适应气候变化的森林法律制度的完善

包玉华　胡婧宜

摘要：地球是我们赖以生存的家园，气候变化是地球最重要的生态系统，随着经济的飞速发展，人类燃烧化石能源及大量开垦森林资源，气候变化日益凸显，环境问题突出，给人类的生存和发展带来了很多不利影响，气候变化已经成为国际社会普遍关注的问题，因此保护地球和适应气候变化对人类具有十分重要的意义。森林作为地球最重要的生态系统之一，是我国林业资源最基本的物质保障，同时也是保护生态环境和应对气候变化的重要手段。为了应对气候变化问题，理应通过完善相应的森林法律制度以满足适应气候变化的迫切要求。

关键词：气候变化；森林法律制度；适应

随着经济的飞速发展和工业化进程的加快，气候变化日益凸显，环境问题突出，同时我国的环境法制进程也在不断发展进步，颁布了一系列法律法规来应对气候变化保护环境。气候变化已经成为国际社会普遍关注的问题，2011年至今，中国政府一直重视气候变化并帮助其他发展中国家应对气候变化。2016年12月，《中美森林减缓和适应气候变化的技术和政策研讨会》在中国林科院热林中心召开，为落实中美第七轮战略与经济对话达成的“气候变化和林业”合作计划，推进两国林业应对气候变化合作，将对中美两国加强森林资源保护和管理，提高应对气候变化的能力发挥积极作用，标志着中美在林业应对气候变化领域合作取得了新进展。2014年中国国家主席习近平和美国总统奥巴马共同发表的《中美气候变化联合声明》，两国元首均坚信人类面临的最重大挑战之一即气候变化。2014年，根据应对气候变化工作国家统一部署，发表《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《林业应对气候变化“十二五”行动要点》。

一、森林生态系统对气候变化的影响

森林不仅对实现经济发展有重要作用，还具有重要的生态功能，例如提供洁净的空气和水、增加碳汇、保护生态多样性以及应对气候变化。森林在应对气候变化中也有可再生、可降解、投资少、代价低、综合效益好、增加碳汇等独特特点，发挥着工业减排不可比拟的作用。海洋为地球上的第一大碳库，森林是第二大碳库，森林每年可以大约吸收3000亿吨二氧化碳，2014年世界资源研究所通过调研得知，中国森林的损耗面积位居全球第六。随后中国林业局公布第八次全国森林资源调查结果，结果显示当前中国森林覆盖率为21.63%，远低于世界31%的平均水平。因此加强林业建设，合理利用森林资源，扩大植树造林，增加森林覆盖率，充分发挥森林碳汇的综合作用，是我国应对气候变化的重要捷径，但就目前来看，我国森林适应气候变化缺乏法律制度的跟进，森林生态法律机制不完善，不能满足森林适应气候变化法律制度的客观要求，同时政府在环境执法过程中干预，在承担环境执法权能时，又作为利益主体时，执法主体趋于利益，导致公众环境权无法保障。因此我国森林法律制度完善修改迫在眉睫。

二、我国现行森林法律制度适应气候变化的主要内容

我国现行的森林法律制度是指国家、地方及各部门制定的所有的关于森林资源的法律、法规的总称。如《森林法》《关于修改（中华人民共和国森林法）的决定》，国务院按照《森林法》制定和颁布实施《森林法实施条例》，全国人大常委会公布实施《野生动物保护法》《防沙治沙法》等相关法律；国务院颁布了《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《退耕还林条例》等行政法规；林业部也制定了一些部门规章，其他省市也根据自身的条件需要在贯彻执行上述法律、法规、规章的同时，制定了相应的法规和规章。我国现行关于适应气候变化的森林法律制度主要包括：植树造林制度、封山育林制度、退耕还林制度、森林分类经营制度、森林病虫害防治制度、森林防火制度、森林采伐限额制度等。

（一）植树造林制度

人类诞生于森林，绿色孕育了生命，人类要发展生存，必须坚持生态主义建设，这是当今国际社会共同的责任。由于世界各地的气候条件的差异，但各国与各地区均规定不同日期的植树节，将它们排列起来，就会发现世界上一年之中月月都有植树节，我国的植树节在每年的3月12日。我国《森林法》第十一条中规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”我国《城市绿化条例》中第五条规定：“城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务。”

（二）封山育林制度

封山育林的概念是利用森林自身的更新能力，实行定期封山，禁止垦荒、放牧、砍柴、割草等其他一系列不利于森林繁育的人为破坏活动，是一种植被恢复的重要方式。封山育林有以下优点，例如成本低、封山育林到成材成林的绿化速度快、有利于保护物种资源、可以减少森林病虫害、对扩大森林面积，储备森林碳汇具有重要作用。根据不同的自然条件及封育目的，封山育林可采取三种方式：全封、半封及轮封。在重视封山育林制度的同时，也应扎实抓好森林防火及森林病虫害防治工作。根据林业部发布的《封山育林管理暂行办法》第三条规定：“封山育林必须贯彻‘以封为主，封育结合的原则。”我国《森林法》中没有将封山育林制度作为一项基本制度。

（三）森林采伐限额制度

森林法規定的基本制度之一森林采伐制度，是指单位时期内限制森林采伐量的制度。全国森林采伐限额从1986年开始执行，每五年修订一次。《森林法》第二十九条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。”森林采伐限额制度的制定程序大致为：每一年所有的森林和林木，国营林业企业单位、国营事业单位、集体所有、农场等提出本单位年采伐限额的建议指标，逐级上报林业主管部门，经过同级人民政府初步审查核实，上报至国务院批准下发，同时抄送至林业部。超过限额采伐的采伐，都属违法行为。

三、适应气候变化森林法律制度的修改和完善

运用法律的手段规制森林法律行为，从而影响气候变化是适应气候变化的一项重要手段。没有完备的森林法律法规体系、法制保障不健全制约了林业的发展与建设。现行森林法律制度的内容已不能满足日益发展的社会的需要，因此根据气候变化的需求对现行森林法律制度做出修改完善，势在必行。笔者认为，应从以下几个方面完善修改我国森林法律制度。

（一）将“可持续发展原则”贯彻《森林法》的指导思想

我国《森林法》第五条规定：“以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用。”虽然国家大力支持可持续发展原则，但在现行的《森林法》中仍以经济功能为核心，主张以营利为基础的发展方针，森林的生态功能未在现行法中得到体现，我国《森林法》应改变原有的森林立法的指导思想，将“可持续发展原则”真正贯彻到《森林法》立法中，以可持续发展原则为指导，确立适应气候变化的法律体系框架。

（二）强制性植树造林制度

我国《森林法》第十一条中规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”其中“全民义务植树”仅在《森林法》中作为一种义务性的宣示，并不具有强制性，对没有义务植树的公民没有任何的责任追究机制，在现实中全民义务植树条款并没有充分发挥植树造林的作用。首先，细化地方政府及有关部门、单位和组织的植树造林相关权利和对应义务，制定年度实施计划和责任指标，其次，在严格奖惩的基础上，实现林地使用权和林木所有权落实到人头，实行不栽无主树，不造无主林，“管好自家山，看好自家林”就会成为一项自觉行动。

（三）封山育林制度

我国《森林法》中没有将封山育林制度作为一项基本制度，封山育林的对象并没有明确标准，地方政府随意性较大。第一，封山育林是一种低成本高回报的植被恢复的重要方式，应重视封山育林制度，应提高封山育林在《森林法》中的地位。第二，“无规矩不成方圆”，没有一个统一的标准，就无法严格的执行。因此应明确划定封山育林区、退耕还林区标准。封山育林必须制定相应的经营管理办法和相关政策，综合考虑当地农民生产、生活中需要的放牧及经营其他林副产品等问题。第三，实行领导干部对封山育林目标责任制度，提高对封山育林制度的重视。将当地政府和村民委员会进行规划，制定管理办法，明确相关部门相关人员的法律责任。

（四）森林采伐限额制度

我国现行《森林法》规定的森林采伐制度仍以林木的消耗量低于生长量为原则，并没有侧重于林木的生长更新，而是从经济角度考虑侧重于林木的开发取得，当前《森林法》对森林采伐制度的规定不利于森林的可持续发展和生态功能的保护。我国在森林采伐管理上仍存在问题，例如无证采伐现象严重、超证采伐、基层采伐管理人员素质过低。第一，针对上述问题应严格提高发证合格率，发证后应进行一段时间的培训，提高基层森林管理队伍的素质。其次，在坚持限额采伐的前提下，应根据不同的经营主体制定不同的限额采伐制度。根据社会对林业的需求，可以将森林分为公益林和商品林。针对该分类分别采取不同的采伐限额制度，当采伐对象为公益林时，实行禁伐或限伐等措施。當采伐对象为商品林时，赋予商品林经营主体一定的采伐权，确保林业经济发展和生态功能的共同需求。第二，对于违规采伐、违法采伐等行为已经构成刑事立案标准，必须追究其刑事责任，同时追究相关责任人员和责任单位的行政责任。第三，推行森林采伐公示制度。通过上级领导及社会监督，保障采伐指标分配公开公正。第四，可以采取超出森林采伐限额高额收税制度，限制对林业采伐。2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护税法》，该法于2018年1月1日起正式施行，根据该法参考建立森林采伐限额高额收税制度。

四、小结

作为全球二氧化碳排放量的第二大国，虽然现在仍为发展中国家，但日后一定会承受全球气候变化巨大的减排压力。自2013年起中国多区域出现了重度雾霾天气，气候变化引起了全国公众的普遍重视。森林作为陆地生态系统的主体，影响气候变化的重要因素，我国逐步认识到森林生态系统的重要性，为了更好的保护森林生态系统的功能，森林法律制度的修改正在随着人们对气候变化的问题的密切关注迫在眉睫，在当今的社会背景下，必须加强对森林法律制度的修改完善，建立有效的法律制度，积极参与全球气候变化问题的研究，从而最大限度地发挥森林适应气候变化的生态功能。限于篇幅有限，且对于完善我国森林法律制度的建议还很浅薄，以期在日后完善和补充。