新《预算法》下高校绩效预算管理模式探析*

广东工业大学财务处邓彦广东工业大学管理学院 余馥佳

新《预算法》下高校绩效预算管理模式探析*

广东工业大学财务处邓彦广东工业大学管理学院 余馥佳

2014年8月《预算法》通过修订，新法中新增8处提及“绩效”的要求，对高校预算的绩效改革具有重要指导作用。本文首先分析《预算法》对高校绩效预算管理的影响，并以此为基础构建高校绩效预算管理模式，并提出进一步优化的对策，以期能为高校预算管理的改革和管理现代化提供借鉴。

新预算法 高校预算 绩效预算

财政部在2011年的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中明确提出要逐步建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理，绩效预算至此成为近几年高校预算改革的目标，但受绩效意识不强、管理制度不健全、基础工作相对滞后等影响，高校绩效预算建设缓慢。2014年《预算法》通过修订，修订的最大亮点在于强调“绩效”，要求各单位编制预算时“讲求绩效”，执行预算时加强绩效监督并开展绩效评价，最终再将评价结果与下期预算相挂钩，这对高校构建系统化的绩效预算管理模式，实现教育与科研两大公共职能具有重要指导作用。所以本文分析了新《预算法》对高校绩效预算建设的影响，探讨高校绩效预算管理模式的构建及进一步优化的对策，以期能加快高校深化改革之路。

一、新《预算法》对高校绩效预算管理的影响

国家已将高校划分为“公益二类”型事业单位，准经营型的事业单位性质对高校预算的绩效要求提高了许多，但目前高校的绩效预算管理仍处于初级阶段，尚未形成系统，基础条件也不完善，无法适应新形势下高校建设的要求，此次新《预算法》出台，对预算编制、执行以及产出等环节提出了新的绩效要求，力求建设以成果为导向的预算系统，对完善高校绩效预算管理具有重要影响，主要表现为：

（一）明确的绩效目标目前，高校预算编制存在与高校长期发展相脱节、缺乏成本效益意识、部门之间统筹性不足等问题，对此，新《预算法》指出“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要进行编制”，并遵循“统筹兼顾、勤俭节约、讲求绩效”的原则，这要求高校从社会需求及自身的发展战略出发，先明确其绩效目标，再以此为依据编制预算，并统筹多方利益，使得决策最优化且具备一定的激励性。

（二）有力的预算约束当前，高校预算执行缺乏刚性，导致预算支出与编制相脱离、预算追加频繁以及资金使用盲目等现象（罗燕琴，2015），深究原因，主要是来自以下方面：预算外资金位于监管盲区内而无法控制、粗放式的会计核算和私密性的预算管理为部门谋私行为提供条件、各部门事权与财权不一致而管理松弛。对此，新《预算法》提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算支出按照功能及经济性质分类核算”，“公布各单位预算、预算调整、决算、执行报告及报表”以及加大“责任追究”等规定，这要求高校加强预算公开和权责统一，以加大预算约束，控制预算执行的均衡性和有效性，最终实现高校的绩效目标。

（三）全面的绩效考评高校预算一直以来都存在“重分配，轻评价”的现象——部门只须思考“要多少”，而不用对“花多少，怎么花”负责（王海涛，2014），这导致部门无压力，预算绩效低。对此，新《预算法》明确指出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，以事后评价影响预算的执行以及目标的调整，因此，高校应添加预算绩效考评环节，选择科学合理，兼顾效益和效率，全面而有侧重点的指标体系，对执行的产出和效果进行评价。

（四）有效的绩效反馈目前高校大多采用“基数+增减”的方式编制预算，本期执行效果的好坏并不影响下期预算分配，这导致部门忽略基数部分的效益，仅把重点放在争取更多的项目和资金上，不利于提高支出效益（洪佳丽，2015），对此，新《预算法》在要求实施“绩效评价”的基础上，要求“各级预算应根据上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果”去编制下一年预算，使得预算与业绩相挂钩，进而刺激部门的自我管理和目标优化。这要求高校建立绩效反馈机制，通过绩效考评的反馈信息对下期绩效目标，目标实现路径和执行管理进行调整，另外还应运用于员工激励上，以刺激员工的自我约束和管理。

二、高校绩效预算管理模式的构建

对于绩效预算，已有较多研究，研究主要针对高校实施绩效预算的意义（曹寸，2014；奚晓荣，2015等）、高校实施绩效预算管理的策略建议（史杨武，2015）以及高校预算绩效评价体系构建（高凤岩，2014；王秉鑫，2015）等方面，而缺乏对高校绩效预算的系统化研究，因此，本文以上述研究为基础，结合新《预算法》的要求，构建了一个以目标为指引，以监督和考评为手段，以反馈为衔接的绩效预算管理系统（如图1所示），力求实现预算的自我约束、自我循环和自我优化。该系统的特点在于：其一，通过绩效引导来优化预算编制和刺激预算执行，之后又通过绩效反馈来优化绩效目标，形成良性循环；其二，“绩效”既强调结果的绩效性，也强调过程的绩效性，期望达成“管理简化，结果优化”的效果。

图1 高校绩效预算管理模式

（一）绩效目标管理高校绩效预算管理模式的首要环节是绩效目标管理，该环节所设定的绩效目标，即是预算编制的依据，又能为后续衡量预算支出的合理性、检验部门职责的履行程度，以及结果问责和考评激励提供标准，同时还是预算管理的最终目的，贯穿在预算管理的全过程，具有重要的牵引作用。

在本文模式下，预算须经制定整体绩效目标、编制部门预算以及预算决策分析三大步骤制定：即先由高校预算管理委员会制定整体绩效目标进行集中控制后，再由各单位在该纵向控制下，考虑部门内的发展战略、中长期计划以及与其他部门的竞争合作关系，进行横向协调，自主制定部门预算，并提交预算管理委员会审核和批复，通过预算决策分析后再汇总成为高校特定期间内的预算。

执行该环节时，应注重目标的效益性和经济性，并在预算编制有依据的前提下，探讨实现目标的最优化路径，这需要高校制定绩效目标时，从社会需求和办学宗旨出发，经由“社会需求-办学宗旨-高校战略-中长期规划－整体绩效目标”等步骤滚动编制，以使目标正确反映各时期高校的社会责任和建设重点，并在该总额控制下，统筹多方利益，构建项目筛选机制，最优化配置资源，形成纵横协调的预算分配格局。

（二）绩效预算控制高校绩效预算管理模式的第二环节是绩效预算控制，该环节的目的在于控制好预算执行，以使执行结果与绩效目标之间的偏差最小，是实现绩效目标的重要保障。

在本文模式下，控制流程包括过程监控、绩效报告和绩效审计三大环节，首先，监督委员会对资金在各部门内的使用过程进行追踪，实时监控预算执行的进度及绩效性，一旦发现问题，立即确认责任主体，并分析原因，及时整改；接着，在预算执行的特定或特殊时点，要求部门就资金执行情况撰写绩效报告，由高校审计部门对报告进行审核，并对外公开，以便接受来自多元主体的监督。在该模式下，后续绩效公开的压力，反过来促进了各部门的执行管理，而且公开时发现的问题，又明确了之后过程监控的重点，这实现了体制内的良性循环，能够提高管理上的效率。

该机制的特点在于实现各单位以绩效为责任的内部制约和以绩效公开为约束的外部监督，这需要高校加强责任管理，令各部门的事权与财权相一致，进而激发在绩效压力下的自我约束；另外，应扩大预算公开，按照新《预算法》要求，将全部收支纳入预算体系内，进行全口径预算，并精细化会计核算，将支出科目细化至经济分类的“款”以及功能分类的“项”，使得信息透明化，便于更好地监督和问责。

（三）绩效预算考评高校绩效预算管理模式的核心环节是绩效预算考评，该环节是对预算执行的事后衡量和对绩效目标的实践检验，是绩效预算的精髓所在，其中有效的考评是促使绩效预算系统良性循环的前提条件。

在本文模式下，考评过程包括部门考评、项目考评和人员考评三大部分。具体流程是由绩效管理委员会联合上级财政代表、绩效评价专家、人事部门、教职工与学生代表等利益方，寻找最贴近部门实际产出形式和价值特点，并具备激励效果的指标来构建体系；接着，根据设定的指标对各单位的执行效果实施评价，经由数据收集、数据审核、实地调研、综合评价四大步骤得出各部门、各项目、各人员的绩效总分，以作为之后考核的基础资料。

该环节的重点工作在于确保指标的绩效衡量性，其中绩效既包括管理效果上的效益性和经济性，还包括管理过程上的效率性。首先，对于效果的衡量，高校须注意其产出的无形性、部门职责的综合性以及学科之间的差异性等因素，开拓新的评价方式，采用定性与定量相结合的方式进行考评；然后，对于过程的衡量，主要是对管理制度、控制手段和治理结构等方面的评价，以便找出管理上的问题，确定监督重点；最后为确保整体上的绩效性，高校应逐步建立全口径考评指标体系，以扩大绩效预算范围，但应先有所着重，最终“以点带面”，更好地考核预算运行情况。

（四）预算绩效反馈高校绩效预算管理模式的最后一个环节是预算绩效反馈，该环节是对考评结果的具体运用，能够起到衔接前后的作用，是循环体系得以形成的关键环节。绩效反馈就是在汇集好高校预算考评结果之后，将分析结果进行运用的过程，主要包括对绩效目标、下期预算、执行管理的调整以及员工激励。其中对于系统调整，是要求找出执行结果与目标产生差异的地方，分析原因，判断是目标设置不合理，预算安排不适合，还是因为管理上的问题，进而对下期预算管理进行调整；员工激励，则是将预算执行结果与其业绩、升迁、评级等挂钩，以刺激员工的自我管理。

该环节的重点工作在于挂钩机制的建设，以在绩效与预算、薪酬之间建立明确和持续的关系，来提高管理效率。这首先需要高校进行制度建设，强化各单位的支出责任，以加强绩效挂钩的权威性；其次，需要评价部门和预算管理部门、人事处等进行沟通，进行信息“共联”和“共享”，以便及时将信息应用于高校管理的各方面。

三、高校绩效预算管理模式优化对策

（一）健全高校内部治理机制为完善高校绩效预算管理，健全内部治理机制至关重要，高校应构建一个决策、执行和监督三权分立的权力制衡机制，在党委和校长下设战略管理委员会、预算管理委员会、绩效管理委员会和监督管理委员会，其中战略管理委员会负责制定高校的中长期战略和建设计划，为预算管理提供指引性文件；预算管理委员会根据指引性文件，组织高校的预决算工作；绩效管理委员会则负责预算编制的绩效分析和决策，并组织对预算执行结果的绩效考评工作；监督管理委员会负责对预算执行的合规性和效益性进行监控，以控制执行与编制的一致性。

（二）规范预算决策分析机制进行预算决策分析，确定最优化的目标实现路径是实现高校绩效预算管理的首要工作，这需要满足两大条件：其一，绩效目标合理有效，并得到有效分解；其二，路径是可选路径中效益性和经济性最佳的选择，据此，高校可借鉴企业管理工具——战略地图（如图2所示），首先将高校战略分为效益、业务、内部管理、高校成长等层面的战略，再分解为对应的中长期和短期目标，在高校层次中将每个项目作为一个作业单位，根据作业分析法，进行成本评估和效益分析，得出综合价值得分，并以此将作业进行排序，确定最优的价值创造路径；然后，对处于价值创造路径中的项目，以实际工作为作业单位，在项目内进行作业分析法，得出本项目的最优实现路径，再根据作业的估计成本分配相应的资金，形成高校预算，该方法简单高效，有利于提高决策速度。采用该方法应注意高校为非营利性企业，其管理目标不是利润最大化，作业选择时应按“社会效益第一，经济效益第二”的原则。

图2 预算决策分析模式

（三）建立绩效信息公开机制预算公开对于高校加强预算监督具有重要作用，关系到目标是否合理、支出是否合规以及结果是否具有绩效性，因此，为完善高校绩效管理，高校应建立绩效信息公开机制，这可通过建设财务信息平台以及完善绩效报告制度来实现。首先，建设财务信息平台，该平台应整合预算、财务及会计等信息，并将这些信息衔接到校内公开网络中，实现信息共享，便于各部门进行信息查询与获取，也为其他利益相关者执行监督提供途径；其次，完善绩效报告制度，要求高校各部门定期提供预算报表、效益报表以及成本报表，其中报表应配备相应的辅助说明材料，便于报告阅读者的理解；另外，定期举行报告会，邀请利益相关主体参与，一同执行监督。

（四）完善绩效考核约束机制有效的预算考评反馈能够加强预算约束，增加绩效意识，因此，高校应完善绩效考核约束机制，实行末位淘汰制、末位人员约谈制度以及责任问责制，其中实行末位淘汰制，需要高校制定针对个人的绩效考评指标。对由部门或项目共享的指标，应根据个人承担的责任或所做出的贡献进行分解；对于不同性质的岗位，应根据其工作重点，给各考核项目赋予不同的权重。等到考核时，得出每个人的综合得分进行排序，淘汰排名最后的人；末位人员约谈制度则是对排名最后几名的人员进行谈话，以期找到问题的症结以及改进的方向；责任问责制度，要求预算管理委员会就教师、学生或者家长所反映的预算执行问题向相关责任主体进行问责，这有利于及时对行为偏差进行调整。

*本文系2015年广东省教育会计学会课题“完善高校预算制度研究”、2015年广东省财政科研公开择优课题“加强预算执行管理，提升预算执行均衡性和有效性调研报告”（项目编号：2015CZK09）、2015年广东工业大学“创新强校工程”体制机制改革项目“‘创新强校工程’专项资金财务管理体制机制改革研究”阶段性研究成果。

［1］王海涛：《我国预算绩效管理改革研究》，财政部财政科学研究所2014年学位论文。

［2］曹寸、桑晨燕：《高校绩效预算实施思考》，《财会通讯》2014年第11期。

［3］罗燕琴、杨诗炜：《基于管理学视界下的高校预算管理问题研究》，《广东工业大学学报（社会科学）》2014年第2期。

［4］洪佳丽：《新预算法的实施对高校财务管理的影响及对策》，《广东科技》2015年第16期。

［5］奚晓荣：《高校绩效预算管理模式的实施》，《财经界（学术）》2016年第1期。

［6］史杨武：《新预算法下高校预算管理应对措施探析》，《现代商贸工业》2015年第27期。

［7］高凤岩、姜毅：《构建高校绩效预算评价指标体系的研究》，《辽宁行政学院学报》2014年第8期。

［8］王秉鑫：《建立有效的高校绩效预算管理模式研究》，《吉林化工学院学报》2015年第12期。

［9］杨诗炜、邓彦、杨晓红：《地方工科院校绩效预算实践探索——基于新＜预算法＞视角》，《教育财会研究》2015年第6期。

（编辑 成方）