对设区市立法权限之“城乡建设与管理”的界定

李小萍

(南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330031)

对设区市立法权限之“城乡建设与管理”的界定

李小萍

(南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330031)

“城乡建设与管理”是修订后的《立法法》赋予设区市的一项立法权。由于该词含义极具概括性，无论在《立法法》修订过程中还是修订之后，有关设区市的立法权的范围争论主要体现在“城乡建设与管理”中。为此，文章梳理了现行相关立法和规范性文件中该词的内涵，并考察了七个较大市至2014年的立法状况，本文认为应在充分尊重设区的市立法权限的原则下，对“城乡建设与管理”的内容应做广义的理解，具体来说包括：城乡规划、公共设施建设，以及包括城乡公共事业、公共设施和公共事务管理三个方面的市政管理。

设区的市；城乡建设与管理；立法权限

2015年修订《立法法》第72条规定：“设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”该条列举式地框定了设区的市的立法权限。但“城乡建设与管理”的内涵带有很强的不确定性。《立法法》的这一修订能不能在实践中发挥实效，需要我们明确其内涵和外延，避免各地因需要任意增加这些词语的内容，出现纷繁各异的立法内容。本文拟从“城乡建设与管理”的立法背景、学理解释、以及立法法修改之前较大市相关立法的内容等方面，来考察设区的市“城乡建设与管理”立法权的范围。

一、《立法法》修订过程中“城乡建设与管理”内涵的变化

从词义上看，“城乡建设与管理”至少存在两种理解：“城乡建设与城乡管理”、“城乡建设与城乡建设管理”。这两种理解对于“城乡管理”所覆盖的事项差别甚大。“城乡建设与城乡建设管理”中，“城乡建设与管理”所覆盖的事项就远远小于“城乡建设与城乡管理”，因为后者除了包含对城乡建设的管理，还包括城乡规划管理、城乡市政管理等等。

“城乡建设与管理” 不仅从语义上容易引起歧义，争论也体现在《立法法》修正过程中。根据2014年8月的修正案(草案)，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。草案第22条第3项对地方立法权的范围限制作出规定：“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”*参见北大法宝：《立法法修正案(草案)》。这时的“城市管理”是一个包容性的概念、上位概念，包含了城市建设、环境保护在内。2014年12月的二审草案，其中第26项建议为：将第63条改为第72条，第2款修改为：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规，但法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外。”进而同时明确较大市的范围：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。”也就是说在立法法修正案(草案二次审议稿)中，“城乡管理”的内涵和外延又有了巨大变化，变身为与城市建设并列的概念。2015年3月《立法法》最终修订为，“设区的市的人民代表大会及其常务委员……可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这与二审草案中“管理”的内涵一致，尽管范围并不限于城市，而是包括了城乡。

针对《立法法修正案(草案)》存在的多种理解，第十二届全国人民代表大会法律委员会在全国人大会议期间，对设区的市地方立法权限作了相应说明。“法律委员会经研究认为：‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项’，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”*《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国立法法修正案(草案)审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期。。这是目前关于“城乡建设与管理”最为权威的解读。权威解读仅是缩小了“城市建设与管理”的范围，但并没有确定该词的内涵：城乡规划、基础设施建设、市政管理这三个词是不是有确定内涵和外延？“城乡规划、基础设施建设、市政管理等”，这里的“等”是“等内等”还是“等外等”呢？因此，权威解读也没能消除实践中的争论。对于城乡规划、基础设施建设、市政管理这三个词的内涵需要从相关法律规范中来寻找。对于“等”的理解从该报告中可以略知一二。该报告紧接着指出：“从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”*同①。那么，之前较大市的地方性法规都涉及到哪些领域、覆盖了哪些范围？这需要我们统计，然后才能回答这里的“等”是“等内等”还是“等外等”。

由于“城乡建设与管理”内容不很确定，实践中，一些原较大市人大的同志主张“城乡建设与管理”的表述意味着对设区的市的立法权的事项并无严格限制，可视为《立法法》对设区的市立法权的松绑。那么，十二届全国人大法律委员会报告中所说的“城乡规划、基础设施建设、市政管理等”到底包括哪些事项？这里有必要考察相关立法中“城乡建设与管理”的内涵，以及之前较大的市的立法事项。

二、相关法规中“城乡建设与管理”的内涵

我国尚无“城乡建设与管理”的专门立法，该词通常出现在行政管理中。对于十二届人大法律委员会报告中指出的“城乡规划、基础设施建设、市政管理”的范围，需要在相关法律法规、规范性文件中找寻。

(一)城乡规划的范围

《城乡规划法》是规范城乡规划的专门性法律，该法规定了城市和乡村规划的内容。其中第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。”第18条规定：“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”关于“城乡规划”的范围应是将这两条结合起来理解，城市中的建设业、房地产、集贸市场的规划等都属此之列。

(二)基础设施建设的范围

通过北大法宝的法规检索，没有查询到关于“基础设施建设”的专门系统化的法律规定。与“基础设施建设”直接相关的是《国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发〔2013〕36号)》这一规范性文件。根据《立法法》，由国务院办公厅发布的文件属于“党政机关公文”。根据《党政机关公文处理工作条例》第3条和第8条的规定，“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”党政机关公文可以分为决议、决定、意见等种类。其中“意见”“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”

鉴于国务院规范性文件是在我国历史和现实中被采用的、发挥重要作用的行政管理方式，特别是在社会急剧转型和社会快速发展时期，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发〔2013〕36号)》关于“城市基础设施建设”的界定和列举有助于理解“城乡基础设施”的范围。该意见强调“围绕重点领域，促进城市基础设施水平全面提升”，其中重点领域涉及“民生、城市安全、投资拉动效应明显”的方面。基础设施的重点领域包括城市道路交通基础设施、城市网管、垃圾和污水处理设施、生态园林四个大方面。具体来说，城市道路交通基础设施包括公共交通基础设施建设、城市道路桥梁建设改造、城市步行和自行车交通系统建设四个方面；城市网管包括城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下网管的建设改造、城市供水、排水、防涝和防洪设施建设、城市电网建设；垃圾和污水处理设施包括城市污水处理设施建设和城市生活垃圾处理设施建设；生态园林建设方面主要指城市公园建设。

当然，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发〔2013〕36号)》仅列举的是重点领域，但由此我们可以看出，基础设施与日常生活息息相关的方面，包括水电气供应的设施，也包括垃圾、污水、洪涝处理与排泄设施，还包括提升生活质量的公园建设。随着社会生活的发展，城市基础设施的范围也必然会扩大。

(三)市政管理的范围

虽然各个城市都有市政管理部门，但我国并没有以“市政管理”冠名的立法。从各地市政管理部门的职能来看，市政管理的对象主要是基础设施，表现为“市容与环境卫生”，这也是各地“城市管理条例”立法所包含的主要内容。例如，《长沙市城市管理条例》第2条规定：“本条例所称城市管理，是指为满足广大市民生活和工作需要，人民政府及其相关行政管理部门依法对城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序进行管理的活动。”《广州市城市管理综合执法条例》第5条规定：“城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”可见，广州市人大常委会所理解的城市管理包括市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面。

从学理上看，市政管理包括对城市公共事业、公共设施、公共事务的管理。其中，城市公共事业管理主要包括对城市教育、科技、文化、卫生的管理；城市公共设施管理主要是对城市公共设施的管理，主要是对市政设施、供水设施、公交设施、园林设施、环卫设施的管理。城市公共事务管理包括城市基础设施的投资和维护，提供和加强就业岗位，社会保障服务，兴办和支持教育、科技、文化、医疗卫生、体育等公共事业，及时发布有关社会信息，为社会公众生活质量的提高和参与公共事务提供有力的保障和创造相关的条件。

从上述对“城市管理”范围的有限列举可以看出，各个城市管理条例主要事项覆盖的是城市公共设施的管理。那么城市公共设施管理方面的立法在城市整体立法中占着何种比重？换个角度，之前立法法所规定的较大市的立法实际包括哪些方面？这种自我限制的立法是否恰当？特别是《立法法》修改后，设区的市立法权限做了列举式的框定，这种将市政管理仅仅局限于城市环境与市容是否可行？下文这里结合原较大的市的立法状况来进行分析。

三、原较大的市立法状况

《立法法》修正前，较大的市共有三类：27个省会市、18个经国务院批准的较大的市、4个经济特区所在地的市。为了让统计结果清晰明了又具有覆盖性和地域的代表性，本文选取了广州市、成都市、武汉市、西安市、沈阳市、苏州市、杭州市共计7个城市的立法情况来进行分析；同时为了明确对法规进行分类的标准，本文将广州市、成都市的具体法规列举出来；以它们至2014年12月底制定的、现行有效的地方性法规作为样本来进行统计分析(见表1、表2、表3)。为了明确具体法规的类别归属，以下各表都是根据上文现行相关法规中“城市建设与管理”的内容来进行归类和统计。由于法规立法目的涉及多个方面，分类时以法条中第一项为准。例如，《广州市森林公园管理条例》第1条规定：“为规范森林公园的规划、建设和管理，保护、培育和利用森林风景资源，改善生态环境，发展森林旅游事业”。该条例立法目的既包括规范森林公园的规划、建设与管理，也包括森林风景资源的保护、生态环境的改善，从前者看该条例属于城乡建设与管理，从后者看属于环境保护，本文按第一项立法目的进行分类。

表1 至2014年底部分较大的市现行有效的地方性法规立法数量分析(单位：件)*统计来源：北大法宝网，最后访问时间2016年6月6日。

①这里的法规总量的统计去掉了本市人大及其常委会修改、废止法规的决定，以及北大法宝上重复统计的法规。

表2 至2014年底广州市现行有效的地方性法规汇总*法规名称前均冠以“广州市”；“人大”为“人民代表大会”的缩写，“常委会”为“常务委员会”的缩写。另外，数量是以发布时间为准。下表成都市亦同。统计来源：北大法宝网，最后访问时间2016年5月26日。

表3 至2014年底成都市现行有效的地方性法规汇总*统计来源：北大法宝网，最后访问时间2016年6月2日。

从统计、整理的结果看，按照现有相关法规所包含的内容，对各地城市管理所涉及的立法事项可理解作如下界定：(1)第十二届全国人民代表大会法律委员会的立法说明认为“城乡建设与管理”包含“城乡规划、基础设施建设、市政管理等”，统计结果表明这里的“等”应该理解为“等外等”。这样才能与“从目前49个较大的市已制定的地方性法规设计的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖”*《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国立法法修正案(草案)审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期。这一结论一致。(2)对“城乡建设与管理”到底应包括哪些内容？有学者提出，应根据《地方组织法》的规定来确定城乡建设与管理的范围，即包括“在政治、经济、教育、科技、卫生等等这些方面的职权”。*孙莹：《〈立法法〉修改对省会城市立法权的影响》，载《“地方立法论坛·立法法的修改对地方立法的影响”研讨会论文集》(2015年10月17日，南京)，第69页。但也有学者反对这种对“城乡建设与管理”的扩大解释，认为“城乡建设与管理”具有相对明晰的逻辑边界和规范内涵，主张从实践中明确其内容。*参见郑毅：《对我国〈立法法〉修改后若干疑难问题的诠释与回应》，载《政治与法律》2016年第1期。

需要明确的是，行政实践中权力并不等于行政立法权，行政部门的职权既可能来源于上级立法机关的立法，也可能来源于所在市的立法。例如，设区的市的行政部门具有税务方面的职权，但却无相应的立法权。学者孙莹根据《地方组织法》第8条和第44条的重叠部分，确定了“城乡建设与管理”包括“在政治、经济、教育、科技、卫生等等这些方面”，但这里的“等等”同样需要进一步界定，而界定的标准是什么也需要进一步明确。

四、初步的结论：设区的市“城乡建设与管理”立法权的可能范围

第一，“城乡规划”是“城乡建设与管理”的基础性内容。城乡规划是城乡建设、管理的前提和基础，城乡规划是城乡建设与管理的内容之一是在立法法修改过程中始终都是没有异议的。至于城乡规划的具体内容，在《城市规划法》第17、18条都有列举。对于设区的市而言，如何兼顾城市的地形地貌、历史文化和未来发展方向，避免各地城乡建设中千篇一律，应是设区的市城乡规划立法权的具体运用空间。

第二，“基础设施建设与管理”是“城乡建设与管理”的重要内容。结合现有法规和《国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发〔2013〕36号)》，城乡基础设施建设与管理至少应包括以下事项：(1)城乡环卫管理，如城市园林、绿化、垃圾收集与处理、户外广告、占道经营等设施与服务的管理；(2)排水供水方面，如自来水生产与供水、雨水排放、污水排放与处理等设施与服务的管理，这一类的管理又与防洪防汛方面的管理结合在一起；(3)能源供应方面，如有关煤气、天然气、燃油、热力与供暖等设施与服务的管理；(4)交通运输方面，如公路、机场、港口、桥梁、隧道、公共交通、出租汽车等设施与服务的管理；(5)邮电通讯方面，如固定电话、有线电视、广播网络等的管理。

第三，包括“城乡公共事业、公共设施和公共事务管理”的市政管理是“城乡建设与管理”的应有内容。其实，城乡规划、城乡基础设施建设与管理作为“城乡建设与管理”的内容学界是没有异议的，争议出现在“市政管理”到底包含哪些内容。现有的立法主要涉及的是公共设施的管理、市容环境等部分公共事务的管理。本文认为，这样的界定太局限，市政管理还应包含公共事业管理。

城市管理是城乡管理的一个部分，学理上对城市管理内涵的界定有助于明确城乡管理的内涵。在城市管理学中，学者们主张将城市管理分为广义和狭义两种：狭义的城市管理，又称为“市政管理”，主要指城市政府对城市公共事业、公共设施和公共事务进行管理；此处狭义城市管理与第十二届全国人大法律委员会权威解释的“市政管理”字面上一致。*广义的城市管理概念，广到什么程度，理论与实践并不完全一致。参见刘广珠等编著：《城市管理学》，清华大学出版社2014年版，第22页。也就是说，城市管理应包含城市公共事业管理、城市公共设施管理和城市公共事务管理。城市公共事业主要包括对城市教育、科技、文化、卫生；城市公共设施主要是市政设施、供水设施、公交设施、园林设施、环卫设施。城市公共事务管理包括城市基础设施的投资和维护，提供和加强就业岗位，社会保障服务，兴办和支持教育、科技、文化、医疗卫生、体育等公共事业，及时发布有关社会信息，为社会公众生活质量的提高和参与公共事务提供有力的保障和创造相关的条件。这三者具有极强的关联性，分别在教科文卫、基础设施方面存在交叉。由于公共设施管理已包含在上文“基础设施建设与管理”中，故对“教科文卫”的管理列入“城乡建设与管理”中。

按此，广州市的立法重新整理如表4，成都市亦有10个法规应归入“城乡建设与管理”，*这10个法规是：道路交通方面：《成都市非机动车管理条例》《成都市摩托车管理规定》《成都市〈中华人民共和国河道管理条例〉实施办法》；教育方面：《成都市职业教育促进条例》《成都市法制宣传教育条例》；卫生方面：《成都市社会急救医疗管理规定》《成都市〈中华人民共和国献血法〉实施办法》；体育方面：《成都市体育条例》；科技方面：《成都市科学技术进步条例》；城市建设管理方面：《成都市建筑施工现场监督管理规定》。7个城市的立法重新归类整理如表5。七个城市中，除了武汉市“城市建设与管理”类立法占该市全部立法1/3弱以外，其他城市均超过1/3，成都市达到1/2。

表4 重新调整后至2014年底广州市现行有效的地方性法规汇总*统计来源：北大法宝网，最后访问时间2016年6月8日。

表5 重新调整后至2014年底部分较大的市现行有效的地方性法规立法数量分析(单位：件)*统计来源：北大法宝网，最后访问时间2016年6月9日。

从依法治国和依法行政的角度看，任何权力的行使必有其规则依据。城市管理的各事项都需要进行立法。根据《立法法》第八条的规定，设区的市对只能制定法律的事项不具有立法权。除此之外，对于设区的市的立法权限来说，最为主要也最为重要的是与省一级的立法权限的如何划分问题。在省与设区的市的立法权限之间，应强调充分尊重设区的市的立法权限的原则。一方面，《立法法》修订后，设区的市立法权限仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三项。因此，在这三项上，省与设区的市立法事项重叠。从效力上看，由于“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”，设区的市的地方性法规与省、自治区人大常委会的地方性法规具有相同的法律效力。另一方面，《立法法》赋予设区的市的有限的立法权限目的是“适应地方的实际需要”*参见2015年3月8日全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在第十二届全国人民代表大会第三次会议上关于《中华人民共和国立法法修正案(草案)》的说明。。因此，在具有相同立法事项的省与设区的市之间省级立法主体应当保持适当的谦抑性。

虽然笔者主张对设区市关于“城乡建设与管理”的内容做广义的界定，但并不能涵盖此前已经存在的所有立法。这里还有一个问题需要解决，即原 49 个享有立法权的三类较大市已经制定的但不属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项的地方性法规效力延续问题。修订后的《立法法》第72条第6款规定的是“继续有效。”这一规定虽然维护了法律体系的稳定性，但完整的立法权应该包括立、改、废三个方面，在本文的主旨范围内该款仍有未解决的余留问题：随着社会生活的发展变化，对于超出设区市立法权范围的地方性法规谁有改和废的权力？对此问题应遵循以下逻辑来解决：根据《立法法》第45条“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”，对属于《立法法》第72条第6款的地方性法规，应由全国人大常委会以立法解释的形式明确。同时，参照《立法法》第73条第2款的规定，“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”因此，这里仍应由三类较大市来行使修改或废止的权限。具体来说可分为以下两种情况: 一是，对于因上位法修改或实际情况变化需要修改的立法，应由较大市对其进行必要的修改，但不得节外生枝地增加设区市立法权限范围以外的事项；二是，因上位法的修改或者实际情况变化导致无继续维持效力的必要的立法，应由较大市对其进行废止。

在充分尊重设区的市立法权限的原则下，“城乡建设与管理”的内容应做广义的理解，具体来说包括：城乡规划方面、公共设施方面，以及公共事业和公共事务在内的市政管理三个方面。做这种广义的理解既符合《立法法》的修订目的，也符合现代治理观念，有利于政府与社会共同参与、共同管理。除此之外，《立法法》修订之前的三类较大市仍继续有效的地方性法规，对这些法规的修改和废止权仍应由较大市行使。

[责任编辑：魏治勋]

Subject:Definition Legislative Competence of Urban-rural Construction and Management of City with Districts

Author & unit:LI Xiaoping

(Center of Legislation Research， Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330031,China)

The legislative competence is the foundation of legislative institution enforcing legitimate act. The city with districts have the legislative competence in urban-rural construction and management after the amendment of the legislative law. The meaning of urban-rural construction and management is so general, that the controversy about the scope of the legislative power of the city with districts are mainly around it. Focusing on the word urban-rural construction and management, The article reviews the connotation in the current relevant legislation and normative documents，and examines the legislative status of seven larger cities to the year 2014. The conclusion is the legislative competence of urban-rural construction and management of city with districts should be broadly defined under the principle of fully respecting the legislative competence of city with districts, and specifically, it includes the urban-rural planning, the urban-rural public facility construction, as well as the municipal management about urban-rural public utilities, public facilities and public affairs management.

city with districts; urban-rural construction and management; legislative competence

2017-02-23

本文系2015年度江西省高校人文社科重点研究基地招标课题《设区的市立法权问题研究》(13100204)的阶段性成果。

李小萍(1974-)，女，湖北宜城人，法学博士，南昌大学立法研究中心研究人员，南昌大学法学院副教授，主要研究方向：法理学、宪法基础理论的研究。

D901

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1009-8003(2017)03-0044-07