农信社如何做好普惠金融

王羡东

为让更多农民能以相对合理的价格获得更多的金融资源，促进“三农”经济健康发展和农民持续增收，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016～2020）》中明确指出广大农民是我国当前普惠金融的重点服务对象。然而据调查显示，当前在一些县域特别是乡镇以下农村，农民“贷款难”和“贷款贵”的问题依然存在并有持续加重趋势。究其根源，除了农业产业一般经营规模小、风险大、农民缺乏有效的信贷抵押资产等原因外，普惠金融的缺失是造成农民“贷款难”和“贷款贵”的一个重要原因。

普惠金融缺失对农民获得金融资源的影响

一是银行（信用社）分支机构撤并，减少了农民获得金融资源的正规渠道。以内蒙古赤峰市为例（下同），截至2016年末，非城区县级以下银行机构数量为363个，较2008年末减少了119个，降幅达24.69%。首先是农行等国有商业银行一度撤并农村分支机构，共减少17个。虽然随着农村金融市场的细分与深化，农业银行等国有银行又在一些地区恢复和增设分支机构，但始终末能达到历史最高水平。分支机构的撤并与减少实际上减少了农民获得金融资源的正规渠道，助长了民间借贷行为。

二是合作金融追求商业化经营，抬高了农民获得金融资源的门槛。过去，合作金融是农民获得金融资源和服务的主渠道。但随着资产和经营规模地不断扩大，目前绝大多数农村信用社都开始追求商业化经营，寻求利润最大化已成为其经营发展的主线，合作金融的特质越来越少，广大农民通过合作金融获取较低成本金融支持的门槛不断抬升。如截至2016年末，赤峰市农合机构贷款加权平均年利率为9.91%，高于全市银行机构平均水平1.82个百分点，剔除城区业务影响因素后，金融机构在农村牧区发放贷款利率高达12%以上，加上附加费用，农牧民最终融资成本在13%以上，远高出全国平均水平。农村信用社贷款利率平均水平高，是农民贷款“贵”的主要原因。其根源在于信用社的经营发展与合作金融偏离，提高了广大农民获得金融资源的成本。

三是信用环境发展不平衡，降低了农民获得金融资源的可得性。近年来，各级政府大力推动农村信用工程建设，涌现出了一大批信用户、信用村，农村信用环境有了很大改善，但各地区发展却很不平衡，个别地方尤其是贫困地区信用环境还很不理想，这些金融基础环境因素极大降低了农民获得金融资源的可得性。内蒙古赤峰市作为经济欠发达地区，农牧区信用体系建设相对落后于经济发达地区，农合机构一直到2014年才完成全国信用信息数据库接入工作。农村牧区长时间缺乏有效的失信惩戒机制，造成农牧民守信意识不足，失信行为多发。农村牧区不良贷款的上升也变相提高了农牧民获得金融支持的难度。

四是农业经营方式加快转变，合作金融信贷管理体制机制严重滞后，制约了农村金融资源供给合理增长。十八大以来，全国农业适度规模经营步伐加快，土地流转速度与新型农牧业经营主体数量大幅提升。截至2016年末，赤峰市农村土地流转率已经达到45%以上，农牧业新型经营主体数量超过了10000家以上。以新型经营主体为主的大额融资需求正逐步替代传统小额农户信贷需求。但作为农村信贷资金供给的核心力量——合作金融机构却未能针对信贷市场需求结构变迁而加快供给侧改革，进一步完善其信贷管理体制机制，这造成农村金融供给呈现萎缩态势。拒不完全统计，赤峰市新型农村经营主体贷款获得率不到10%，数量最多的农牧民专业合作组织贷款获得率甚至低于5%。合作金融机构的贷款增速已经由近6年最高的26.4%降低至2016年的8.01%，农村金融资源有效供给已经远不能实现满足融资需求。

设置普惠金融部门是信用社推进普惠金融发展的重要选择

从农村金融市场现状看，农村信用社仍是农村金融的主力军，承担着向广大农民提供绝大部分金融服务的任务。实践中如何协调解决好这一矛盾，关系到农村普惠金融发展战略能否得以有效实施。而在信用社设置普惠金融部门，则是协调解决这一矛盾，更好地推动普惠金融发展的必然选择。

一是在信用社设置普惠金融部门，可以发挥信用社联系广大农民最紧密的优势，有利于农村普惠金融的发展。除农合机构以外的其他金融机构，无论是从农村的分支机构看，还是从农村金融的从业人员看，都没有信用社这种优势，因而无法做为农村推动普惠金融发展的主要支撑机构。而发展村镇银行和农村新型合作金融组织不可能全面开花、一蹴而就，同时这种金融机构创新也难以仅凭发展普惠金融业务而生存发展。首先，从机构分布看，农合机构在县级以下广大农村多为一枝独秀。如赤峰市截至2016年末，非城区银行机构农合占比高达71%，其他银行机构合计不足30%，而创新设立的8家村镇银行在乡镇以下的网点均为空白。其次，从业务发展情况看，农合机构经过多年发展，资产负债规模已经大幅提升。以赤峰市为例，到2016年末，农合机构总资产已经达到586.47亿元，其中涉农贷款余额达258.03亿元，占全部贷款的比例高达66.95%；而其他银行机构涉农贷款占全部贷款的比例仅为47.77%。尽管其他银行机构在逐步增加涉农贷款投放，但投向的70%集中在涉农企业，向农牧户发放的仅不到三成；而只有农合机构仍以发放农牧户小额信用贷款为主，是面向广大农牧民供给金融资源的最重要渠道，是支农助农发展的主力军。

二是在信用社设置普惠金融部门，可以有效避免贷款利率差异导致的有贷款意愿农民不理解而造成的道德风险。金融机构发展普惠金融业务需要有低成本资金支持，如央行对信用社发放的支农再贷款和扶贫再贷款等。过去，央行再贷款与信用社吸收存款混合使用，贷款利率不做要求，再贷款的政策作用不明显，实际变成了“支信”再贷款。现在，央行再贷款与信用社吸收存款区别使用，限制利率上浮幅度，虽然增强了政策功能，但却出现了两个方面的问题：一是一些信用社特别是自有资金充足的信用社使用积极性不高，从而影响了再贷款政策意图的实现。二是由于利率上浮限制，再贷款支持利率低属短缺资源，对广大农民来讲，每个贷款农民都有争先使用意愿。虽然再贷款使用有政策规定，但还是给信用社发放这类贷款带来一定难度。在信用社设置普惠金融部门，就是要加强政策管理，构建普惠金融信贷与商业金融信贷区别管理机制，一方面强化信用社自身业务管理，另一方面也是讓广大农民更好地知道、理解国家的普惠金融政策，避免农民不理解而引发的各类道德风险。

三是在信用社设置普惠金融部门，可以区别普惠金融业务与商业金融业务，做到区别对待、区别管理、有效推动。设置普惠金融部门，使普惠金融业务相对独立，能更好地探索总结农村普惠金融的发展规律，有针对性地解决问题和改进金融服务。同时，也有利于各级政府和金融管理部门有针对性地对农村普惠金融发展予以政策支持。2014年底央行改变政策性再贷款管理政策以来，即对农合机构使用再贷款发放贷款利率限制加点幅度，农合机构使用再贷款的积极性快速下降，再贷款使用数量快速减少，不仅使得国家惠农金融政策未能实现预期目标，而且意图降低“三农三牧”融资成本的政策效果也大打折扣。以赤峰市为例，政策出台前，农合机构使用再贷款数量连续多年稳定在12亿元以上；政策出台后，使用数量快速降低到10亿元以内，2016年末降至8.65亿元，2017年一季度仅剩6.45亿元，限额使用率降到60%以下。如何破解政策性资金使用率下降，提升政策性再贷款效能已经迫在眉睫。而在农合机构探索设立普惠金融部门，对政策性资金区分管理，区别对待，是加快解决政策性资金使用效率下降问题的重要途径之一。

农村合作机构专设普惠金融部门的政策支持

一是信用社自身加强普惠金融管理。农合机构要充分认识到做大做强普惠金融业务，增加农户小额信贷资金投放对自身持续发展壮大的重要作用和影响，积极开发相对独立的核算系统，充实普惠金融部门从业人员，对普惠金融业务进行单独管理，本着资金封闭运行、微利稳健运营的原则单独核算。对于溢出成本，经相关部门确认后由中央财政给予适当弥补。

二是各级政府要大力支持信用社设置普惠金融部门，给予相关政策支持。要推进农村产权流转市场改革和社会信用体系建设，健全农业担保体系，完善税收减免激励机制，保证普惠金融部门稳健经营、健康发展。对于县乡以下农合机构的普惠金融业务，国家要继续给予优惠税收政策支持，将10万元以下农户小额贷款利息收入列入销项税。将现有风险补偿基金、政府融资性担保资源向农户信贷倾斜，避免涉农企业对有限资源的过度挤出。加快建立健全针对普惠金融部门形成不良信贷资产的风险缓释机制，重点在不良资产核销方面给予政策支持，降低经营压力，通过营造完备的配套机制引导农合机构积极设置普惠金融部门、大力发展普惠金融业务。

三是央行要通过再贷款、准备金率等工具，对信用社开展普惠金融业务给予大力支持。农合机构增设普惠金融部门，发展普惠金融业务需要国家政策性资金的大力支持。当前，现行政策性资金管理制度普遍缺乏弹性和地区差异性，增加了农合机构的管理使用难度，抑制了农合机构使用政策性资金的积极性和发展普惠金融业务的原动力。为更好地推动农合机构发展普惠金融业务，需要制定再贷款支持信用社普惠金融业务发展实施意见，向信用社普惠金融业务提供持续的低成本资金，降低普惠金融部门吸收存款的准备金率，促進信用社普惠金融部门业务规范发展。