问题导向与具体进路：重庆市夯实群团工作基层基础研究

张波

一、当前夯实群团工作基层基础存在的主要问题

重庆群团改革试点工作总体势头是好的，在夯实群团工作基层基础方面取得了可操作、可复制的宝贵经验，切实解决了群团组织基层薄弱的问题。然而，在具体实践中，群团工作基层基础还存在一些需要进一步优化改革的问题：

（一）部分基层党组织对群团工作还存在认识上的不足

部分基层党组织对群团工作还存在认识上的不足主要表现在以下几个方面：首先，一些基层党组织对群团组织的性质和地位认识不够，对群团工作研究不够深入、缺乏有效指导，工作支持乏力，尤其在非公企业中表现比较明显，往往以发展经济为中心工作，忽视群团工作的发展。其次，在群团改革试点中，有的基层党组织片面强调调整组织结构，忽略对群团组织作风的引领，在一定程度上存在脱离群众的现象。

（二）基层群团组织协作治理能力有待加强

首先，基层群团组织合作协调机制不完善，在联手共建中只停留在一方承担主体建设责任，未形成成熟有效的协商机制，缺乏制度化的协作框架，使“一方牵头多方共建”演变为“一方建设多方挂名”。其次，缺乏跨群团的社会化合作组织。在基层群团组织协作中，缺乏一个代表各方共同利益、共享各方信息的社会化组织机构，使群团组织之间，尤其是群团组织同社会组织合作中导致主体性不对等。

（三）基层群团干部履职能力有待提升

由于多數基层群团干部受制于时间和精力的影响较大，他们参加上级群团组织的学习培训机会和时间不多、自身在学习与提高方面也做得不够，加之企业特别是非公有制企业的员工流动性强，有的群团干部任职不久、刚熟悉工作就被调离或辞职，群团干部变动比较频繁，致使基层群团干部对工会业务知识不熟悉、工作经验不足和工作能力不强。同时，非公有制企业群团干部的工资待遇等切身利益均由企业“老板”决定，群团干部独立大胆开展工作的“底气不足”、“顾虑较多”，很大程度影响了基层群团干部认真履职、全心工作的能动性和创造性。

（四）基层群团工作创新活力不足

基层群团人少、事多、压力大，很多工作都是按部就班，“兵来将挡、水来土掩”，更多的是忙于应付；基层群团干部创新意识不强、创新勇气不够、创新能力不足，对于“工作实践中的难点、理论研究中的难题和群团工作的重点”思考研究得少，特别是如何有机结合“上级工作要求与发展自身特色”创造性地开展工作方面探索不多，致使群团工作创新不够、活力不足。比如，镇街群团一定程度存在行政化倾向问题，有时仍还采用“以文件贯彻文件、以会议传达会议”的简单模式开展和推进一些工作。又如，企业群团组织仍然以组织一些固化、陈旧的活动为工作重点，工作内容、工作形式、工作方式与企业生产经营和职工群众需求结合不紧，缺乏针对性和实效性，工作显得被动。

二、全面推开，进一步夯实群团基层工作基础的路径

经过市总工会、团市委、市妇联3家市级群团机关和万州、渝北、江北、铜梁、开州、秀山等6个试点区县先行先试，重庆市夯实群团基层工作基础的思路逐步清晰，做法基本成型，为在全面推开群团改革中进一步夯实群团基层工作基础奠定了坚实的基础，提供了宝贵的经验。“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”在先行先试中，我们厘清了两个问题意识：一是通过先行先试，我们明确了夯实群团工作基层基础必须坚持政治性与政策性的统一，明确了群团工作基层基础是党密切联系联系群众的重要组织性基础，明确了群团工作基层基础的问题本质上就是脱离群众的问题。在全面推开群团改革中，怎么通过改革解决脱离群众的问题，站在群众的角度来思考问题，是进一步夯实群团工作基层基础最关键一环。二是我们对先行先试的实践经验的归纳表明：群团工作基层基础是党治国理政的基本载体，为基层治理和基层稳定提供了缓冲器和减震器的作用。在全面推开群团改革中，我们必须充分发挥党和政府的理性与群团的理性这两大“比较优势”，通过“自上而下”和“自下而上”的有机结合，提高基层群众的组织化程度，切实加强基层社会的可治理性，为夯实群团工作基层基础给出具有首创性、可复制、可推广的政策思路和实践路径。

（一）强化舆论宣传，构建群团工作基层基础的良好社会环境

1.要努力将夯实基层群团工作成为社会各界的共识。要充分利用群团组织的宣传阵地和社会主流媒体，大力宣传发展群团组织在基层治理中的重大意义，使社会各界充分认识到夯实群团工作基层基础是构建社会主义和谐社会的重要基础、内容、前提和保证，充分认识到基层群团组织是各级党委和政府实现善治的重要支撑性力量，充分认识到基层群团组织是群众表达自身诉求的重要渠道。通过舆论宣传，社会各界在群团基层组织改革和建设中达成一致的发展共识，充分理解和支持群团工作基层基础建设。

2.要努力增强群众参与群团工作的自觉性。政治性、先进性是前提，但是群众性是基础，如果群团组织连群众性都没有，何来先进性，没有群众性，政治性再强又如何能为党分忧？要高度重视群众性，在整个改革过程中，各级基层群团组织要通过多维的宣传手段，履行其教育和发动群众的职责，增强群众参与群团工作的自觉性。通过宣传教育，传导群团组织是群众自己组织的观念，提升群众对基层群团组织的认同感；通过大众媒体的宣传，普及基层群团组织的基本职能和作用，使广大群众从“要我参与群团活动”到“我要参与群团活动”的转变，真正参与到基层群团建设之中；各个基层群团组织要以生动真实的案例宣传自身的作为，凝聚群众参与群团组织，以理性合法的途径参与政治生活，表达自身诉求。

3.以弘扬社会主义核心价值观强化基层群团组织的正向引导。基层群团组织要利用遍布城乡的组织网络和基层阵地，从所联系群众的实际出发，设计管用务实的载体，把社会主义核心价值观转化为生动活动活泼、特色鲜明、富有成效的群众性实践。群众在践行社会主义核心价值观中以劳动美、家庭美、生活美和知识美为感召，大力倡导社会新风正气，彰显基层群团组织的价值引导作用，使基层群团组织在群众精神塑造中有所作为，为基层群团组织的发展提供持久内生动力。

（二）抓好建章立制，构建群团工作基层基础的法制条件

1.高度重视，以法治思维和法治方式全面推进群团工作基层基础改革。在群团改革全面推进中，要将群团改革与依法治市紧密结合在一起，充分认识到群团改革的全面推进迫切需要法治的精神、法治的思维、法治的方式、法治的力量，充分认识到群团组织有各种职能，但是最重要的职能就是维护所联系的相关群体的权益，依法“维护群众合法权益”，是一种政治功能，也是群团组织存在的政治价值。因此，各级党委政府和群团组织要高度重视依法治思维和法治方式推进群团工作基层基础改革，把建立和完善规章制度和法律法规作为进一步夯实群团工作基层基础的重要工作，把补齐制度短板作为构建群团工作基层基础建设长效机制的关键环节予以高度重视。

2.全面梳理，用法治手段巩固群团工作基层基础改革成果。俗话说：“无规矩，不成方圆。”进一步夯实群团工作基层基础，建章立制是关键，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在群团改革全面推进中，我们应该把在夯实群团工作基层基础的细节上下功夫，将科学建章立制贯穿改革的全过程，发挥体制机制的作用，确保基层群团组织改革取得群众满意的实效，真正做到善做善成、善始善终。只有抓好梳理总结、建章立制，才能把群团工作基层基础改革成果巩固下来、坚持下去，才能最终实现不断改进、真正提高，全面夯实。具体而言，全面梳理现行先试中夯实群团工作基层基础的经验和做法，坚持“看得见、摸得着、能用好”的原则，立足基层实际，突出改革特色，进一步修订完善规章制度、办事流程、岗位工作标准和群团工作人员行为准则，对阻碍发展的过时制度，要坚决废止；对缺少的制度，要抓紧制定好；对不健全的制度，要修订完善好；对执行不力的制度，要采取得力措施执行好，形成一套系统完备、相互配套的群团工作基层制度体系。

3.重点突出，以长效机制推进群团工作基层基础建设。在全面推进群团改革中，以法治思维和法治方式进一步夯实群团工作基层基础，既要着眼当下，更要放眼未来，不断总结经验、研究规律，重点在构建基层群团组织运行长效机制上开动脑筋，锐意创新，通过不断改进和落实各项基层群团组织工作制度，逐步形成一种长期有效的工作机制。把解决问题与建章立制紧密结合起来，通过建立健全和落实各种相关制度，用制度来管人、管事，用制度来规范行为，才能使群团工作基层基础建设走上法制化、制度化、规范化的轨道。在建章立制工作中，坚持以法治思想和改革精神推进制度建设，重点在基层群团组织班子自身建设、依法维权、资源整合、协同治理、互联互通、队伍建设等方面进行建章立制。修订完善党群工作规则、政府与群团组织联席会议规则、基层群团财务经费管理办法等，强化基层群团组织依法治理的制度性设计。

（三）加强顶层设计，构建进一步夯实群团工作基层基础的制度体系

1.完善党委对群团工作领导的工作体系。首先，基层党委要加强对群团工作的领导，要把群团工作列入重要议事日程，放到党委的整体工作中统筹安排，定期听取群团组织的工作汇报。在区县、街道、乡镇、村、社区落实党的领导制度，党委专职副书记分管群团工作，并要根据基层发展的中心工作，使群团组织聚焦中心工作，参与其中，指引群团组织把握正确的政治方向。其次，完善基层党委领导群团工作的制度，及时研究解决工青妇工作中方向性、原则性的重大问题。再次，要把群团工作列入乡镇（街道）、部门单位党委、党组的年终考核内容。

2.完善政府与群团组织座谈会或联席会议制度。区县、街道和乡镇政府要有一名领导负责联系工青妇组织，定期或不定期地通过与同级群团组织召开座谈会或联席会议，通报政府有关政策、规章及重要工作部署，尤其是涉及职工、青年和妇女等相关权益的政策和措施。如政府在制定教育發展规划涉及学生切身利益等问题时，要积极邀请共青团等相关群团组织参加，听取相关群团组织的意见和建议。

3.建立基层群团工作协同治理框架。协同治理，既是一种协作过程，也是跨部门合作体制机制的设计和实施。协同治理框架，是跨部门协同治理的基础。群团组织在党委的领导下构建协同治理框架，具体包括政策协同框架、平台协同框架和具体实施框架。就政策协同框架而言，在涉及职工、青年、妇女等群团组织所联系群众相关利益时，基层党委政府与群团组织应就相关政策进行协同制定，协同执行，加强沟通协调，实现群团发展的区域一体化和政策协同化。就平台协同框架而言，以工会、共青团、妇联为核心，打造枢纽型群团组织体系，形成群团工作平台，就区域发展的共同议题和群众关注的共同话题进行平台化协作，将群团组织和社会组织进行对接，实现多元参与，协同治理。就具体实施框架而言，各个群团组织围绕政策协同框架制定具体行动方案，确认而可测量的近期、中期和远期行动，聚焦主业，精准定位，并纳入平台协同框架，形成各方共同的行动方案。

4.完善基层群团组织财政保障制度。政府要根据经济发展和职工、青少年、妇女儿童事业发展的需要，每年适当安排相应的工作经费，并列入各级财政预算。机关、学校、乡镇、街道群团组织活动经费要在行政事业费中列支，社区群团组织中工作人员经费要根据各地财力，适当给予拨补，农村要为团支部和妇代会划拨经费和基地；建立工会组织的企业、事业单位、机关应依法拨缴工会经费，要落实行政事业单位工会经费由财政划拨，支持企业工会经费由地税或国税部门代收的新方法。政府要把职工、青少年、妇女儿童教育活动场地设施的兴建和改造列入城乡建设总体规划，列入各级政府为民办实事内容，在资金投入上给予支持。市级和区县要探索设立群团公益服务基金，财政牵头制定相关使用办法，建立法人治理结构，完善社会化资金募集和使用体系。

5.探索建立基层群团人才培育制度。要在区县党校开设群团工作课，作为党政干部培训的必须课程，群团组织党员主要领导干部应参加同级党委中心组学习。基层群团组织要积极与高校、社会组织建立群团人才合作关系，通过委托培养、进修、受邀讲座等方式培训基层群团人才，强化互联网知识、应急管理、社会工作等方面知识的培训。实施群团组织和社会组织人员互动交流机制，鼓励群团组织人员到成熟社会组织兼职，熟悉社会组织的运作方式，提升与社会组织联手服务群众的能力。探索与新加坡、上海、北京都发达国内外城市建立群团人才交流机制，借鉴先进群团管理经验，提升自身服务能力和水平。

6.丰富群团干部下基层直接联系群众制度内涵。群团干部还要联系与基层群团干部的直接联系，传授群团工作经验，听取基层群团干部的工作困境，帮扶基层群团干部更好开展工作。群团干部还要要利用现有社区的网格管理方式，建立群团干部与社区的直接联系，直接对接社区群团工作，定期走访，看情况、听想法、搞动员，深入到社区生活空间之中，深入到群众生活之中。量化群团干部直接联系群众的具体内容，使这项活动做到可直观量化考核。同时，群团干部直接联系困难群众，充分利用网络、走访等多种方式帮扶困难群众，切实回应和解决困难群众关切的生产生活问题。

7.完善基层群团组织治理效用考核制度。基层群团组织的效用要建立三维一体的考核体系，以“三个认可”（党的领导是否认可、群众是否认可、社会各方是否认可）为标准全方位的考察基层群团组织的作为和效用，建立精神激励和物质激励相结合的奖惩措施。首先，建立党代表定期走访评价制度，基层党代表每季度定期走访群团组织和群团工作基地，走访企业、学校和家庭，客观评价群团组织的治理绩效，保证党对群团工作的领导和评价；其次，进一步完善“群众说了算”的评价制度，通过群众的抽样调查，每年从知晓率、满意度和信任度等指标客观评价群团组织的群众性治理绩效；再次，积极引入社会第三方评价，以相对专业的视角每年客观评价群团组织的绩效。根据各个考核的维度的重要性，賦予各个考核结果不同的权重，从而科学合理的反映基层群团组织治理的实际效用。

（四）突出社会化，进一步夯实群团工作基层基础的社会化工作模式

1.探索建立重庆市群团工作协会。重庆市可积极探索建立重庆市群团工作协会，在民政部门注册，这不仅是一种群团组织破除行政化、机关化的形式上的回归，也是重庆市群团改革实践市场化、社会化的运作的一种尝试和探索。群团工作协会作为社会化组织，主要致力于重庆市群团工作的协同治理和基层群团工作各种资源的整合，致力于重庆市群团工作的研究和人才交流，致力于群团组织与其他社会组织实现平台的对接，实现基层群团资源的一体化运作。具体而言，兼职的群团干部参与协会的运作和日常管理，基层群团干部作为理事，搭建群团组织互联互通的日常平台，直接对接基层群团组织和基层群团事务，及时研判群团发展问题，整合群团资源服务中心工作，实现专职群团干部跨部门的交流和合作。

2.推广项目化的基层群团服务机制。基层群团组织协作治理“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”群团工作协会通过科学的分析与决策，围绕中心工作和重点工作，形成区域性的群团工作规划，并确定相应的活动类型和类别（例如精准扶贫、供给侧改革等），减少群团之间的利益矛盾冲突，实现资源的合理匹配，保证整体性公共服务供给的实现。群团协作治理的项目制，将具体的规划变为项目，具体描述协作的要素与步骤，明确利益相关人和公众的利益划分与补偿，实现群团组织、社会组织和公众的平等参与，推进群团组织协作治理的社会化和市场化有机统一。

3.实现基层群团组织与社会组织联动发育。基层事务繁琐无序，群众诉求多样且利益多元，这要求基层群团组织必须与社会组织联动发育，通过政策、项目等，推动职工服务类、青少年事务类、妇女儿童类等社会组织培育孵化基地运行，让群团组织与社会组织联动“发育”。基层群团组织要积极探索相关职能的社会化“清单”，哪些必须有群团组织来做，哪些可以群团组织与社会组织合作，哪些可以有社会组织独立承担。凡是可以由社会组织可以参与的，基层群团组织要主动让渡空间，交给社会组织完成，建立健全社会组织以章程为核心的法人治理结构，实行法定代表人离任审计和主要负责人过错责任追究，完善社会组织第三方评估机制等，保证其提供服务的质量和效果。

（五）创新活动方式，进一步夯实群团工作基层基础的工作平台

1.加大群团组织与党组织活动阵地共建共享力度。在全面推进群团改革中，群团组织依托党群服务中心、乡镇（街道）公共服务中心、文化服务中心、村（社区）便民服务中心、工青妇的基层服务阵地等建立自身的基层服务阵地，将所联系群众事务纳入统一服务项目，注重培育基层群团工作的内生动力，加大联合服务的力度，创新党群活动方式。

2.加大群团组织在基层联手创建的力度。群团组织自身的力量是有限的，一定要联手，实现“群团内联、政群互联和社群外联”的群团工作基层服务格局。群团组织要联手做好基层群团工作站。每一个群团组织都要牵头做好几个基层群团工作站，这个方面工会、青年团和妇联承担的任务更重，其他群团组织要依托他们三家共同开展工作。群团组织要联手进公共服务中和便民服务中心。在公共服务中心和便民服务中心预留群团组织工作场地，一个地方由一家群团组织进驻，共同开展群团组织工作。群团组织在基层联手组建、引导和进入各类社会组织。发挥好桥梁纽带作用，做好群团组织与社会组织联系会议。

3.创新基层群团工作品牌化活动。基层群团组织获得群众的认可主要依靠其美誉度和知名度。因此，基层群团组织除了各自有各自叫得响的服务品牌外，每一个群团组织还要牵头搭建1～2个有影响力的服务品牌。要随着时代的变化，赋予这些品牌新的内涵。以“扶贫攻坚”为主题，基层群团联手合作，打造群团扶贫工作品牌；以“中新（重庆）战略性互联互通项目”为主题，打造一个在国际上可以叫的响的群团工作服务品牌。

4.夯实“互联网+群团”的服务方式。“互联网+群团”集覆盖广度和便捷性于一体，是一个夯实基层群团基础的重要抓手和举措，这个途径只能加强不能减弱。在全面推进群团改革中，“互联网+群团”要实现“三个强化”和“三个避免”。基层群团组织要强化群团网站的服务性功能，提升网站对所联系群众的粘合力；基层群团组织要强化依托知名社交网络平台（例如微信、微博）宣传群团工作，提供群团服务；基层群团组织要强化群团人员的互联网精神的培训，提高认识，善用互联网。与此同时，基层群团组织要避免过多独立开发和管理群团APP，避免过于倾向虚拟联系忽视实地走访调查，避免重视建立客户端、网站、微博等而疏于更新、管理和维护。

（六）强化群团自身建设，进一步夯实群团工作基层基础的组织基础

1.增强群团组织的广泛性和代表性。群团组织联系群众的人数直接决定群团组织的影响力，决定群团组织在基层的作为。首先，基层群团组织要以小型非公有制企业、世界500强在渝企业和外商投资企业、农民工、工业园区、商圈、楼宇、专业市场等为工作重点，进一步提高群团组建率和群团组织覆盖率。其次，要大力推进“双措并举、二次覆盖”工作，指导和督促各地加大乡镇（街道）群团、群团联合会和地域性、行业性群团联合会建设，把包括农民工在内的广大职工最广泛地组织到群团组织中来。再次，基层群团组织应努力将优秀的人才吸引到群团组织之中，突出基层导向，实现基层群团组织人员组成多元化，能够代表各行各业，具有广泛的代表性。

2.创新群团组织体系全面覆盖新领域新群体。创新群团组织体系，形成以单位为经、以生活区域为纬的双重组织体系，全面覆盖新领域新群体。群团组织要聚焦新的领域和新的区域，实现群团组织对网格内与网格外的有效衔接，借助互联网和社区网格化管理，将单位与生活有效的串联起来，能够使群团时刻在群众当中，群眾时刻可以找到群团组织。建议以江北嘴为试点，基层群团组织探索以单位为经、以生活区域为纬的双重组织体系，形成可以借鉴和复制的经验。具体而言，建立区域化群团服务模式，整合大型国企资源，调动所在社区的群团力量，为新兴群体和白领提供群团服务，实现单位人融入社区群团生活，企业群团与社区区团共建共享的组织架构和服务模式。

3.进一步夯实基层群团组织干部队伍建设。各级党委要加大年轻干部和妇女干部的培养、选拔力度。对那些政治、业务素质高，政绩突出，具有较大发展潜力的优秀年轻干部及时提拔到领导岗位上来。要把群团组织干部培训纳入党的干部培训工作规划，有计划地安排他们到党校和其他教育培训机构学习进修，通过挂职、蹲点、轮岗、交流等形式，使群团组织干部在实际工作中经受锻炼、丰富阅历、增强才干。同时，落实好基层群团干部待遇。进一步明确和实施乡镇（街道）设专职的工会主任、团委书记和妇联主席，在任职期间享受副科级待遇，乡镇（街道）群团干部编制列入乡镇（街道）行政编制总额内。村（居）工会、共青团、妇联会负责人要作为村（居）两委候选人；选进村两委的群团负责人，享受村（居）干部有关补贴待遇。同时，实行大部门制以后，特别是内设机构的调整力度加大以后，中层干部的编制可以适当的增加，总体上肯定是大幅度减少了，部门承担的职责增加了，可以适当的增加一些中层干部的编制。

本文系重庆市社会科学基金项目“群团改革实践与基层社会治理协同整合效用研究”（2016YBGL127）阶段性研究成果。

作 者：本刊编辑

责任编辑：胡 越