江西省城市内河“民间河长”参与路径探索

邱安民，胡杨成

（南昌工程学院，江西南昌330099）

江西省城市内河“民间河长”参与路径探索

邱安民，胡杨成*

（南昌工程学院，江西南昌330099）

江西水资源丰富，河系发达，但水污染治理形势不容乐观。为解决当前严重的河湖污染及传统条块分割治理体制机制不畅问题，江西开启了独具特色的河长制治理序幕。河长制实施后取得了一定成效，但也存在诸多问题。城市内河区域工农业发达，公众的保护意识和能力较强，高校和民间公益组织众多，引导和培育“民间河长”的基础条件成熟。构建民间河长体系将对“河长制”产生有益的补充。

城市内河；民间河长；参与路径

1 江西省实施“河长制”的必要性和紧迫性

2015年11月1日，江西省委、省政府联合印发了《江西省实施河长制工作方案》的通知，开启了江西特色的河湖生态治理新序幕——河长制。河长制作为解决河湖水生态问题的一项重要创举，对于江西这个水资源生态丰富的省份有着极为重要的作用。所谓“河长制”，是指由河道所在辖区党政领导担任河长，主要负责辖区内河道的治理，以实现河道水质和环境改善[1]。从本质上来说，河长制最主要的作用就是解决河道区域内的协调处置不畅的问题，其通过顶层制度设计来明确河道所在地方政府的河湖质量监控职责。河长制对于解决河湖治理过程中存在的“多龙管水”职责缺位、越位问题有很好的效果。作为多江河的省份，江西省实施“河长制”有很强的必要性和紧迫性。

1.1 江西水生态文明建设的必然要求

江西地处长江中下游，最大的流域为鄱阳湖流域，约占全省总面积的94%。境内水系发达，河流湖泊纵横密布。赣、抚、信、饶、修五大水系横跨全省。

江西省面积16.69万km2，五大水系占全省总面积的87%，如图1所示。

表1 江西省赣、抚、信、饶、修五大水系情况

图1 五大水系占江西省面积比例情况

尽管江西省河湖水资源丰富，但存在严重的时空分布不均问题，夏丰冬枯现象明显。4月—6月降水集中，是江西的雨季，这时期易发生洪涝灾害；雨季结束后全省主要受副热带高压控制，天气以晴热高温为主，常有干旱发生[3]。如果对现有水资源缺少合理保护，势必影响江西省经济社会的持续发展，更将影响到江西省水生态文明的建设。基于生态文明建设的要求，强化流域水资源顶层设计管理已经成为一项重要的工作。因此，构建更加科学合理的河湖水资源治理的“河长制”成为题中之义。

1.2 日益严重的河湖水污染形势的内在要求

从总体来看，江西省水生态环境整体偏优，五大主要河系的水质均为良以上。但也要清醒地认识到，部分河湖的水质污染问题相当严重。从全省来看，废水排放量居高不下，排放量逐年增长，对水环境的污染压力剧增。

图2 2011—2015年江西省废水排放量及增长率

而从南昌市来看，随着城市规模的不断扩大，人口聚集与工商业发展导致生活污水、工业废水等直排河湖现象屡屡发生，由此导致的城市河湖水质恶化问题极为突出。

表2 2015年南昌市主要湖泊水质状况

基于上表可以明显看出，城市河湖水质受到了较重的污染，而从污染物分析来看，氮磷超标是主因，这往往导致水体富营养化，加之江西气候湿热，极易出现“蓝藻”现象。南昌青山湖、吉安峡江界山水库、寻乌九曲湾水库等都出现过严重的“蓝藻”问题，水体的富营养化严重危及饮用水源地安全，损害了公众的身心健康，强化全流域治理迫在眉睫。

1.3 解决“多龙治水”治理机制不畅的迫切需要

河湖治理是一项系统工程，传统河湖治理由于涉及的部门多，跨区域广，部门条块分割问题一直存在。一方面，多头管理与职能交叉会造成管理效率低下，更严重的会因职责不清出现行政不作为现象。另一方面，河湖流域治理涉及跨区域协作，而不同区域政府治理意愿并不一致：上游治理意愿低，中下游则有较强治理意愿，能否实现治理目标要看双方博弈结果。再加上江西尚处于经济欠发达地区，财政收入有限，而水污染治理投资大，工期长，见效慢。如果没有统一的协调部署，基层政府一般不太愿意去做这种“吃力不讨好”的事情。因此必须从顶层做好设计，建立统一的协调管理部门整合资源，形成合力推动流域水环境治理，而河长制就是最好的一个创新治理平台。

2 江西省“河长制”取得的成效

自实施“河长制”以来，江西省河湖生态监管能力得到了较大的提升，河湖周边生态得到了一定的改善，尤其是随着“河长”的发威，在某种程度上倒逼河湖周边产业转型升级换代。

2.1 河湖监管能力大大提升

实施“河长制”后，“五河一湖一江”由“省级河长”“市河长”“县河长”和万余名“乡、村河长”层层包干，各自的职责极为明确，监管力度大大提升。以江西省XX县双溪镇为例，双溪镇所属河段的河长由本镇的副镇长担任，河道巡查员和专职河道保洁员由4名村干部兼任。河长、河道巡查员及保洁员共同参与构成了新时期下河湖生态三位一体监管新模式。每天他们都要把巡查河道的场景拍照发到工作群，并及时汇报处理河道周边的污染隐患。作为一支专门的监管队伍，大幅提升了河湖生态监管能力。

2.2 河湖生态环境得到改善

随着“河长制”的深入推行，每条河湖段都有专门河长负责，随意排污现象得到了极大的扼制，河湖内环境得到了明显的改善，最直观的感触就是河面更加干净了。依据工作职责分工，河道保洁员每天都必须要定时对河道进行保洁，仅半年左右的时间，X县所属河段现在基本捞不到塑料袋、塑料瓶等白色垃圾。

2.3 倒逼河湖周边产业转型升级

新“河长制”实施的是党政领导负责制，河湖管理已纳入各级“河长”的政绩考核。在政绩考核压力下，面对不断升级的河湖生态环保标准，“河长”们纷纷采取各项措施助力企业转型升级。如通过引入新技术新设备达到环保标准，提供相应的环保治理资金支持等。同时对于新进驻企业则实施环保一票否决制，坚决不允许污染企业入驻辖区，在源头上严控河湖污染源，倒逼企业更新升级。

3 “河长制”实施过程中存在的问题与不足

尽管河长制实施以来取得了较好的成效，但不可否认，也存在一些不足之处。在2016年11月期间本课题组开展的河长制实施状况调研活动中，课题组一共走访了省内3个县市5个乡镇，访谈了39名各级河长、河道巡查员和专职河道保洁员，访谈调查情况见表3，通过访谈与问卷主要了解到以下问题：

表3 江西省河长制实施状况调查情况

3.1 顶层“河长”身兼数职，精力有限，影响工作开展

将党政领导设为河长有利于区域内各部门的统筹协调，但由于党政领导本职工作特别繁重，不可能全身心投入河湖段的生态治理当中，再加上河湖治理耗资巨大且周期又长，部分领导缺少内在驱动力。此外，河湖治理本身是一项专业性极强的工作，作为“外行”专家，只能依托一层层的下级河长汇报，加大了治理的成本与难度。从这个角度上来看，河湖治理不仅要有兼职“行政河长”，更要有相对专业的“民间河长”。

3.2 基层“河长”“巡查员”和“保洁员”工作虚化

基层河长们工作虚化现象值得关注。一方面基层河长们工作仅局限于表层。他们对于河湖水生态污染专业知识并不了解，日常监管只看河湖表面状况，对河湖内在的水生态质量并不关注，等到事后发现时，问题已经很严重。另一方面由于编制与待遇问题，保洁员和巡查员一般是村干部兼职，即使不同地方给予了保洁员一定的经费，但数量极少，导致其工作积极性并不高，难以持久。在调研过程中发现，许多乡村河长们对于河道监管往往采取应付式手段，尽管目前了解到的只是个别区域，但如果一旦蔓延，将会严重影响河长制的实施效果。

3.3 注重大流域河湖监管，忽视城市内河湖治理

从目前已经公布实施的“河长制”来看，“河长制”实施的重点区域为省内“五河一湖一江”，这些区域因其典型性和全局性，得到重视优先实施是对的。然而大江大河自身具有较强的自净能力，整体污染程度较低，水质一直较优。相反，城市内河湖段，大量城市人口聚集，生活污水、工业废水等大量污染物直排，使得城市内河湖的生态治理形势极为严峻，前文所示南昌市河湖水质状况是最好的佐证。因此，在关注全局的同时，也应该重点提升急需得到治理的城市内河湖监管力度。

4 城市内河湖治理呼唤“民间河长”

城市内河湖段的水生态污染治理更加困难，其污染程度较深，污染成因相对复杂，单一的河长制已经难以解决问题。在这种背景下，城市内河湖迫切需要引入非政府组织参与到内河湖治理当中来，“民间河长”呼之欲出。作为“河长制”的源头，浙江杭州在实行“河长制”的同时，一直都坚持着“民间河长”参与监督治理，“杭州是较早推行‘民间河长’制的城市之一。从2013年筹备到2014年启动，到目前全市主城区全面铺开。民间河长已成为治水的生力军”[6]。而且“民间河长”在河湖治理中也发挥了极为重要的作用，“南京莫愁生态环境保护协会创建民间河长，调动公众参与积极性”[7]就是典范。

当前江西省城市内河湖治理已经具备了良好的“民间河长”土壤。城市聚集了大量的高校和社会精组织，为“民间河长”提供了生长发育的土壤。以省会南昌为例，南昌聚集了全省70%以上的重点高校，众多高校开设了涉水和环保专业，高校里既有相当专业的师生，又具备水质检验的专业仪器设备。这些条件为非政府组织“民间河长”发挥自身优势提供了可能。而从江苏省民间环保组织的发展路径来看，高校是推动民间环保组织快速发展最为重要的力量[8]。

5 城市内河湖“民间河长”参与路径

“民间河长”在城市内河湖治理过程中可以发挥重要作用，是对现有的政府兼职“河长制”的一项有益补充。从参与的途径来看，主要有以下几种方式：

5.1 依托高校构建“民间河长”孵化培育平台

依托现有高校科研院所，成立城市内河湖水质监督检验公益组织和孵化培育平台。积极引导培育现有的社会组织逐步转向水生态保护和治理领域，为“民间河长”提供更加稳定的组织构架与运营基础，推动“民间河长”的持续健康发展。例如构建以南昌大学为首的综合性高校和以南昌工程学院水利特色鲜明的应用型高校“民间河长”孵化培育平台。

5.2 依托现有环保公益组织，构建松散型的环保大联盟

“民间河长”不仅需要专业人士和专业设备，也需要一大批有志于环保公益事业的志愿者。因此必须依托社会上现有的环保志愿服务团队组建一个相对松散的环保大联盟，充分调动他们参与城市内河湖治理日常监督的积极性。通过环保大联盟可以有效弥补专业“民间河长”人数不足问题。在职责划分上，专业性较强的“民间河长”倾向于城市内河湖的水质检验，提供技术和设备支持；而环保大联盟则重在完善常规化的人员监督，确保监督常态化。

5.3 构建大数据信息化虚拟监督平台

河湖水生态环境监督并不能单纯依靠少数专业人士或环保爱好者进行，调动社会群众全员监督才是最有效也是最快捷的监督方式。而要普通群众参与监督，则需要开拓新的信息监督反馈渠道，创新监督方式。顺应时代发展，构建大数据虚拟监督平台将是有益尝试，通过互联网+监督平台，可以让普通群众随时随地将发现的河湖污染隐患或问题上传反馈，实现快速高效全员监督。目前“河长制”已经在构建大数据信息化平台，并已经取得了一些可喜的成果，但这一数据平台还仅限于政府“河长”内部使用。如果在数据安全的条件下，尝试向社会公众开放监督反馈渠道，既不会增加过多的成本，又能获得群众大量监督信息，一举数得，值得尝试。

[1]邱安民.南昌市水生态污染现状、成因及治理困境和对策[J].中国环境管理干部学院学报，2017，27（1）：29-31，49.

[2]江西省水利厅.江西河湖大典[M].武汉：长江出版社，2010：47-50.

[3]江西省人民政府.地理气候[EB/OL].[2016-10-21].http：//www. jiangxi.gov.cn/lsq/jxgk/201507/t20150701_1174694.html.

[4]江西省环境保护厅.2015年江西省环境状况公报[EB/OL]. [2016-06-03].http：//www.jxepb.gov.cn/sjzx/hjzkgb/2016/625f4083123 e43a0a829293ebb91ab1b.htm.

[5]南昌市水务局.南昌市水资源质量公报第5期[EB/OL].[2015-06-11].http：//www.jxncsw.com/article.jsp?articleid=1179.

[6]马良金.杭州：让“民间河长”成为治水的生力军[J].政策瞭望，2016（9）：40-41.

[7]李苑.民间河长有多大带动力?[N].中国环境报，2015-10-13（008）.

[8]陶烨焓.江苏省环保民间组织发展现状及未来趋势[J].中国环境管理干部学院学报，2016，26（1）：19-21，49.

（编辑：周利海）

Exploring Participation Path of"Non-governmental River Chief"in Managing Urban River of Jiangxi Province

Qiu Anmin,Hu Yangcheng*
（Nanchang Institute of Technology,Nanchang Jiangxi 330099,China）

Though boasted with rich water resources and abundant river system,Jiangxi Province still face grim situation in the prevention and control of water pollution.In order to answer the call of water ecosystem conservation under the new circumstances,to solve the current severe river and lake pollution as well as to streamline the institutional mechanism,Jiangxi introduced a distinctive governance method featuring"River Chief".Such practice

certain achievements but also had some deficiencies,while to put in place"Non-governmental River Chief"by fully utilizing non-governmental organizations in the city can be a feasible manner to solve the current problems of"river chief"system.

urban river,Non-governmental River Chief,participation path

X52

A

1008-813X（2017）03-0006-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.03.02

2017-04-11

国家自然科学基金项目《非营利组织与企业间信任的形成及对合作绩效的影响研究》（71462026）；江西省教育厅科技项目《互联网+思维下的赣南水源地污染政府协同治理机制研究》（GJJ161132）；江西省高校人文社科项目《赣江新区水生态保护与治理创新机制研究》（GL162005）

邱安民（1983-），男，江西南康人，毕业于南昌大学管理科学与工程专业，博士，讲师，主要从事水安全与公共部门治理的研究。

*通讯作者：胡杨成（1976-），男，安徽淮北人，毕业于浙江大学企业管理专业，博士，教授，主要从事非营利组织与企业社会责任的研究。