拓宽市民化住房保障模式的研究

王荣

摘要：农民工为社会经济发展做出了巨大贡献，应获得与城镇居民同等待遇，被纳入到城镇住房保障体系范围内。然而现有农民工住房保障模式不能完全适应市民化需求，应尝试创新“成本产权房”模式，缓解政府财政压力，提高政府保障性住房支出能力，推进农民工市民化进程。

关键词：农民工；市民化；住房保障

一、引言

“十八大”提出推进“农业转移人口市民化”战略，确保2020年有1亿左右已进入城镇工作和生活的农业转移人口市民化。在这些农业转移人口中农民工是主体，率先推进农民工市民化有利于快速实现农业转移人口市民化目标。然而我国农民工市民化的进程落后于工业化进程，农民工实现了由农村到城镇的空间转移，长期在城镇工作和生活，但是仍没有享受到与城镇居民同等的社会福利待遇，市民化仍处于“半市民化”状态。

课题组从农民工微观个体角度研究市民化，2014年在福建泉州的调研数据显示，有65%的农民工愿意市民化。当问及“什么因素制约其成为城镇居民”时，普遍的看法是在工作城市没有自己的房子，现有收入无法承担高昂的住房成本。由此可见在众多制约市民化的宏观和微观因素中，住房问题是阻碍农民工由“半市民化”到“市民化”转变难以跨越的门槛。

2016年8月国务院印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，通知中提出中央和省级财政要通过建立农业转移人口市民化奖励机制，适当分担农业转移人口市民化成本。涉及到市民化子女教育、医疗保障、社会保障、就业服务等多方面的财政支持，却没有提及农民工住房问题的财政支持。如何化解农民工住房难的问题，探索适合农民工由“半市民化”到“市民化”的住房供给模式，无疑对解决农民工个人住房问题和缓解政府财政压力具有现实意义。

二、拓宽市民化住房保障模式的必要性

长期二元分割制度的存在，限制了农民工收入水平的提高，阻塞了通过市场解决农民工住房的重要途径。然而农民工为社会经济发展做出了巨大贡献，理应获得与城镇居民同等待遇，应将农民工也纳入到城镇住房保障体系范围内，现有农民工住房保障模式存在各种不足，不能完全适应市民化需求。尝试创新“成本产权房”模式，应用到农民T市民化住房保障项目中。

成本产权房是指由政府出资建设并按照成本价格销售给愿意市民化的农民工，具有与商品房相同的具有永久完全产权的保障性住房。创新“成本产权房”住房保障模式的必要性主要体现在如下方面。

（一）公租房的不稳定性

公租房是本世纪初政府为解决城镇低收入人口住房问题而实施的重要住房保障工程。随着农民工住房问题不断得到关注，自2005年开始政府开始逐步地将农民工纳入到了城市住房保障体系范围内，农民工同样可以与城镇人口一样申请公租房。由于公租房租金相对于市场价格显得非常低廉，在很大程度上可以减轻农民工在城市工作和生活的成本，提高了农民工实际可支配收入水平，更重要的是解决了农民工的住房问题。然而公租房不利于农民工真正实现“市民化”，原因在于“房子”对中国人来说赋予了“家”的含义，没有自己的房子意味着“家”还是流动的。公租房其特性在于租赁性质，农民工对其没有产权，待日后随着收人水平的提高，将逐渐把公租房退还给政府。因此没有产权的公租房对于农民工而言所起到的作用體现在过渡性上，不能带来对工作所在城市的归属感。在农民工仍具有高流动性的情况下，公租房不可能实现农民工由“半市民化”到“市民化”的真正转变。除此之外，在实践中农民工申请公租房条件苛刻，以深圳市为例公租房申请条件包括本市户籍、参加社保3年以上和没有其他住房等。显然农民工明显不具备这些条件，实际上仍被排除在住房保障体系之外。

（二）住房补贴造成财政压力过大

政府通过发放住房补贴间接提供供应住房，这种方式必须在提供住房严重困难、政府财政收入有限，无法建廉租房、公租房的条件下才可以采用。根据目前地方财政和农民工住房情况等多方面因素考虑，这种间接方式是可行的。间接补贴形式的典型代表是成都，2008年成都住建局发布的《关于对我市进城务工农村劳动者购房进行补助有关问题的通知》，将签订一年以上劳动合同的成都市进城务工和自主创业人员，购买90平米以下住房的可以享受住房补贴。该方式一定程度上提高了农民工住房购买能力。但是，这种方式给财政收支带来的压力较大。以农民工人均购买30平方米住房为例，每平方米补贴300元，则一套住房需补贴9 000元，2014年农民工总量为27 395万人，到2020年若实现l亿农民工市民化，平均每年实现2 899万人市民化，财政每年需支出2 609亿元住房补贴，占2014年住房保障支出的51.72%，财政压力巨大。

（三）住房公积金的不成熟性

自中国住房改革并开始实行住房公积金模式以来，住房公积金极大地帮助城镇居民解决了居住问题。2005年建设部等多部委发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（以下简称《意见》），其中城镇单位聘用的进城务工人员、城镇个体户、自由职业人员可申请缴存住房公积金的规定，将农民工也纳入了住房公积金的保障范围。

地方政府也开始逐步探索适合当地的基本模式，典型的湖州和南通住房公积金模式，但是效果不显著。目前通过住房公积金方式解决农民工住房难问题，推动其由“半市民化”到“市民化”的转变，存在困难主要有几方面。

第一，城镇单位聘用农民工，往往属于非正式员工，在实践中区别对待正式员工与非正式员工。农民工参加缴纳住房公积金，则意味着企业成本上升，在经济利润最大化约束下，企业为农民工缴纳住房公积金的积极性一定会减弱。

第二，农民工自身认识不充分。课题组在福建泉州和广西贺州对面访的30位农民工的调查中发现，农民工根本不清楚住建部等多部委在2005年下发的《意见》中有关农民工也可以购买住房公积金的说法。另一方面，农民工在工作和生活中经常会受到来自城镇居民的排斥，造成他们“不属于这个城市”的心理距离，自然不会认同在该城市缴纳住房公积金。最后，农民工仍然具有较高的流动性，在城市工作的目的仍是以“挣钱”为主，这种在外务工的形式和各地经济水平差异的原因，给住房公积金的实际操作带来了极大不便。

第三，农民工现实与政策矛盾无法缓解。郑小晴、胡章林（2008）深刻地分析了我国住房公积金政策中部分条件与农民工现实之间的矛盾。具体表现在《住房公积金管理条例》中第24条规定了有关账户余额的提取方式，其中购买、建造、翻建等条件对农民工而言不现实；第26条中规定在购买、建造和翻建等情况下可以申请公积金贷款，但是27条又规定了申请公积金贷款必须有担保的条件，因为农民工不具有不动产，所以也就不可能申请住房公积金贷款。

（四）经济适用房的限制與农民工的弱购买力

经济适用房是以中低收人家庭、住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准建设的普通住宅。对于农民工而言，经济适用房是较为适宜的住房保障模式。一是价格便宜，可以提高农民工市民化能力。根据经济适用房价格管理办法规定，经济适用房价格实行政府指导价，价格包括开发成本、税金和极低的利润。2014年全国房地产开发企业经济适用房竣工造价为2816元/平方米，远远低于商品房价格。2014年农民工月平均收人为2864元，收入房价比为1：1，对于农民工而言完全可以承受并实现市民化。二是具有一定产权，可以极大稳定农民工、提高其在城市生活和工作的归属感。一些地方如河南汝南县将“优秀农民工”和缴纳社会保险时间较长的农民工纳入城区住房保障范围，将每年城区经济适用住房总量的15%作为农民工的经济适用住房房源。

经济适用房能够在一定程度上满足农民工跨越住房障碍实现市民化的需求，但仍存在一些不足之处，在一定程度上约束着农民工市民化。

第一，经济适用房申请条件的制约，即须具备当地户籍；家庭收入符合当地低收人家庭和无房或住房面积小于当地规定的住房困难标准。从这些条件可以看出，经济适用房只适用于当地农民工，而不适用于外来且想在当地市民化的农民工需求。

第二，部分地区销售价格超出经济适用房管理办法规定。课题组在福建泉州的调查结果发现，泉州市目前开发的经济适用房有见龙亭、东宝花苑等项目，政府规定平均价格为3445元/平方米，然而开发商建设完工的住房面积均超过60平方米，平均价格为7200元/平方米。在泉州制造业企业务工的农民工收入在3000元到5000元占比45.45%，1500元到3000元占比32.47%，从收入房价比的关系看，在泉州务工的农民工有一半以上收入不能支撑购买经济适用房。

第三，经济适用房居住环境和条件差。根据课题组在广西贺州市调研结果显示，目前贺州市有矿场经济适用房。该处住房层高低、位置偏远，无法满足农民工的基本需求。所以经济适用房的保障性、经济I生、适用性也不能解决农民工市民化住房问题。

作为一个重要的特殊群体——农民工，政府提供的保障性住房具有一定的准公共产品的特性，即具备竞争性和非排他性。从现有住房保障模式看虽然能够在一定程度上缓解农民工住房难的问题，但是排他性效果较为明显，因此没有从根本上解决农民工住房问题，也不可能实现农民工由“半市民化”到“市民化”的转变。

三、拓宽市民化住房保障模式的可行性

通过以上对“半市民化”到“市民化”住房保障模式存在的不足之处的分析，提出解决农民工“半市民化”到“市民化”住房问题的最新模式：建立专门面向农民工市民化的比经济适用房更适合的成本产权房。

（一）缓解政府财政压力，提高政府保障性住房支出能力

成本产权房虽然由政府出资兴建并按成本价销售，但是农民工一次或分期缴纳，所以不会给政府财政支出带来压力。这里以广西政府在兴建公租房和兴建成本产权房的收入支出比为例。假设公租房面积为60平方米，租金最高每月为每平方米7元，则政府每月回收420元，一年则5040元；根据国家统计局网站公布的数据，广西2014年房屋竣工造价为每平米2444元，每套房屋总造价146 640元。财政收入支出比为3.4%，即政府需要大概30年时间才能收回成本。而假设60平米的成本产权房总造价为146 640元，2014年农民工每月收入为2 864元，年收人为34 363元。以农民工年收入一半用于支付住房购买，即每年为17 148元，则政府可以在8.5年即可收回成本，大大缓解了政府财政收支压力。

（二）推进农民工市民化进程

市民化意愿和能力是农民工由“半市民化”转向“市民化”的必要条件，二者相辅相成。没有市民化意愿，市民化能力强也不会实现向“市民化”转变；有市民化意愿，但是没有市民化能力，也不能实现“市民化”。根据在泉州的调研数据显示，有64.93%的农民工希望成为市民，其中新生代农民工市民化意愿更高，为67.53%。在市民化意愿非常强烈的情况下，只有提高农民工市民化能力才能真正实现“市民化”。农民工收人水平低，无法通过自己的能力购买住房实现“市民化”，如果政府建设成本产权房，以成本价销售给农民工则大大提高农民工市民化能力。房屋具有完全产权，区别公租房的无产权，有利于农民工在工作和生活的城市稳定下来，增强其对城市的归属感，弱化农民工的高流动性，快速实现由“半市民化”到“市民化”的转变，加快城镇化建设步伐。

四、推出“成本产权房”拓宽市民化住房保障模式

“成本产权房”是针对农民工群体实施的一项住房政策，应做到以下几点。

（一）明确建设主体

确定“成本产权房”的建设主体是政府，不是开发商，即由政府出资兴建。

一要设立由各级政府财政拨款、土地出让金收益、住房公积金增值收益组成的保障性住房专项财政资金。二要发行市民化住房保障债券，筹集建房资金，发行收入专项用于市民化住房保障建设。三要发行市民化住房保障福利彩票；四要引进PPP模式。

（二）明确建设准则

地理位置选择上，应避免部分地区经济适用房地理位置不佳，给农民工增加交通不便和通勤成本，在建设过程中充分考虑公共服务配套设施的建设问题，例如公交线路、超市、学校和医院等；建筑质量上与商品房质量等同，层高等基本条件适合居住，禁止出现层高低、采光差等问题，最终影响农民工对购买住房的意愿；销售价格按照建设成本价格销售，不包括经济适用房中开发商的利润，价格相对较低；具有与商品房相同的产权，包括使用权、占有权、处置权和收益权；在小区物业管理中采取商业化管理，可以提高农民工居住质量；购买方式可以采取灵活多样的方式，若有能力的农民工可以一次性缴纳购房款，购房能力比较弱的可以通过分期付款的方式购买。