城镇化过程中农村社会服务供给均等化研究

王飏　宋浩

摘要：三亚由于种种原因城镇化起步比较晚，作为一个旅游城市确实工业的支持城镇化速度相对较慢，同时三亚作为一个少数民族聚集地区，农村人口分布较广，使得城镇化过程中农村社会服务供给出现许多不均衡情况，制约了三亚城镇化的健康发展。这就需要对三亚城镇化的现状进行分析，找到当前农村社会服务供给的制度存在问题，了解农民对于农村社会服务供给的评价，提出切实可行能够促进三亚农村社会服务供给均等化的意见和建议。

关键词：三亚；城镇化；农村社会服务；均等化

着力推进城乡基本公共服务均等化，是一个涉及经济社会全局发展的重大问题。基本公共服务通常指建立在广泛社会共识基础之上，一国国民不论其种族、收入和地位，都应公平、普遍享有的服务。政府要通过提供基本公共服务使公民基本权利得以保障，对于普通百姓而言是不可或缺的。三亚作为一个海南国际旅游岛建设中的重要城市，它推进城镇化建设程度会直接影响海南国际旅游岛建设进程；同时三亚作为一个少数民族聚集地区，它的城镇化也会对地区稳定和民族团结产生积极的影响。

一、三亚城镇化的现状

三亚自2011年开始城镇化建设以来取得很多令人瞩目的成绩，2014年国务院批准撤六乡镇设四区，为三亚市的城镇化提供更多政策上的支持，同样三亚的城镇化也存在许多的问题使我们关注，也是我们探讨如何提高农村社会服务均等化的基础。

（一）人口城镇化进程快，城镇化水平较低

根据《2014年三亚市国民经济和社会发展统计公报》数据，全市年末户籍人口58.56万人，比上年末增加0.86万人。按民族分，汉族33.44万人；黎族23.32万人；回族0.94万人；苗族0.40万人；其他民族0.45万人。年末常住人口74.19万人，全市城镇人口比重提高到70.97%。根据国家统计局发布2014年经济数据，2014年全国镇化率为54.77%，从数据上看三亚远高于全国平均水平。但是真实的城镇化水平还是很低。所以说三亚整体农村人口依然是城镇化的主要对象，要从提高农村社会服务角度，将农村作为城镇化的主要阵地来提高三亚城镇化水平和质量。

（二）城镇化发展不均衡

三亚作为全国唯一一个热带旅游城市，有着得天独厚的旅游资源。第三产业是三亚市的主要经济支柱，伴随着海南打造国际旅游岛，海南省政府明确提出要注重突出建设做大做强热带特色高效农业、发展低碳制造业、发展壮大会展业、加快发展医疗健康产业、发展现代物流业、加快发展金融服务业、发展生物制药业、促进房地产持续健康发展、提升旅游产业发展质量和水平以及培育发展高新技术、教育、文化、体育产业等12个产业。三亚作为海南国际旅游岛重点建设城市城镇化也是依托12个产业来进行发展。由于三亚的特殊性使得三亚的旅游业、房地产业等第三产业尤为重要，而三亚的其他行业发展程度一直处于较低水平，与整个城镇化水平脱节，严重影响三亚城镇化整体进程，也制约了农村人口向城镇化转移。

（三）核心区域小，人口城镇化进程不均衡

三亚市由吉阳区、天涯区、海棠区、崖州区四个区组成。由于每个区的地理位置和区域资源的不同，使得每个区的城镇化水平存在差别，以住宿业为例，吉阳区由于辖区内的亚龙湾和大东海旅游区住宿业非常发达，与其他区域形成巨大反差。另外由于天涯区和吉阳区为三亚市老城区，核心区域相对较大，也是三亚城镇人口与外来人口主要集聚地区，初步具备一定的经济和社会效应，能够起到聚集人口加速城镇化的作用，而海棠区和崖州区主要为三亚农村城镇化改造人口居多，行政区核心居住区小缺乏聚集效应农村人口居多，是城镇化的主要改造区域。

（四）城镇基础建设薄弱，人口素质较低

由于海南省地处祖国边陲，三亚2011年才开始城镇化改造，城镇化建设时间短，另外由于三亚市之前有六乡镇合并重设为四个区，城市建设从乡镇起步，城镇化基础薄弱，虽然三亚近年来城镇化建设取得很多成绩，但是基础设施建设不足，教育、医疗、金融、交通等社会公共服务明显滞后，尤其是在农村相关社会公共服务更加不均衡。同时整个海南省的人口素质整体相对较低。2014年，海南乡村人口中具有高中及以上文化程度的比重为10.94%，而城镇人口中这一比例为38.16%，城乡教育的差距，一方面使得农村劳动生产率难以较大提高，另一方面制约了农村劳动力向城镇转移，城镇化进程缓慢。由于近年大量高学历的外来人口来到三亚，参与三亚城镇化建设，三亚本地人口学历构成有所变化。

二、城镇化过程中社会服务供需模式分析

农村社会服务的供给既是基本公共服务的供给，是政府在城镇化建设中的重要工作，提高农村社会服务供给的均等化是更大限度的突破城乡二元化的限制，加快农村人口的城镇化进程，促进城镇化的健康全面的发展。

三亚城镇化进程较晚，城镇化基础薄弱，市场化程度不高，加之城镇乡村分布广，农民整体收入水平不高，农村经济滞后，使得三亚城镇化进程中农村社会服务模式依然趋于传统的以政府为主导的自上而下的供给决策模式。主要包括以下几方面内容。

1.三亚市政府从宏观统筹城乡间社会服务的平衡，促进城乡社会服务供给均等化，推进城市居民与农村居民的待遇均等化，提高农村居民的收入水平，從政策上加大对农村社会服务的资金支持，促进农村社会服务体系建设。

2.吉阳区、天涯区、海棠区、崖州区四区相关部门调研本区农村社会服务的服务现状，分析本区农村社会服务的服务优势和劣势，了解本区农民对农村社会服务的服务现状的评价，调查农民最需要的农村社会服务的内容，发现农民对于社会服务的潜在需求和深层评价。各区相关政府部门制定本区农村社会服务供给相关方案，向三亚市政府汇报。

3.三亚市政府汇总四个区的农村社会服务相关方案，成立课题组调研农村社会服务供需状况，根据相关材料，制定总体农村社会服务方案，统筹城乡间社会服务的分配方案，针对不同城区社会服务的基础做规划，下拨配套资金推动农村社会服务供给，监督各区政府在农村社会服务推行，保障农村社会服务供给任务顺利进行。

4.各区政府定期向三亚市政府反馈社会服务供给的绩效信息，考核各级政府相关部门农村公共品供给效果。三亚市政府定期评价各区执行农村社会服务工作的情况，为下一步改善和提高农村社会服务供给均衡总结经验。

三、农村社会服务供需均衡分析

政府提供农村社会服务的目的就是促进三亚城镇化的进程，切实逐渐将农村居民城镇化，提高农村居民的生活质量，满足农村居民的社会服务需求，提高城镇化质量。因此作者通过调研三亚政府供给与农村居民需求之间现状，总结农村社会服务需求的强弱与政府供给之间存在以下四种关系。

（一）农村居民需求强烈，政府供给充足

主要有基础设施；义务教育；农村医疗保险；公共交通；农村养老保险等。都是农村居民最基本生活相关的社会服务，也是政府最优先供给的服务。但是通过课题组调研走访发现，农村居民对于这类服务的需求强烈，但是要求质量不高，三亚整体的医疗和教育水平都是相对较低的，尤其是农村地区更是只能满足最低的需求，与三亚核心城区上有很大差距，反映出三亚农村社会服务供给上还存在标准较低的问题。农村基础设施还停留在保证生存基础上，义务教育的教学质量更是与三亚城区的教学质量不可同日而语，无法满足农村居民高质量的教育需求。另外农村基本养老保险和新农合医疗保险，只是保证了最基本的需求。因此政府需要在提供农村社会服务上更加注重量和质的均衡，整体上提高三亚城镇化过程中城乡均衡，促进农村社会服务供需均衡基础上，提高农村社会服务的质量。

（二）农村居民需求较弱，政府供给充足

主要有文化娱乐；农村基层自治；能源设施等。随着国家推进法制化进程，当今三亚各个村委会也都积极推行农村基层自治制度，但是由于本地农村居民普遍文化程度较低以及传统民族文化影响，对于农村基层自治并没有多高的熱情。另外，随着互联网的普及和发展，传统的文化娱乐形式已经不能完全切合农村居民的需要，尤其是青年更加喜欢通过网络来实现自己的文化娱乐需求，而很多中老年居民跟并不喜欢政府提供的文化娱乐设备以及图书馆等场所，使得现有的文化体育设施不符合农村居民的现实需求，设施设备使用率低，造成一定的浪费。

（三）农村居民需求强烈，政府提供不足

主要有金融服务；农业培训；农业补贴。不能及时发现农村居民的需求的变化，政府的供给社会服务是否达到了效果也没有及时共同，造成很多农村社会服务并不符合当前农村居民的需求，造成公共资源的利用率低下，形成公共资源的浪费，而在农村居民迫切需求的服务却没有足够资源去满足，严重影响农村居民对农村社会服务的满意度，形成农村社会服务供需失衡。例如，三亚由于具有地理条件优势，一年可以多次种植农作物，随着城镇化进程，农村居民的种植热情和种植品种日益丰富，然而由于海南省处于热带台风途径的氛围内，因此每年都会有台风在海南省登陆，台风即使不在三亚登陆也会对三亚的农业生产干扰，因此三亚农村居民对于农业补贴、农业保险以及农业技术需求更加强烈，但是由于政府决策的机制和政府资金的局限，使得三亚市的农村社会服务有很多滞后性，造成供需不均衡。同时农村金融系统建设更是落后，使得农村居民对于金融服务的要求无法完全满足，虽然成立三亚市农商银行一定程度上满足三亚市农村居民对于金融服务的需求，但是处于探索阶段与农民的现实需求还有一定差距。

（四）农民需求较弱，政府提供不足

主要有农业信息；生态建设；职业教育等。由于三亚农业结构相对单一，以水果蔬菜种植为主，地处热带具有天然优势，因此对于农业信息的需求相对较弱。同时当前农村居民更加关注物质与现实需求，对于精神和常用层次的需求还没有那么强烈，因此对于职业教育和生态建设等方面的需求还处于一个初级阶段与政府的现阶段供给水平相适应，也可以说处于一个相对均衡的状态。三亚政府也在更多国家政策以及国际旅游岛建设需求着手提高这类社会服务供给，引导农村居民对于此类需求的关注，力求全面提高三亚城镇化水平。

四、促进农村社会服务供给均等化的对策

（一）引入市场机制，补充政府供给模式不足

在我国目前虽然已经进入市场经济模式的，但是依然存在计划经济的思想，我国的农村社会服务一直还都处于政府供给的状态。三亚市作为一个刚刚开展城镇化不久的城市，市场化程度还较低，农村社会服务主要由政府供应，这既是挑战也是机遇，虽然当前很长一段时间内农村社会服务仍将由政府作为主导，但是却有很广阔的市场前景。三亚市作为国际旅游岛重点建设的城市有很多外来的投资者希望加入到三亚市社会服务建设中来，如农村基础设施、高质量的民办教育、社会化保险业务等等，都可以引入市场机制，增加农村社会服务的供给主体和供给模式，补充政府供给模式的不足，完善农村社会服务攻击模式，引入市场资金，解决政府资金不足的问题，在资金充足的保障下来提高农村社会服务种类和质量。政府可以作为一个主导者和评判者，发挥农村社会服务的监督者和管理者来从整体上规划和设计农村社会服务，保证农村社会服务供给均衡。

（二）建立沟通机制，加强政府之间的合作与协调

由于传统政府都是采用自上而下的供给模式，使得下面需求信息不能及时地传到政府制定者的手中，而政策执行过程中遇到的问题和供给效果的评价反馈总是会出现延时效应，不能及时反馈给供给模式的制定者，使得很多供给决策只有在一个周期结束之后才能发现问题。因此为了提高农村居民对于农村社会服务的满意程度，应当建立各级政府间的沟通机制，加强各部门间的沟通和协调，能及时发现农村居民的需求的变化，跟踪政府的供给社会服务效果，了解当前农村居民的需求，及时进行政策上的调整，提高公共资源的利用率，避免公共资源的浪费，切实满足农村居民迫切需求和服务，提高农村居民对农村社会服务的满意度，改善农村社会服务供需失衡的现状。

（三）加强人员培训，提高社会服务人员素质

要提高公共服务供给能力，解决基本公共服务均等化存在的问题，必须加强对管理者的教育与培训，以提升其综合素质，提高其为人民服务的能力，强化其为人民服务的理念，增强其为人民服务的决心。三亚居民整体教育程度较低，许多政府及社会服务人员整体素质不高，也造成农村社会服务供给过程出现很多不和谐的现象。要提农村社会服务均等化，促进三亚市农村社会服务质量的提高，加强社会服务人员基本素质配需就显得更加迫切，要从加强服务人员的服务意识树立为人民服务的理念，提升服务人员的综合素质，多进行国内外优秀服务模式的学习，打造一批三亚市优秀服务人员典型，在全市范围内推广经验。一手抓农村社会服务供给质量，一手抓农村社会服务人员素质，全面提升三亚市农村社会服务供给均衡，保证三亚城镇化建设顺利开展。

（四）制定服务标准，逐步提高农村社会服务质量

我们已经分析过义务教育；农村医疗保险；公共交通；农村养老保险等社会服务虽然政府供给已经相对充足，农村居民也相对满意。但是随着三亚城镇化程度的不断深入，广大群众对于社会服务的质量要求也越来越高。我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法。因此建议三亚市应当结合自身的特殊性，根据海南省国际旅游岛建设要求，制定符合三亚市现阶段城市发展需求以及适应三亚市长期建设的社会服务标准，制定适合全市社会服务的最低标准，同时结合国内外经验制定社会服务的中期目标标准，以及三亚全面建成城镇化时农村社会服务的长远社会服务目标，并以此为基础来逐渐提高三亚市农村社会服务的“量”和“质”，针对各区经济基础和城镇化程度按照不同社会服务标准来考核，全面提高农村社会服务供给均等化程度。

总之，推进农村社会服务供给均等化对于三亚城镇化建设起到重要的作用，如何加快促进农村社会服务均等化具有重要的理论意义和实践价值，尤其是三亚少数民族群众多数居住在农村地区城镇化程度较低，城乡居民收入差距较大，只有加大气力集中解决农村社会服务的均等化，才能进一步促进社会均衡发展，缩小城乡差距，提升农村居民农村社会服务满意度对于三亚社会稳定也有着积极的作用，也直接影响三亚城镇化进程。三亚城镇化的各种经验和教训对于五指山市、儋州市、琼海市等推进城镇化建设都有借鉴作用，对于海南国际旅游岛建设起到积极促进作用。