解决信访问题的有效性对策——基于对H市信访问题特点的分析

许 莉

(安徽淮北市委党校，安徽淮北 235000)



解决信访问题的有效性对策
——基于对H市信访问题特点的分析

许 莉

(安徽淮北市委党校，安徽淮北 235000)

信访问题能够反映不同时期、不同治理状态下的政府行为对相对人的影响，信访问题呈现的新特点能凸显公民的利益诉求方向，解决信访问题的有效性对策正是要解决根源性问题，加强源头治理，规范政府行为，强化各级政府社会管理的主体意识、担当意识和责任意识；健全信访制度体系，推进建立信访预警研判机制。

信访;有效性;对策研究

随着中国经济的快速发展、社会改革的深刻变革，社会制度建设与社会发展有脱节的问题，社会矛盾不断淤积，导致信访量居高不下。这些信访问题直接反映社会治理的规范化程度，反映群众最直接、最迫切、关系切身利益的诉求特点，反映政府行政行为的合法、合理、适当与否，反映当地经济发展的制约因素。通过解决信访问题对违法行为进行制约，对行政权进行监督以保障公民的合法权益显得尤为重要。[1]当前经济企稳回升的基础尚不稳固，特别是有些中小城市支柱性产业少，而房地产市场又现疲软，整体经济社会发展面临压力较大，导致信访问题出现新特点。

一、信访问题出现的新特点

(一)群众上访量高位运行，但越级上访量明显下降

以H市为例进行分析，2015年以及2016年1-6月份，群众走访的情况如表1：

总体来看，群众上访量仍处于高位运行，特别是集体访批次多，人数多，规模较大。

(二)信访问题相对集中，房地产领域信访问题集中凸显

截止2016年上半年，H市信访案件中主要反映有拖欠农民工工资、用工单位不能按规定办理社会保险的劳动社保类案件141批1723人；城镇拆迁类65批897人次，主要反映拆迁补偿标准低，补偿标准不一致，违法强拆，拆迁安置还原跨度大，过渡期房租费不能及时发放等问题；土地征收类41批300人次，主要反映土地征收补偿标准低，补偿标准不统一，附属物赔偿不合理，采矿沉陷区征收补偿不到位等。群众来访反映问题涉及人数最多的是住房和房地产类，共164批5594人次，主要反映有因审批不到位、开发建设手续不合格导致无法办理房产证。一些小区交房很多年但一直没有办理房产证。逾期不交房问题，尤为突出，很多规模小、经济实力弱的房地产公司购房协议不能及时兑现，出现楼盘烂尾。有的房产项目因开发商资金链断裂，迟迟不能交房，涉及到近千名业主，每次上访人数众多。H市其中一项目自2006年开始进行拆迁，2013年6月完成拆迁工作，目前规划的8栋18层住宅楼只有2栋封顶，拆迁户常年流离失所、怨声载道，重复上访。房屋质量不合格，物业管理服务质量差等问题也较集中，房屋质量出现问题，不同购房户的赔偿标准不同，导致购房户频繁上访。

表1

类别年份 市级受理县级受理赴省越级访进京非访2015年全年2247313082134441同比上升7.2%同比下降20%同比上升82%同比下降65.52016年1-6月份50062493564同比下降29%同比下降49.1%同比下降81.8%同比下降65.6%

(三)信访机构人员缺乏，工作压力大

近年来集体访次数多，人数多，特别是2015年下半年，几乎每逢周一早上都有几批次集体访，大量群众聚集在H市信访接待中心和市政府门口，大量在市政府的非访群众要由信访局的工作人员把他们劝至来访接待中心，很多上访群众只有见到市领导，才愿意到信访接待中心。信访科和负责非访的科室工作人员只有2、3人，有时还要承担市里大型会议的信访维稳工作，以至于接待来访群众有时要靠协警帮助完成，这样信访协调、调度等行为的效果大打折扣。作为主城区的某区，正式行政编制的信访人员仅有一名，其他十几名人员全部为合同聘用，这些人员工资低，没有加薪、升迁等激励机制，工作没有积极性，有一定工作经验的临时人员又有辞职现象，导致工作没有接续性。信访干部承担着繁杂的工作，日益感到力不从心，有人称为“小马拉大车”。每个信访干部都有一肚子委屈和苦水，上面领导施压，下面群众抱怨、辱骂，那些闹访、缠访的把信访部门搞得焦头烂额。信访工作难度越来越大，真是到了筋疲力尽的程度。

对信访干部的考核力度越来越大。中央从形式上取消了“全国大排名”等通报制度，但从目前实际情况看，信访工作按上访量通报考核的基本要求并没有改变，通报考核的力度不降反升。国家信访局对群众进京非访采取了更为严厉的考核通报制度，归结起来八个字“通报、否决、约谈、挂牌”。对进京非访实行点对点通报，重点加大进京重复非访的通报力度，信访工作压力大。

(四)信访制度改革以及访法分离将有一个过渡期

现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。[2]新《行政诉讼法》颁布实施以后，没有改变信访案件量仍然巨大的现状，关于涉法涉诉改革，凡是涉法涉诉信访事项，各级信访部门原则上不受理，引导进入司法程序解决，但是涉法涉诉在敏感时期上访的，仍由各级党委政府兜底负责包保稳控和劝返接回。H市2016年的非法集资案尽管是涉法涉诉事件，但仍由信访局进行协调、稳控，并且导致信访人重复上访。

二、信访呈现新特点的原因分析

(一)与其他行政救济途径相比，信访成为最优选择

老百姓之所以上访，在原始的意义上，主要是因为一是找不到人管这个事情，属于管辖权问题，二是找到人管了，忍受不了拖拉漫长的官僚主义作风，三是认为结果不公。[3]信访制度在各种权利救济中成本是最低的，信访人的诉求信息直接就表达给政府，如果通过行政复议或司法程序还必须经过一个向政府转移的过程。

作为行政救济途径的行政诉讼和行政复议，群众却不愿意选择。在诉讼纠纷解决机制中，法院的受理范围狭窄，大部分行政行为被排除在外，很多敏感性问题不受理，如在企业改制、分配制度改革中产生的纠纷，因法规和政策的难以适应而造成受理瓶颈，更有甚者，一些地方的正式文件明文规定，对业主纠纷、政府招投标纠纷、房屋拆迁纠纷等诸如此类的矛盾不予受理。纠纷解决机制不仅存在受理范围狭小的局限，还存在着诉讼成本高、判决执行难等法律困境，这更加强化了人们的“信访不信法”心理。行政复议与行政诉讼在多种情况下是前置关系，法院拥有最终的司法审查权，行政复议使群众感到摆脱关系网的羁绊，获得有效的救济是不可能的，信访则因为存在越级上访的可能性显示出它的某些优势和灵活性，并且信访可以广泛地运用调解。加之中国民众普遍的清官情节，期盼以“人治”的力量来实现公平与正义，信访成为最优选择，而这无疑对“法治”产生了负面影响。

(二)有些政府行政行为存在瑕疵

有些个体访和群体访不排除一些无理取闹和讹诈政府的信访人。但更多的是行政行为没有做到合法、合理、程序正当、诚实守信和权责一致。行政主体手中都掌握一定的自由裁量权，权限范围内无论如何都是合法的，是不是合理却不好监管，加上很多干部，特别是基层干部受中国传统官本位思想的影响、腐败因素的影响，对于上级部门、上级领导交办的事情异常重视，对于普通群众看似微小的利益可以置之不理或随意践踏，“为人民服务”作为口号和标语到处张贴，却不能践行在实践中，往往会出现司法不公和行政不公，这也是很多信访案件的直接原因。

房地产领域集体访集中反映了土地财政或者说政府与群众之间的利益冲突是当前党群干群关系的焦点问题，是造成群众工作越来越难以及群众上访形势日益严峻的主要原因。围绕这种利益冲突，官民商之间展开利益博弈，政府采取的一些手段和方式会侵害或影响到行政相对人的利益。 H市房地产领域有一个房地产开发领域典型案件，开发商在2006年开始拆迁时，房地产市场红红火火，政府拆迁部门协助房地产开发商进行征迁，对拆迁户的补偿标准定的很高，最后拖延几年一直未完成拆迁，而房地产市场的行情急转直下，开发商资金本就不雄厚，加之外债巨大，继续工程建设最后的结果是巨大亏损，以至于此项工程烂尾数年。政府对于市场的干预过多，导致政府、市场、公众的利益分配严重不合理。群众不再是完全被动的，往往采取依法抗争、越级上访、扩大声势等战略战术。

(三)信访部门定位不准、权利不明、职责不清

信访部门本来只有接待、协调、接办、督办等职责，现在承担包括维稳、治安、救济、民事刑事案件的解决等等越来越多的功能，成了维稳办、联系办、信访办、督导办、救灾办。按照职责分工，群众生产生活困难的，由民政部门救济解决。现在越来越多的生活困难群众来到信访部门要求救助。如信访救济制度，信访救济制度分为对于生活困难的信访人的救助，还有专项资金，而对于这两项救助设计的标准不明确，界定不明确。救济资金发放稍有不慎，导致其他有诉求的上访者对上访这一救济途径更为热衷。

民事赔偿不合理、经济诈骗等涉法涉诉案件，群众也到信访部门信访，信访部门不接待的就直接围堵政府大门，有的赴省、进京非访。一旦出现这样的问题，在追究责任的时候不会追究公安或法院等部门的维稳不力的责任，仍然是追究信访部门的责任，这样再由信访部门把信访人接回，信访人再有涉法涉诉问题寻求权利救济的时候，依然选择信访。

(四)信访制度运行机制某些设计不合理

在现行宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱。[4]因为信访考核和一票否决，使地方政府畏惧各种非访，尤其是进京访，也使访民掌握了地方政府的软肋，通过上访获得好处，这又鼓励更多人上访，于是造成信访管理力度越大，越级上访越多的局面。信访考核使部分上访变成对地方政府的要挟和敲诈。

属地信访机关劝返访民的做法鼓励了更多人上访。当上访人来到上级信访部门后，上级信访部门总是让属地信访部门把上访人接走。这种做法带来无穷后患。各级信访部门并无问题处理权，上访人群从下级走到上级，上级再把问题和人推回下级。但上访人为什么还要坚持到上级信访部门去呢？因为只要去了，就给了属地信访部门考核的压力，并且属地信访部门被勒令把他们接回来。是否同意回来就成了上访人谈判的砝码，就造成了当地信访部门有求于上访人的形势。这时，他们就可以提出一些条件，包括如何解决问题以及如何承担上访费用等条件，为了顺利把其接回来，不管有理还是没有理，信访部门只好答应一些条件。但越是这样，越促使一些人上访，甚至出现谋利型的上访专业户。群众上访的形势就越来越不可控制了，属地政府就被上访人牵着鼻子走，一些上访人就左右了一个地方的信访形势。有些信访人经常在市、县区信访局扬言去北京，以此作为要挟信访部门的手段。[5]

三、解决信访问题的有效性对策分析

(一)继续落实信访领导接访、信访督查督办、网上信访等制度，严肃责任追究

继续健全完善领导接访制度，明确要求各级领导干部接访一律实行开门接访、随有随接的模式，面对面接待群众、解决诉求。强化领导接访事项全程跟踪督办机制，实行公示接访、公开处理、公布结果“三公开”，把群众反映强烈的民生诉求问题、历史遗留问题和久拖未决的信访积案列入领导接访，发挥领导干部接访的示范效应和社会效应，最大限度地减少矛盾纠纷存量。

进一步规范信访事项受理、办理、答复、送达、信息录入、督查、督办等环节工作流程，特别是加强信访事项督查督办工作的力度，全市有权处理信访事项的责任单位及时受理率仅为52%，因此要督促责任单位强化首办责任，严格工作程序，依法依规解决群众合理诉求。

依托新媒体，不断丰富网上信访受理形式，为群众就近就地反映诉求提供便利。深化网上信访信息系统优化和运用，严格网上信访受理、办理、答复等环节，建立分头受理、统一办理、限时回复、定期通报的制度规范，在系统建设全覆盖的基础上，实现信访业务全纳入、信访信息全录入、业务流程全流转、信访数据全生成、办理结果全公开。聚焦因不作为、慢作为、乱作为引发的群众信访问题，联合纪检监察机关开展专项督查，以强有力的督查问责推动信访责任落实、信访形势好转。

重视信访回访制度。信访工作人员主动到上访人单位或家里，把案件调查情况和处理意见直接与当事人见面，征求意见，做好思想工作，顺利结案。了解结案后还有什么问题或要求，做好稳定工作，巩固成果。回访的重点应放在问题已得到恰当处理而思想不通的来访者身上。

(二)选优配强一线接访人员

一线接访人员素质的高低、工作能力的高低是能否做好信访工作的关键，一定要选优配强一线接访人员。信访人大都是有很大的怨气和不满情绪，信访接待人员如果本身素质不高，有些地方由协警担任临时接访人，这种接访有时直接激化了信访人的情绪，有些会滞迟信访案件的解决。作为一线接访人员应具备较高素质。首先要有站在低位倾听的心态、站在高位拍板的心态、站在超前介入的心态和快乐工作的心态，具备流利的语言沟通能力、随机应变的处理能力，特别是应当具备基本的发了知识和疏导能力。实际接待过程中，要掌握一定的心理疏导方法，避免与上访群众发生冲突，或者激化矛盾。要讲究说话的方式，和为贵，理解与劝说并举，开导与引导同时运用，关心群众，理解群众，服务群众，妥善处理接待过程中的突发性问题，以及上访群众遇到的实际困难问题，要切实做到想群众之所想、急群众之所急。

(三)强化各级领导干部的责任意识、担当意识

习近平总书记强调各地各部门要高度重视信访问题，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。增强各级领导干部的担当意识和责任意识，敢于解决历史遗留问题。随着经济社会的飞速发展产生了很多新兴产业，但制度建设有时跟不上经济社会的发展，出现滞后。比如,房地产是上世纪末新兴的产业，许多制度也是经历了由不完善到逐渐完善、从不规范到逐步规范的过程，由于制度不完善遗留了很多问题。按照依法治国、依法行政的基本要求，有些是可以补救的，有些是无法弥补的。各级领导要强化社会管理的主体意识、担当意识和责任意识，特事特办，敢于解决历史遗留问题，敢于解决广大信访人的合理诉求，不能让无责任人去承担制度缺陷造成的损失。

(四)取消信访救助制度，将信访救助划入民政救助范畴

信访制度越来越多地承担了社会治理功能，信访制度改革方向偏离了正常轨道，诱发了诸多进一步恶化信访形势的政策措施，信访救助制度的出台便是其中之一。该制度不仅没能从根本上解决信访疑难问题，而且还助长了访民的谋利行为及地方政府的短期行为，导致信访形势进一步恶化。信访部门不能代替其他机关的职能，应当在弥补科层制之不足，解决管辖和启动问题，解决办事拖拉问题，以及纠正明显不公问题等方面发挥更大作用。对于生产生活困难的，因访致贫的个别上访者，可由民政部门进行救助，信访救助金划入民政救助金的范畴进行统一救助，这样不仅不会诱发牟利型上访，而且有利于理顺政府部门内部分工秩序，有利于发挥民政系统，包括乡村民政助理员的把关审核作用，避免产生行政自由裁量权规范难的问题。

(五)加强源头治理，规范政府行为

习近平总书记强调，各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。政府应当理清经济发展的思路，明确工作目标，使政府的职能归位到确定工作目标、制定发展规划，进行宏观指导，而不去做企业管得好政府又管不好的事情，也不去做社会中介组织能做得了又做得好的事情。履行政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能，依照法定的权限和程序进行。完善充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，通过深入调研分析、充分研讨、科学决策，确定符合实际的发展战略，为各基层政府依法办事做出表率。行政执法人员要言法、用法、依法行政，提高干部队伍的素质，要善于做好群众工作，克服官僚主义的倾向。

(六)探寻解决信访问题的规律，建立健全信访风险预警研判机制

长期以来，信访制度起到的是“灭火器”的作用，没有建立具有普适作用的解决系列信访问题的预警研判机制。信访问题的解决是治本问题，要实现标本兼治就要从信访案件的解决中找寻规律性，信访作为政治参与的渠道，形成一种逻辑循环，即制度缺陷—信访申诉—总结教训—纠正问题，这种逻辑循环还应当再有一步：探索解决问题的规律，预测建立新制度的几率，跳出“就信访抓信访”的思维定式，建立健全信访风险预警研判机制，抓好信访形势分析研判和风险预警工作，使信访工作更好地服务经济社会发展。用足用活信访“大数据”，加强对信访突出问题和社情民意新动向新特点的分析研判，特别是针对因房地产市场疲软、煤矿企业经营困难、非法集资等社会热点问题开展专题调查研究，有针对性地提出防范风险、改进工作、完善政策的建议，供党委、政府决策参考。

随着我国改革的深入、开放的扩大、社会利益格局的调整、人们思想观念的更新、群众维权意识的增强，信访工作会不断出现很多新的问题，做好信访工作的难度也不断增加，要对新问题的出现有预判性，及时把握问题新特点，加强源头治理并有针对性的加以解决，增加解决信访问题的有效性制度。

[1] 陈红梅，解读信访制度[J].学术界，2005(6)：59-65.

[2] 于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛，2005(5)：16-18.

[3] 陈丰.信访制度成本—一个中国式的社会问题[J].东南学术，2010(6)：106-109.

[4] 张耀杰. 信访条例可以休也[EB/OL].http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=48237.

[5] 马跃.基于国家正式制度的信访制度[J].佳木斯大学学报，2014(6)：31-34.

[责任编辑 李兆平]

An Analysis of the Characteristics of Petition System in H City

XULi

(PartySchoolofHuaibeiMunicipalPartyCommittee,Huaibei23500,China)

Different periods with different governance mode of government behavior can have influence on petition system which will present reporting problems. This paper presents the new characteristics to highlight the interests of the citizens demand direction, the effective countermeasures to solve the problem of letters and visits problems, and how to strengthen the management, standardize the government behavior, act as consciousness and responsibility consciousness government.

petition system; effectiveness; countermeasure

2016-11-28;

2016-12-27

许莉，女，安徽淮北人，淮北市委党校理论研究室主任，副教授，主要研究方向：行政法基础理论、行政许可法。

D632.8

A

2095-770X(2017)06-0120-05

http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx

10.11995/j.issn.2095-770X.2017.06.027