦理监督员。伦理监督员的重要性可见一斑。

但是美中不足的是，日本对于伦理监督员的培训工作并未研制针对性准则或方案。因此，我国在强化监狱警察的职业道德培训时，应加强管理监督力度，可由纪检或督查部门兼任或增设“伦理监督员”角色，起到日常监督与咨询商议功能，同时加大对此类人员的专业培训。另外，由于监督员熟悉监狱道德规则、丑闻危害、违纪恶果、理想信念建设等，也有利于充实一般监狱警察教育培训的案例库、师资库与教材库等。

2.自我核查表的引进

日本的公务员伦理培训教材中附加了《伦理法与伦理准则自我核查表》以及相应的答案解析，包括“基础篇”与“应用篇”，并针对新录用与一般公务员、基层管理层、中层及以上管理层分别制定7份自我核查表，每份表格包含10个问题。内容设计为判断题，要求对《伦理法》、《伦理准则》中各种手续的必要性以及特定行为是否违反两项法规做出判断。对于培训设计者而言，自我核查表的结果有助于准确掌握职业道德对被培训对象的渗透程度，进而调整培训的实施方法或内容；对被培训对象而言，也可以随时检测自身对职业道德的习得程度，为下一步的培训奠定基础。

综上所述，我国在推行监狱警察职业道德培训的过程中，可实施配套的激励机制。比如，借助网上教育培训平台，开发多媒体视听课程，设置自我核查表与作业练习；根据监狱警察的级别岗位或自我核查表成绩，规定不同对象的学习课时与分数线，并作为职务晋升的硬性标准之一；结合道德监督员的监督成果与自我核查表的成绩，动态调整下一阶段的学习课时，适时安排“在职培训假”。

五、结语

习近平就政法队伍建设做出重要指示时强调：“新形势下，政法队伍肩负的任务更重，人民群众要求更高。要坚持把思想政治建设摆在第一位，按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，锐意改革创新，加强正规化、专业化、职业化建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”以习近平总书记重要指示为指引，切实研究新形势、新变化、新要求，依靠教育培训工作平台提高监狱警察队伍建设是稳步推动司法改革的重要基石。本文通过对比探讨日本监狱警察及公务员的培训机制，分别从建设统一的培训基地、以需求为导向的培训机制、职业道德的培训三个侧面研究了我国在加强警察队伍建设方面的可借鉴做法与适用性设计。在新常态下引进国内外先进经验，预测并顺应监管工作的發展趋势，是推动中国特色监狱警察队伍建设必不可少的组成部分。

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