我国金融争议解决机制的不足及对策

张世君+赵佳慧

金融争议解决机制内涵及特点

金融争议，又称金融纠纷，系指在金融商品交易与金融服务过程中所产生的各类民商事纠纷。根据不同标准，金融争议可以细化为不同的类别，如依据争议主体不同，可分为金融机构间的争议、金融机构与非金融业法人间的争议，以及金融机构与自然人（金融消费者）之间的争议；依据金融机构所处行业的不同，可分为银行业争议、保险业争议以及证券业争议等。本文所指的金融争议主要是指金融机构与金融消费者之间因购买、使用金融产品或接受金融服务所产生的纠纷。当前，随着我国金融市场的发展，各类新型金融产品和金融服务层出不穷，大量金融纠纷也随之涌现。如何能够快速、有效地解决金融争议，最大程度保障金融消费者利益，同时也维护我国金融市场健康稳定，具有十分重要的现实意义。

目前，就争议处理机制的公正程度和法律效力而言，比较合适的有两类，即诉讼与仲裁。就前者而言，其不足是显然的。首先，诉讼程序耗时长、成本高。金融业发展日新月异，市场变化较为频繁，金融争议的处理效率将直接影响到市场的稳健与高效。而法院对于案件的受理、审理、判决需要遵循诉讼流程，审理期限相对较久，成本较高。其次，司法诉讼中，金融消费者往往要承担较多的举证责任。而金融消费者所掌握的信息和专业知识均有限，过重的举证责任使消费者寻求救济之路变得异常崎岖。最后，审判人员的专业知识普遍欠缺。虽然我國各地纷纷组建金融审判庭处理金融纠纷，但相关审判员多为法律专业背景出身，对金融知识了解比较有限，审判的专业效率会受一定程度的影响。

就仲裁机制而言，其优点在于具有较强的法律效力，而且高效、灵活，其公正性也能得到当事人的认可。因此，目前我国各地均设有仲裁机构并可受理各类金融纠纷。但尽管如此，仲裁在解决金融争议领域的普及度仍不普遍。究其原因，主要有以下两点：第一，仲裁实行一裁终局并且要基于双方当事人的一致同意才可启用。故金融机构在其为金融消费者提供的格式条款中，多不会将仲裁定为争议解决的首选方式，仲裁在解决金融纠纷中的适用余地也因此受到较多限制。第二，仲裁相较于诉讼，其收费偏高且为预缴制，对争议数额不大的金融消费者而言，构成了一种成本上的负担，从而抑制了其主动适用仲裁解决金融消费争议的积极性。

我国金融争议解决机制的不足之处

在我国金融实践中，部分金融消费者会在发生金融争议后去金融机构的相关部门进行投诉或申诉。对于简易的金融争议，该途径不失为一个高效便捷的方法。但针对较为复杂的争议，可能产生两方面的问题。一方面，相关内设机构解决争议的专业能力多有不足。尽管多数金融机构都会设置一些纠纷解决的机构或投诉热线，但这些机构皆为金融机构中的边缘化部门，其解决争议的专业水准和实际权限极为有限。另一方面，金融机构内的部门处理争议结果的公平性无法保障。由于金融机构内设的争议解决部门隶属于金融机构，在相关问题的处理上，其很难摆脱自己所属机构的影响，无法确保公平公正。

为克服这一问题，我国金融监管部门（中国人民银行、银监会、证监会、保监会，后文简称“一行三会”）均下设了金融消费（投资）者保护机构，如各类金融消费者保护局等等。然而，囿于我国现行法律制度，虽然这些部门均有处理消费者投诉的职能，但其处理投诉的行为在法律性质上属于行政机构的监察行为。其主要的法律功能在于审查被投诉金融机构在程序上是否违法违规，而非一般的裁决行为。监管部门更多只是将投诉转交给被投诉金融机构的有关部门进行处理，并要求其在规定时间内给予消费者以答复。相较于金融消费者直接向金融机构投诉，二者在结果上并无本质的差别。

目前，也有部分消费者请求消费者协会调解金融争议。但问题在于金融争议能否受《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）的调整，这引发了理论界和实务界的不同看法。不乏有人认为，我国《消法》第二条明确规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。”该法条中所列明消费者的购买目的必须是“为生活消费需要”，其应是关乎消费者的衣、食、住、行等生活需求。但在金融市场领域，大量消费者购买金融产品或服务的行为更大程度上是一种金融投资行为，或者说是一种获取收益的商事交易行为，其行为的目的和本质已脱离了“生活消费需要”的范围。因此，将金融争议纳入《消法》的范围，确实存在适用的难度。在说理不足的情况下，强行加以适用，反而可能削弱法律的权威性。况且，即便金融争议可以受《消法》的调整，消费者协会的调解协议同样不具有法律上的强制力，对当事人的保护力仍不足。这种尴尬局面，在我国的银行业协会、证券业协会以及保险业协会中同样存在。前述机构也都具有调解金融争议的职能，但由于这些行业协会本身仅是一种行业自律组织，其所做出的调解结果与消费者权益保护协会的一样，均无法律上的强制执行力，权威性较弱。

完善我国金融争议解决机制的路径

前文已述，无论是诉讼及仲裁，抑或调解和投诉，均有力所不逮之处。鉴于金融争议涉及人数众多，触及利益较广，故应尽快完善我国金融争议解决机制。而国外已经比较成熟的金融申诉专员制度值得我们探索和尝试。金融申诉专员制度（FinancialOmbudsman Service，下称FOS），是指为解决金融争议而成立专门的第三方裁判机构，并聘请相关专业的金融申诉专员来客观处理争议的一套系统性体制。其最早起源于瑞典，20世纪90年代得到飞速发展。由于FOS机构聘请的申诉专员均为专业人士，故其解决纠纷堪称专业和高效。同时，FOS机构的第三方身份亦可保障其裁决的客观与公正，来自法律的明确授权也使得其权威性不容忽视。世界多国均结合本国实际情况，陆续在实践中对英国经验加以借鉴适用。我国亦可有所借鉴，在金融业内构建金融申诉专员制度，以高效地解决各类金融争议。

目前，国外金融申诉专员制度主要有两种运行模式：一种是综合型金融申诉专员制度，即由FOS机构统一受理银行、证券、保险等纠纷，以英国、加拿大、澳大利亚以及我国香港地区为代表。另一种是分业型模式，即在金融领域的不同行业分别设置FOS机构处理各自行业内的争议，以加拿大、日本为代表。我国大陆地区现行金融监管模式为分业监管，若推行统一的金融申诉专员制度，须得到“一行三会”的共同支持和认可。在当前的情况下，并不是最现实可行的办法。如果在“一行三会”的监督和指导下，分别在不同的金融行业建立FOS机构可能更易成功。当然，这并不排除未来我国有建立统一型金融申诉专员制度的可能。随着金融市场的深入发展，各金融行业的联系一定会更为紧密。若未来我国金融监管实现混业监管，那将为建立综合性金融申诉专员制度奠定良好的现实基础。

建议我国未来的FOS机构可设立理事会作为决策部门，对本行业的金融监管机构负责，受其监督。理事会会长依法定程序任命，其他理事由监管机构聘任，每届任期为五年，期满可以连任。理事会主要有如下职责：制定和修改章程、理事会议事规则、金融申诉规则；审议提出执行官员的人选、审定内设机构设置和变更的方案；设立申诉专员名册，决定申诉专员的聘任和解聘；审定年度工作报告和财务预决算报告等。FOS机构可考虑下设一名执行官员，主要负责管理机构的日常运营并领导各执行部门展开工作。执行官员由理事会提名，由监管机构依照法定程序任命，对理事会负责。同时，FOS机构还应设置其他执行部门，主要负责具体实施各项日常工作，如立案處、调解处、案件审理处、对外联络处、综合处、财务处等。除了执行部门，FOS机构内部还须设立案件质量监督处作为内部监督机构。如果金融消费者对于FOS机构裁决结果的公正性和正确性有所质疑，则可向案件质量监督处进行投诉，质监处则应展开调查并给予消费者答复。

各金融业FOS机构的案件受理范围应是与本行业相关的金融争议，采取按件收费制度，不应强制要求标的额，方便小额争议的解决。为节约FOS机构的裁判资源，应当将消费者向金融机构内设部门投诉确立为前置程序。只有在争议不能得到有效解决的情况下，消费者才可向FOS机构提起申诉。案件受理后，一般的案件应先转入调解处，经调解专员的调解，申诉人同意该调解方案的，由调解处制作相关调解协议，调解协议对双方当事人产生约束效力。如金融消费者不接受调解结果，案件将被转入案件审理处，由申诉专员进行审理裁定，最终做出裁决。当然，对于一些较为复杂、标的额较大的案件，则可直接交由案件审理处进行审理。如果金融消费者接受最终的裁决结果，则该裁决对双方当事人均产生约束力。反之，如金融消费者不接受该结果，则可向人民法院提起诉讼。裁决做出之后，双方当事人均不得以同一理由再次向FOS机构提起申诉。

在互联网蓬勃发展的背景下，在建立FOS机构的同时，可以充分引入网络模式。例如，FOS机构可设立一整套的办案管理系统，将立案、提交证据、调解协议送达、裁决书送达、缴付费用等业务通过网上办理。甚至对于一些相对简单、案情清楚的案件，调解专员或申诉专员可直接在网上进行调解或审理。这样就可以极大地打破空间地域的限制，为当事人节约大量的成本。同时，FOS机构还可以建立案件申诉数据库，定期整理、总结申诉案件的类型并形成报告，帮助金融消费者、金融机构和金融监管机构合理预测。

鉴于我国当前金融争议与日俱增，在建立FOS机构的过程中，有必要进行有针对性的修法或立法，将金融消费者应有的权利和义务、金融机构的权利和义务、FOS机构的组建及内部机构等内容纳入法制化的轨道。这样既可保障消费者的权利，同时也将FOS制度合法化。使FOS机构所做的调解协议和审理裁决具有法律效力。总之，在金融业不断发展变化的当今，建立以金融申诉专员制度为中心的多元化争议解决机制确有必要。具体而言，金融争议的解决应以金融专员制度为主，同时以金融仲裁、金融机构内部解决方式为辅，而将诉讼作为争议解决的最后一道防线。这样既可以高效地处理金融纠纷，最大程度地保护消费者权益，同时还能节约大量司法资源，实现多种途径齐头并进，高质高效地解决金融争议，保障我国金融市场的健康发展。