民族乡的困境与出路

马郁靖

摘要：本文主要分析了民族乡的尴尬地位，及其经济发展的羁绊，并提出发展的策略。

关键词：民族乡；经济；困境；出路

中图分类号：F127.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-00-01

一、尴尬的地位

沈林在《中国民族乡》一书中称“中国的民族乡是指相当于乡的少数民族聚居地方建立的一级国家政权，或者说民族乡是中国在不具备实行民族区自治条件的少数民族较小的聚居地方建立的有少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权。”①据2011年国家民委的统计数据，截止2009年底，我国设立民族乡1140个，共占面积52.29万平方公里，总人口达1830.82万人，其中少数民族人口达943.05万。但民族乡仍是处于模棱两可的境地，民族乡虽冠以“民族”之名，但与民族“自治区、自治州、自治县（旗）”的地位、性质不同。我国于1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确将少数民族地方划分为自治区、自治州、自治县（旗）三级行政区域。在1982年出台实施的新《宪法》第30条中明确规定民族乡是和乡、镇的同一级的政权，但并不属于民族自治地方的一级单位，在《宪法》第99条第三款中规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的规定采取符合民族特點的具体措施。”根据此条款，民族乡与一般乡、镇相比具有一定的特殊性，也享有一定的自主权。1983年国务院发布了《关于建立民族乡的问题通知》，指出“建立民族乡是一项重要的工作，是关系到加强民族团结、保障少数民族平等权利的大事。”1984年《民族区域自治法》出台实施，根据《民族区域自治法》第12条，在民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。在1987年中共中央13号文件指出：“民族乡是不同于一般乡的基层政权，各级党委和政府在制定政策时，要充分注意他们的特点，要帮助和扶持他们发展经济和文化教育事业。”

通过对法律法规、政策条例的回顾，民族乡是有别于一般乡的基层政权，但也不是一级地方自治政权，民族乡的性质一直没有在法律政策中被明确，涉及民族乡的优惠政策条款也都较为笼统，优惠程度多以“倾斜”、“照顾”定性，没有量化的指标在具体执行中往往存在很大的弹性，容易偏离国家设立民族乡的初衷。

二、经济发展的羁绊

在我国1200多个民族乡中，多数民族乡位于闭塞的山区或偏僻的高原戈壁，资源的匮乏使我国三分之一的民族乡处于贫困线以下。让少数民族群众“脱贫致富”的工作成为民族乡工作中的关键一环，而“只会种地，只会放牧”的单一经济，“外面的能人不来，里面的能人要走”等诸多问题都成为民族乡实现经济快速发展中的绊脚石。一方面，民族乡在长期的历史社会环境下形成了靠天吃饭、低投入低产出以家庭为单位的传统经济，并且其经济深受民族性和宗教性的影响，在市场经济条件下，民族乡要实现经济转型与发展，不仅面临产业结构调整的难题，还要将发展中的民族利益与地方多元利益的矛盾处理好。另一方面由于民族乡“模糊”的性质和优惠政策的弹性，政策执行主体对民族乡的认识将在很大程度上决定民族乡的发展前景，目前民族乡政府形同虚设的现象并不少见，部分领导干部对设立民族乡重要性的认识存在偏差，认为申请设立民族乡多是出于享受政策优惠的经济目的，一些干部常用“看着地方不出事就行”来形容民族乡镇工作的内容，“懒政，惰政”的情况较为多见。作为国家基层代理人的乡镇干部是国家与少数民族群众沟通的桥梁，而在“山高皇帝远”的民族乡，干部资源常常无法得到合理的配置，干部知识层次低、经验不足等问题突出，不理想的生存环境也让民族乡的下一代们改变了生计策略，通过在外务工、就学的方式，陆续走了出去。“受不了”的自然生态环境，“等不了”的经济发展，“留不住”的专业人才，多种矛盾相交织贯穿于民族乡，拉低了民族乡发展的时速。

三、发展的策略

1.完善民族乡法制建设

从1953年我国第一个民族乡建立至今已有60多年，“但是除了作为行政法规的《条例》，还没有一部专门的全国性的民族性的法律，使得民族乡法律法规体系缺乏一定的权威性。”②并且现今我国的经济社会及乡村内部需求已发生翻天覆地的变化，《民族乡行政条例》在很多方面与民族乡的现状脱节。民族乡不明确的性质和地位成为民族乡发展困境的制度原因，因此修订完善《宪法》，《民族法》，明确民族乡的性质和地位，结合民族乡实际出台法规政策，并对其细化、量化，从顶层设计为民族乡的发展提供有力保障，以体现民族乡政策的优越性。

2.提高干部素质

民族干部既是国家面前少数民族的代表，又是少数民族群众面前国家的代表。民族干部对是否在民族乡切实贯彻落实国家政策，帮助民族乡的少数民族群众谋发展起到了重要的作用。鉴于民族乡的特殊性，应调整民族乡干部的结构，适当增加民族干部的数量，提高民族干部的素质。民族干部生于斯长于斯，懂本民族语言，了解本民族的历史，易与少数民族群众产生共鸣，能充分反应少数民族群众的困难。同时，市（洲）、县（旗）一级的地方党政领导干部应全面认识到民族乡设立的显要意义，进而在全局的发展规划中，充分考虑到民族乡的特殊性，有计划的扶持民族乡的发展。

3.激发群众参与民族乡发展的热情

民族乡的发展不仅需要制度的保障与人力资源的跟进，更需要民族乡群众的积极参与。但由于长期自给自足生产方式的制约，身处偏远地区民族乡的农牧民形成了较保守的思想观念，在与市场经济的接轨中存在一定程度的壁垒作用。因此一方面政府、社会机构在向群众普及民族乡发展重要性的同时应加强民族乡主体民族与其他民族间及民族乡与其他地区各民族族际之间的物质文化交流，逐渐提高民族乡群众思想观念的开放性，深化少数民族群众对发展的认识。另一方面，在政府对民族乡的规划发展中，应注重将民族文化与经济发展相结合，将民族特色作为民族乡经济开发的源泉，让民族乡的少数民族利用本民族的文化参与到当地的开发中，激发少数民族群众参与民族乡发展的积极性。

注释：

①沈林.中国的民族乡[M].北京：民族出版社，2001（15）.

②沈林.中国的民族乡[M].北京：民族出版社，2001，15.